从“机械嵌入”到“有机嵌入”：社会组织参与城市社区治理的困境及路径探究

熊晓宇

（武汉理工大学 湖北武汉 430070）

一、问题的提出与研究基础

近年来，党和国家频频出台关于推动社会组织参与城乡社区治理的方针政策。2017年6月，中共中央、国务院发布《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，该文件提出培育发展社区内社会组织的总体要求，健全社区内社会组织管理体制，推动社会组织有序健康发展。2017年10月，党的十九大报告明确指出：“发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”改革开放以来，国家不断明确和强调社会组织在社区治理中的主体地位不可动摇，在新时代，推动社会组织深层嵌入城市社区治理已成为实现社会治理现代化的必经之路。

关于社会组织在城市社区治理中的研究，为社会组织更好嵌入基层社区治理，提升服务质量和治理成效提供了有效思路。首先，在社会组织嵌入城市社区治理的作用层面，有学者认为社会组织对城市社区治理的嵌入有利于扩大公民参与，推动社会主义民主政治建设[1]。还有学者认为社会组织承接公共服务有利于推动政府职能的转变[2]。还有部分学者提出社会组织的嵌入有利于社会伦理道德层次的提升，向全社区甚至全社会体现并传播着利他主义的奉献精神[3]。其次，在社会组织嵌入城市社区治理面临的困境层面，有学者认为社会组织工作人员的高流动性和较低的专业性导致社会组织缺乏公信力和竞争力[4]。还有学者认为社会组织以政府的行政意志而非居民的需求为导向，导致项目无法切实满足社区居民的实际需求[5]。还有部分学者提出一些社区倾向于将社区利益内部化，有意主动摆脱嵌入[6]。最后，在社会组织嵌入城市社区治理的优化路径层面，学者们大多从政府和社会组织两个角度出发展开分析。从政府的角度出发，基层政府应当明确政府和社会组织的职责边界，并为社会组织的发展营造良好的制度和政策环境，积极鼓励和引导社会组织的成立和发展[7]。从社会组织自身出发，社会组织应当提升自身的专业能力和专业素养，增强项目的社会公共性质，努力为城市社区提供专业且优质的服务[8]。

从现有理论来看，大部分学者认为，社会组织嵌入城市社区治理对于激发和释放社会发展活力，推进国家治理体系和治理能力现代化具有深刻的意义。尽管学界将社会组织嵌入作为城市社区实现善治的一条有益路径，但社会组织如何嵌入城市社区？其嵌入的方式是否会影响城市社区的治理绩效？另外社会组织嵌入自身是否可能？这些问题都值得探讨。因此，探讨改革开放以来社会组织嵌入城市社区治理的困境，并寻求解决困境的有效路径意义重大。

二、社会组织对城市社区治理的“机械嵌入”和“有机嵌入”

“嵌入性”这一概念最早由卡尔·波兰尼提出，上世纪80年代中期，格兰诺维特在波兰尼的基础上进一步开展研究，将嵌入划分为“关系嵌入”和“结构嵌入”，认为个体独立于外部环境的同时，也嵌入各种具体的、正在运行的社会关系中。后来，祖京和马吉奥在格兰诺维特的基础上又对“嵌入”理论进行了进一步的归纳总结，认为“嵌入”存在四个特征，即结构嵌入性、认知嵌入性、文化嵌入性和政治嵌入性。

在社会组织的研究领域，中国学者王思斌在前人研究的基础上，结合中国实际，创造性地论述了中国社会组织的嵌入性发展问题。他认为嵌入必须包含四个要素，即嵌入前提、嵌入过程、嵌入机制和嵌入状态。嵌入前提是指至少存在两个独立的、具体的事物，嵌入过程是指某一事物进入另一事物中，嵌入机制是指某一事物进入另一事物的方式方法，嵌入状态是指某一事物进入另一事物后产生的结果[9]。王思斌指出，改革开放以来，国外的专业社会组织经验与国内社会工作实践相互影响、相互借鉴并相互融合，我国专业社会组织经过在理论和实践领域的不断探索，渐渐厘清和政府以及社区的关系，努力实现从政府主导下弱自主嵌入到政社合作下深度嵌入的跨越，从而最大限度地发挥政府和社会组织各自在社区治理中的功能和效用。这一研究启发了中国社会学界关于嵌入理论领域的研究。

因此，根据王思斌学者提出的关于社会组织嵌入的四要素理论，本文将从这四个因素出发，划分社会组织对城市社区治理两种不同的嵌入模式：“机械嵌入”和“有机嵌入”。

首先，从嵌入前提出发，“机械嵌入”主要表现为嵌入主体在进入嵌入客体时的悬浮状态，即嵌入主体和嵌入客体貌合神离，主体并未实质性地嵌入客体之中；而“有机嵌入”则表现为嵌入主体与嵌入客体紧密地关联在一起，嵌入主体深深扎根于嵌入客体，两者既相互依赖又相互制约，最终融合为一个统一的整体。

其次，从嵌入过程和嵌入机制出发，“机械嵌入”表现为嵌入主体在嵌入客体的过程中手段粗暴，流于形式，忽略嵌入客体的实际需求，仅从自身利益出发实施嵌入；“有机嵌入”则表现为嵌入主体着眼于嵌入客体个性化的需求，在不断完善健全嵌入机制的同时，在嵌入过程中真实反映并满足嵌入客体多样化的实际需求。

最后，从嵌入后的状态出发，“机械嵌入”表现为嵌入主体和嵌入客体在精神层面缺乏对彼此的信任，在实践层面缺乏应有的交流和互动，因此两者本质上依旧相互孤立；而“有机嵌入”则表现为嵌入主体和嵌入客体在精神层面相互认同，彼此理解并维护对方的价值规范，在实践层面两者往来密切，互动频繁，对彼此的决策和事务等参与程度高。

综上所述，从嵌入前提、嵌入过程、嵌入机制和嵌入状态出发，可以将嵌入划分为两种截然不同的模式，即“机械嵌入”和“有机嵌入”。

三、“机械嵌入”：社会组织嵌入城市社区治理的表现及其困境

在社会组织领域，对城市社区治理的“机械嵌入”主要表现为嵌入主体存在不稳定、专业能力不足和角色定位模糊。项目制作为社会组织嵌入城市社区治理的手段则主要表现为盈利为目的、忽视社区需求和项目事本化。最终的嵌入状态则表现为社会组织和社区之间缺乏信任认同和交流互动。

（一）嵌入主体虚浮

首先，社会组织人员流动性大、自身稳定性不足的特点阻碍其真正扎根于城市社区治理。因此，社会组织在嵌入城市社区的过程中无法保证向居民提供长效的稳定服务，导致社会组织在社区居民中的公信力和影响力不足，竞争力也日益降低。除此之外，因薪资待遇等原因社工人员流动频繁，导致社会组织与社区的对接工作难以实现常态化，经常引发社区居民对社会组织的不满。而且，政府购买的项目作为社会组织与社区之间唯一的直接联系，关系着社区对社会组织态度的养成，一旦项目中断或者停止，将导致社会组织与社区之间或深或浅的联系立刻被切断，若此时社会组织没有其他项目需要在该社区跟进时，最终只能撤离社区，其与社区建立的联系便立刻土崩瓦解[10]。

其次，由于专业能力不足、专业价值欠缺，社会组织的专业性作为嵌入特质难以真正造福社区。由于人才来源单一，人才储备不足，大多数社会组织缺乏专业的社工知识人才，无法满足社区居民对高度专业化公共服务的期望。而且，社会组织发展起步晚、起点低，发展基础薄弱，专业理念和价值在实际工作中得不到充分的体现，在提供专业服务上往往心有余而力不足，最终体现为专业服务质量和效果差强人意，社区居民体验不佳。

最后，社会组织在城市社区治理中的角色定位模糊问题也制约着嵌入效果的有效发挥。尹广文认为，社会组织与基层政府之间上下分明的官民二重性，导致了社会组织无法最大限度地向社区居民提供公共服务[11]。我国社会组织由于发展起步晚、发展速率慢、可持续发展能力不足，目前仍处于发展的初级阶段，因此大多需要依附于政府的扶持才得以维持运行，长此以往，社会组织形成了对政府的过度依赖，逐渐成为基层政府的行政附庸甚至是下属机构，丧失了作为社会治理主体之一的独立性和自主性。

（二）嵌入手段粗糙

在我国，社会组织嵌入城市社区治理的主要手段是项目制，即政府向社会组织购买公共服务，是指地方政府通过授权外包的方式将一部分公共服务职能以项目的形式交由专业的社会组织承担，并按照合同向社会组织发放项目资金。

首先，社会组织选择项目时以资金为导向、以盈利为目的倾向约束着嵌入功效的充分发挥。社会组织经济基础薄弱，筹措和整合社会资源的能力不足，维持生存是其首要任务，获得发展资金是社会组织奋斗的主要目标。因此社会组织在选择或争取公共服务项目时，获取资金的欲望展露，盈利倾向凸显，利润丰厚成为社会组织首要考虑的因素之一。特别是在社会组织繁多，项目数量较少的情况下，社会组织之间的竞争压力提升，其以资金为导向、以盈利为目的倾向将更加明显。

其次，社会组织在项目实施过程中注重政府意向、忽视社区需求。社会组织为了从政府手中获得项目，往往极力迎合政府的行政意向，而忽视了社区居民的实际需求。而且，在实施项目的过程中，社会组织更加关注项目结果能否达到政府设定的评估指标，而非社区的切实体验[12]。社会组织唯指标马首是瞻最终导致社区居民对其产生失望情绪，两者之间的信任构建受到沉重的打击。

最后，社会组织在实施项目时流露出事本化和形式主义的倾向。社会组织仅仅着眼于政府购买服务的项目指标，而不参与社区重大事务的决策和民生事务的管理工作，将以人为本的价值取向抛诸脑后。在实施项目的过程中，不以维护社区公共利益为宗旨，不以提升社区居民的幸福感为目标，而仅仅只是为了完成项目指标的考核。社会组织提供公共服务的举措因此流于形式和表面，并未真切触及到社区居民的切实需求，更何谈增进人的福祉。

（三）嵌入状态疲软

鉴于在嵌入前提、嵌入过程和嵌入机制方面社会组织都面临着或多或少的困境，其在嵌入城市社区之后所呈现的状态也不尽如人意，主要表现在两个方面，即社会组织和社区之间缺乏信任认同和交流互动。

首先，城市社区对社会组织缺乏信任和认同。由于两者之间并为构建平等协商、互利合作的主体关系，大部分社区对社会组织或多或少持排斥的态度。且社会组织专业能力和专业素养的欠缺导致社区对其缺乏信任，社会组织在社区居民中的公信力和权威性大幅下降，社区对社会组织的角色地位和价值规范难以产生认同。

其次，社会组织和城市社区之间缺乏必要的交流和互动。由于社会组织提供公共服务时常常着眼于表面的形式，并无意愿真正参与到社区的民生事务和公共决策中，项目完成便立即撤离，导致两者交流的机会屈指可数，社会组织也逐渐丧失居民的信任，两者之间难以建立深厚的联系。社区对社会组织的信任缺失又直接导致社区居民对公共服务项目的实施置身事外，社会组织难以达成和社区的深层交流和互动。

四、“有机嵌入”：社会组织嵌入城市社区治理的优化路径

社会组织对城市社区治理的“有机嵌入”主要表现为激发嵌入主体的活力、优化嵌入手段和营造良好的嵌入环境，从而为社会组织实施有效嵌入提供坚实的保障和充足的动力。

（一）加强社会组织自身建设，激发嵌入主体活力

首先，应当增强社会组织的稳定性，保证其为社区提供长效化服务。社会组织由于人员流动大，存在不稳定，内部缺乏凝聚力，应当通过组织培训和团建等方式团结社工人员，从而提升社会组织内部的向心力和凝聚力[13]。为了增强稳定性，社会组织还应积极拓展外部关系，加强与社会的互动，获得资金和人才支持[14]。在政府加快职能转变、加大简政放权的环境下，社会组织必须加快自身组织能力的建设，提升独立自主参与社区治理的能力，为社区居民提供稳定的、高质量的专业服务。

其次，应当提升社会组织的专业能力，普及专业价值。一方面，社会组织应抓好专职人员队伍建设，大力引进优秀专业人才，引导相关专业的大学毕业生前来培训实习，其中工作态度认真、专业能力较强的学生毕业后可直接进入社会组织工作。另一方面，社会组织应当注重社工人员专业价值和理念的指导和培养，定期开展专业培训和讲座等，在组织内部树立崇尚专业价值的良好风气。

最后，应当明确社会组织的角色定位，厘清社会组织与政府的职责边界。萨拉蒙等学者认为社会组织并非隶属于政府的下属单位，而是与政府平等的、独立的自治组织[15]。基层政府和社会组织应当在平等协商的基础上构建互惠合作的关系，政府不应成为社会组织发展的操控者和管理者，而应是引导者的身份，社会组织治理主体之一的角色地位必须受到尊重[16]。而且，基层政府要对城市社区公共事务进行合理界定，根据公共服务的性质作出适当的划分，从而明确政府和社会组织各自的职责范围和介入边界，有助于两者各司其职，各尽其责。

（二）完善项目制度建构，优化嵌入手段

首先，加强项目的公益性质、树立社会组织的公益倾向是完善项目制度建构的首要前提，有助于社会组织将更多的精力放在如何提升社区居民的体验感上。鉴于大多数社会组织面临资金困境，政府购买公共服务项目是其主要生存来源，因此需要社会组织积极吸纳社会资本，拓宽融资渠道，使政府扶持不再成为社会组织唯一的资源依靠，有助于减轻社会组织的生存压力，降低其对利润的渴求，项目的公益性质因而得到增强，社会组织实施项目的公益取向也将得到提升。

其次，应当健全以居民为导向的监督评估机制，切实满足居民需求。社会组织作为公共服务的供给者，应确保项目的开展公开透明，保障居民对项目实施过程和结果的知情权与监督权，做到对居民负责，受居民监督。此外，更要建立健全公共服务项目的监督和评估机制，社区大众可以借助微信、微博等互联网社交平台对社会组织进行有效监督，也可以通过投票、竞选、评议等方式参与对社会组织绩效的评估，使社区居民成为社会组织项目实施效果的阅卷人，推动社会组织实施项目时以社区真实的公共服务需求为出发点和落脚点。

最后，还要促进项目的标准化，加强项目的价值理性。标准统一的项目不仅有助于基层政府整合公共资源，避免资源浪费，而且有利于为后续的项目开展提供坚实的制度支撑，防止项目离散。[17]。政府在设计公共服务项目时应遵循协调统一的制定标准，引导社会组织有序认领适合自身的项目，避免杂乱无章的项目制度扰乱整个公共服务购买市场。此外，更应加强项目的价值理性建设，摒弃片面的工具性的技术理性取向，推动项目以促进人的全面发展为宗旨，以增进社区居民的福利为使命。

（三）培育社区文化环境，营造良好嵌入氛围

首先，应当强化宣传，增强社区居民对社会组织的认同感。社会组织应当主动深入群众，了解群众，从群众中来，到群众中去，将群众工作路线和参与社区治理紧密结合起来。只有探索并挖掘社区居民的切实需求，社会组织才能精准把握提供公共服务的要点，从而赢得社区的信任和认同。这就需要社会组织善于利用互联网社交媒体和短视频平台，如微博、微信公众号、抖音、快手等，以文字、图片和视频等形式记录并传播社会组织在城市社区所开展的各项公益活动，达到宣传社会公共服务理念和利他主义公益精神的目的。互联网媒介的传播不仅能够帮助社会组织树立公信力和专业权威，而且有助于促进社区居民深刻理解社会组织的专业素养和价值理念，增强对其的信赖和认可，为社会组织实施项目提供心理层面的保障和支持。

其次，应当主动引导居民互动，激发居民的参与意愿。一是社会组织应主动邀请社区居民进行社区内的活动，组织居民参加本社区的集体公益活动，促进社工人员和居民之间的交流互动，深化居民对社区公共服务的参与程度，加速项目在社区的下沉。二是社会组织可以成立并培育发展社区内的居民志愿者队伍，通过提供一些福利，鼓励居民参与社区建设，从而提高社区居民参与公共服务项目的意愿和积极性。三是社会组织应当积极组织社区居民共同协商解决项目实施过程中存在的问题，动员居民集思广益为社区建设出谋划策，潜移默化加深社区居民的主人翁意识，最终实现对社区普通精英与普通民众的双重动员。

党的十九大以来，各社会治理主体各司其职、各安其位，并在平等互惠的基础上积极实现良性互动，为构建共建共治共享的社会治理格局贡献属于各自的一份力量，社会组织作为社会治理不可或缺的主体之一，肩负着属于自己的责任和使命。因此，社会组织在嵌入城市社区治理的过程中理应坚持以人为本，满足社区居民对美好生活的向往，在加强自身专业能力建设的同时，保证公共服务项目以满足居民切实需求为出发点和落脚点，并带领群众共同投身于社区建设，最终实现社会组织对城市社区治理的有机嵌入，为国家治理能力和治理体系的现代化注入强大的生命力。