“市域民族社会治理”：概念、特征及推动路径*——基于若干地级以上城市的调查和思考

柳建文

一、问题的提出

随着城市化的快速推进，我国的人口分布格局发生了明显变化。三分之一左右的少数民族人口常住在城市，全国20多个城市56个民族成分俱全。在人口规模较大的市，各民族交错杂居的现象已很普遍，城市社会治理面临新的问题。 2019年，党的十九届四中全会发布《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，提出“加快推进市域社会治理现代化”的重要命题。 2020年，中共中央、国务院在《关于加快推进社会治理现代化开创平安中国建设新局面的意见》中要求以市域社会治理现代化为切入点增强人民群众的获得感、幸福感和安全感。其后，全国市域社会治理现代化工作会议制定了《全国市域社会治理现代化试点工作实施方案》和《全国市域社会治理现代化试点工作指引》，开展市域社会治理现代化试点工作。第一期试点地区包括地级行政区划单位（含副省级市、地级市、自治州、盟） 184个，占全国所有地级行政区划单位的55.3%。根据中央的治理规划，当前和今后一段时期要特别突出强调中央、市域、基层三个层级的特殊职能和特殊作用。①陈一新：《加强和创新社会治理》，《人民日报》2021年1月22日，第9版。2022年10月，党的二十大报告再次强调要“加快推进市域社会治理现代化，提高市域社会治理能力”。②习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，《人民日报》2022年10月26日，第4版。

相对于国家层面的宏观治理和县乡层面的微观治理，“市域社会治理”是我国推进国家治理现代化进程中的一个新提法，它是指“以设区的市为地域范围”展开的一系列社会治理活动，主要强调“地级市”这一中观层面的社会治理问题，其中包括城市民族事务的治理。③“市域社会治理”是指“以设区的市为地域范围”的社会治理，旨在突出“地级市”层级的社会治理。在学术界，大多数学者也采用“设区的市”这一界定。但在实践中，地级层次的自治州、盟也被纳入市域社会治理现代化试点的行列。参见陶希东：《市域社会治理：特征、内涵及体制创新路径》，《理论与现代化》2021年第2期。目前，创新民族事务治理方式已经成为全国市域社会治理现代化首批试点城市的重点工作。例如，云南省昆明市正在以开展市域社会治理现代化试点为抓手努力打造边疆民族地区社会治理的“昆明样板”。江西省抚州市研究部署“民族宗教+社会治理”组合拳推进市域社会治理现代化。浙江省温州市则尝试运用现代科技推动民族宗教智能管理体系建设，推进社会治理精细化。广西壮族自治区防城港市正在大力推动边境地区市域社会治理现代化试点工作。地处川滇黔三省四县交界的泸州市正在积极探索省际边界民族地区市域合作治理新模式。甘肃省兰州市、宁夏回族自治区吴忠市等统筹考虑地方民族文化和民族人口特点，提出要努力走出“宗教和顺”的市域社会治理新路子。④笔者根据新闻报道归纳整理。

地方的实践探索需要理论的指导。目前国内学术界对市域社会治理的相关研究已经陆续展开，内容涉及市域社会治理的概念、特点与实施对策等，新疆阿勒泰市近期还专门成立了边疆市域社会治理现代化研究中心。但国内尚无有关“市域民族治理”方面的研究成果或机构，这使得一些城市在谋划民族事务治理问题时未能发挥市级优势、突出市域特点，导致工作着力点不准，仍然存在认知上的误区和行动上的偏差。⑤康兰平：《区块链技术赋能民族地区市域社会治理现代化的制度逻辑与创新路径》，《广西民族研究》2020年第5期。基于此，本文提出“市域民族社会治理”这一新的命题，结合实地调研探讨其概念、特征和实施路径，以扩展和深化现有的市域社会治理研究，为全面推进城市民族事务治理体系和治理能力现代化提供必要的政策借鉴。

结合中央关于推进“市域社会治理现代化”的文件精神，本文重点选择以下城市进行调研。首先，从市的行政层级看，我国“设区的市”主要包括地级市、副省级城市（包括计划单列市）和直辖市。从空间分布上看，四个直辖市中的三个坐落在东部地区；五个计划单列市——大连、青岛、厦门、宁波、深圳都在东部沿海地区；普通地级市中70%以上的市分布在沿海发达地区。其次，从我国少数民族人口的迁移动机和流动方向看，大部分以进城务工经商为主，他们主要集中在沿海、沿江的地级以上城市，其中直辖市、省会城市和沿海发达城市少数民族流动人口数量较大，面临的治理任务更为突出。⑥周竞红：《人口流动与管理变革：新中国城市民族工作变迁管窥》，《学术界》2020年第6期。据此，本文侧重在东部沿海地区选择了天津市（直辖市）、广东省深圳市（计划单列市）、山东省济南市（副省级城市）、海南省三亚市（不设街道的地级市）进行调研。这些城市基本涵盖了我国地级以上城市的行政类型，也是近年我国少数民族人口净流入地区，民族成分多元。据地方统计年鉴数据，2021年天津市有53个少数民族，万人以上少数民族有回族、满族、蒙古族、朝鲜族等。深圳市有24个少数民族，以回族、朝鲜族、土家族和壮族居多。三亚市少数民族人口占总人口的33.53%，其中新疆等地的外来人口数增长较快，比第六次人口普查时增长了10倍。济南市有52个少数民族，人口较多的有回族、满族、维吾尔族等。⑦数据来自地方统计年鉴以及对地方相关部门的访谈。社区是各民族居民在城市生活和交往的主要场域，也是推进和实现市域社会治理现代化的重要载体。本文侧重在上述城市选择一些具有代表性的多民族社区进行调研。依据学术惯例，这些社区的名称均用字母替代。

二、市域民族社会治理的内涵与特征

（一）市域社会治理的演化与总体框架

从“治理”一词的词源上看，“市”这一行政区域本身就是现代国家治理的核心和逻辑起点。历史上看，“市”的建制最早起源于西方古罗马时期，中世纪逐渐兴起，大多是区域的经济中心，居住者主要是贵族、僧侣、商人和手工业者。由于市的社会经济发达，世俗化水平较高，市民有很强的自我管理和自我服务能力，与其他诸侯领地相比，市在西方历史上一直具有自治的传统。“城市应该拥有（或至少部分拥有）自己的法、与这种法相符的联合形式、某种程度的政治自治，以及通过全体公民参与而形成的公共权力进行的管理。”①伊夫·格拉夫梅耶尔：《城市社会学》，徐伟民译，天津：天津人民出版社2005年，第7页。进入现代社会，市的主要职能由公共服务扩展到政治经济领域，成为国家发展中的核心力量。 20世纪70年代以来，随着行政管辖权力自上而下的让渡和分散，西方国家在公共事务的管理中出现了“国（州）少市多”（Less State and More Towns）的现象，这一变化意味着在公共事务的管理中市镇一级的地方政府获得了更多的主动性，地方如何发挥自治能力来解决城市发展面临的诸种难题，成为治理一词兴起的主要缘由。“治理的概念最初源于城市环境背景，是用来更有效地解决地方上的问题的。在后来的几十年里，治理的模式逐渐应用于中央政府这一层次。”②俞可平主编：《治理与善治》，北京：社会科学文献出版社2000年，第128页。

中国长期以来是一个农业主导的国家，形成了以“县域”为重点的基层社会治理模式，即所谓的“郡县治，天下安”。自秦以降，县治在中国延续了两千多年，而“市”这一行政区划专名直到民国初期才被正式确立下来。民国初年北洋政府颁布《划一现行各省地方行政官厅组织令》，实行省、道、县三级行政体制，并规定县治所在地的城厢以及村庄屯集人口规模在5万以上的镇均可设“市”。民国设市初期，市并不作为一个正式的行政区划管理单元，而是被定位为一个自治组织运作，根据北洋政府内务部颁布的《市自治制》，市的立法机关为市自治会，由市民选举自治会员组织成立，其最初承担的职能主要是维护社会治安和提供城市居民的生活用电、用水和医疗等，其后逐渐承担了发展经济的职能，但与县域社会经济的发展并无太多交集。新中国成立后，为防止人口的无序流动，市和县仍然是分治的。 1949年，我国地级市仅为54个，地区（专区）的数目高达170个，是地级行政区的主体。 20世纪80年代，为保障一些大中型城市的物资供应，同时促进县的经济发展，我国开始大规模推进“市管县”体制改革，实行地、市合并。市领导县是由一个中心城市领导若干个县或是将省的派出机构——地区行政公署直接改设为辖县的地级市。由于市下辖县，原来相对独立的散点状城市大多发展成了一种新的片状地域型城市——地级市。从地域上看，地级市的行政管辖区域包括市辖区、县（县级市）、街道、镇、乡等，管辖范围大大扩展，所承担的职责也明显增多，在某些方面逐渐取代了“县治”。从数量上看，地级市逐渐取代“地区”成为地级行政区划的主体，也是国家最重要的一级城市政权。从发展特点上看，地级市大多是所在区域的中心城市，社会经济发展水平和生活水平相对较高。在我国的二元户籍制度逐渐松绑后，市辖县的农村人口开始大量向地级市流动。 20世纪90年代至21世纪初，我国地级以上城市的数量和人口规模的增长速度均很快。截至2020年末，全国地级以上城市297个（包括15个副省级城市和4个直辖市），其中161个市的市辖区人口超过100万。③数据来自《中国城市统计年鉴2021》电子版。

由于人口向地级以上城市大量聚集，城市场域内出现了多种社区形态——如传统的单位型社区、新兴的商品房社区、移民社区（城中村）、村改居社区、多民族社区等。这些多元化社区的人口结构、职业分布、文化传统和生活习俗存在较大差异，在人口管理、公共服务、利益协调等方面的复杂程度均远远超过了传统的单位型社区，需要很高的社会治理能力。相对于传统的县、乡等行政层级的治理而言，地级以上城市拥有较多治理优势：一方面，在我国现有的行政管理体制下，地级以上城市拥有地方立法权和较多的行政审批权，在政策制定、制度调整等方面拥有更多的选择空间；另一方面，作为区域的政治中心，地级以上城市在行政管辖权上也具有明显的资源统筹优势，可以承上启下、左右兼顾，更有利于协调社会矛盾、化解社会风险，是新时期国家治理中最有效力的治理层级。市域社会治理就是在设区的城市辖区内展开的一系列治理行动，其行动主体包括党委和政府机构、企业、社会组织和公民个体等。市域社会治理的主要目标是化解社会矛盾和社会风险、解决社会问题、促进社会和谐稳定。市域社会治理的内涵包括治理理念、治理制度、治理体制和治理方式等。 2019年12月，全国市域社会治理现代化工作会议明确提出了市域社会治理的“三大目标”“四大理念”“五大体制机制”和“六大关系”，形成了我国市域社会治理现代化的总体建设框架（图1）。

图1 新时代市域社会治理现代化总体建设框架

（二）市域社会治理子系统——市域民族社会治理的基本框架

2020年末，中国常住人口城镇化率达到64.72%，已经步入城市社会发展阶段。与人口结构的变化相适应，中国现阶段治理的重心逐渐转向城市。中国社会人口结构变化的另一个特点是城市民族成分的增加。最新数据显示，我国少数民族流动人口超过3700万，①李昌禹：《我国民族团结进步事业取得新的历史性成就》，《人民日报》2022年8月18日，第4版。大部分以进城务工、经商为主。人口迁移主要是为获得发展机会、增加收入以及享有良好医疗、教育条件等，但很多流动人口未能在教育、就业、医疗、养老、住房等方面充分享受城市居民的基本公共服务。对部分少数民族而言，由于宗教信仰、语言和饮食等因素，他们融入城市社会的成本更高。在很多城市，少数民族流动人口普遍面临不同程度的社会融合问题，给其自身发展和社会稳定均带来不利影响。据有关部门统计，近些年来全国出现的涉及民族因素的突发事件80%以上发生在散居地区，特别是城市。②徐平：《在深化交往交流交融中铸牢中华民族共同体意识》，《民族研究》2021年第2期。部分大城市表现出民族问题增多的趋势。

由于语言、宗教等文化差异，少数民族流动人口不仅面临因城乡文化差异带来的城市适应问题，还要克服因民族文化差异带来的就业和文化适应问题。城市少数民族流动人员生活交往、语言交流主要来自传统社会关系网络，与城市里的其他群体和圈子交往交流较少，出现了城市空间分化现象，即某一类民族群体总是聚集在某些地方。这些由特定少数民族聚群形成的社区与城市中其他社区在经济、文化和生活方式上差异明显，更容易对本族群体之外的其他群体产生排斥心理，从而表现出特有的城市社会隔离现象。①柳建文：《冲突与融合：城市空间与族际关系的社会学》，《天津社会科学》2011年第6期。

少数民族流动人口具有来源广泛、文化多元、行踪不固定等特点。面对少数民族流动人口日益增多的趋势，习近平总书记在中央民族工作会议上指出：当前城市的社会治理面临“三个不适应”，即“进城的少数民族群众对城市的生活和管理方式、城市居民对他们的某些生活和行为方式以及我们的工作方式和管理机制等都不能很好适应”。②相关论述可以参见《习近平的民族观》，人民网，http://politics.people.com.cn/n/2015/0824/c1001-27508701-3.html, 2022-11-20。由于地级以上城市民族人口成分日益多元化，加快少数民族流动人口市民化进程，促进各民族在城市的交往交流交融和共居共治共享，进一步铸牢中华民族共同体意识，是完善市域社会治理体系，提升市域社会治理效能的重要内容。据此，我们认为，市域民族社会治理是市域社会治理的子系统，也是社会治理在市域范围内的合理延伸。它是指地级以上级别城市的党委、政府机构、企事业单位、社会组织和居民个人针对民族问题展开的治理行动，其主要目标是保障民族权益、协调民族关系、促进民族团结、构筑市域民族共同体。市域民族社会治理由空间、主体、目标、手段四个基本要素构成。从空间范围来看，市域民族社会治理自上而下依次涉及市、市辖区或县、街道和社区；从参与的主体来看，包括党委（政府）、企事业单位、社会组织、居委会、居民个人；从治理目标来看，主要是保障民族权益特别是少数民族流动人口的各项权益，协调民族关系、促进民族融合、巩固民族团结，增强共同体意识；从治理的手段来看，包括制度化的规章政策和互联网、大数据等技术性工具设施，也包括非制度化的道德说教、情感动员、乡规民约等。市域民族社会治理的基本框架如下图所示（图2）。

图2 市域民族社会治理的基本框架

（三）市域民族社会治理的内涵与特征

第一，市域民族社会治理以改善民生、保障民族权益、促进少数民族城市融入为导向。随着各族人口的迁徙流动和频繁互动，民族事务在城市社会治理中的分量越来越重。城市需要通过平等包容的措施协调族际关系，维护各民族的正当权益，促进社会融合。“国际城市治理的实践表明，移民融合过程中，公民权或市民权的授予，身份认同、语言、教育、就业和社会空间建设，推动第二代移民的社会融入等措施，是消除歧视、防止移民成为不稳定群体的重要推进方向。”③屠启宇：《国际城市发展报告 2012》，北京：社会科学文献出版社2012年，第9页。由于区域发展水平差距明显，中国的人口迁移大多是为了增加收入，或者为了享有更好的城市医疗和教育条件。但大量流动人口文化水平较低，社会资源、交往范围相对有限，他们流入城市后的支持网络主要来自同族或同乡，形成了较为封闭的小团体生活聚落，游离于城市主流生活之外。④孙婷：《新型城镇化战略下少数民族流动人口市民化障碍及其推进路径》，《广东行政学院学报》2021年第3期。全国市域社会治理现代化工作会议指出，市域社会治理要以民生民本为导向，重点聚焦流动人口的有序融入，推动市域公共服务均等化，增强市民的安全感、幸福感、获得感和归属感。当前我国少数民族流动人口总量超过3700万人，市域民族社会治理要以构建平等、团结、互助、和谐的社会主义新型民族关系为导向，依法保障城市少数民族的各项权益，为他们提供良好的教育、医疗、住房、养老等公共服务，持续改善他们的工作、生活条件，帮助他们全面融入城市生活。为此，深圳市专门布置开展了以“家庭融入社区、群体融入社会”为导向的流动人口城市融合行动。一些社区还依托驻地科研院所和高校的心理专家开展“外来建设者心理减压、婚恋辅导”项目，为他们加快融入城市提供宽松的精神环境。

第二，市域民族社会治理以协调族际关系，促使各民族之间形成一种团结、友爱、信任、互助的良好关系，构筑“市域民族共同体”为核心。市域民族社会治理这一命题是在新时代人口大迁徙背景下提出的。各族人口大量流入城市，增加了城市社会的异质性和人际冲突的可能性。全国市域社会治理现代化工作会议指出，要充分发挥法律法规、市民公约、道德观念的积极作用，引领社会行为规范，促进良好的人际关系。市域民族社会治理的核心任务就是调谐多元价值观念、宗教信仰、生活习俗的差异，防范族际冲突，引导居民树立包容差异、相互尊重的文化意识，形成合作互助的民族关系。

近年来，海南省在少数民族流动人口数量较多的海口、三亚两个地级市开展了“民族和谐社区”创建活动。三亚市FHZ社区在创建活动中相继成立了社区爱心小队、社区和谐堂等机构，鼓励社区居民对外来少数民族等弱势群体进行帮扶，通过网格员积极化解居民之间的矛盾和冲突。广西南宁市开展的市域社会治理现代化试点工作中积极创新民族特色调解机制，推动法律制度与民族风俗习惯、道德伦理相结合，构建“族佬调解”“贝侬调解”等少数民族矛盾纠纷化解方式，促使民族矛盾纠纷快速化解。①赵志军：《为建设铸牢中华民族共同体意识示范区贡献司法智慧和力量》，《广西日报》2021年12月21日，第5版。济南市YHC社区建有“和事佬”居民事务调节中心，“和事佬”们主要是长期居住在社区内并拥有丰富人际关系的党员和退休老职工。当社区居民发生矛盾冲突时，他们主要采取“拉呱”（济南方言，意为聊天的意思）的方式进行说理和劝解，利用其民间威望和街坊邻里的处世之道来化解当事人的矛盾。与正式的法律规章不同，这种建立在邻里情谊和传统道德基础之上的非制度化调节方式充满人情味，效果显著。另一方面，城市不仅仅是人们生存的地缘性空间，也是一种文化和精神共同体，主要表现为城市居民共享的集体意识和情感归属。正如社会学家帕克所言：“城市绝非简单的物质现象，它是一种心理状态，是各种礼俗和传统构成的整体，是这些礼俗中所包含，并随传统而流传的那些统一思想和感情所构成的整体。”②R.E.帕克、E.N.伯吉斯、R.D.麦肯齐：《城市社会学：芝加哥学派城市研究文集》，宋俊岭等译，北京：华夏出版社1987年，第1页。

市域民族社会治理要重视各民族的交往交流，形成守望相助、情感交融的邻里关系，增强民族之间的精神纽带和情感认同，构筑多元一体的“市域民族共同体”。济南市YCJ社区内有很多行动不便的少数民族空巢老人和残疾人，针对这两类特殊群体，居委会组织发动居住较近的网格员、楼长、退休党员、社区志愿者组建“天天敲门小组”入户开展服务工作。这些志愿者每天都去空巢老人和残疾人家里敲门问候，与他们谈心、拉家常，缓解他们的心理压力，及时提供力所能及的帮助。YCJ社区下岗职工较多，低保户多达69户，其中很多是少数民族居民。在日常的紧密交往中，社区内形成了“邻里帮帮团”“回汉相帮”“回汉一帮一”“睦邻一家亲”等多个互助小组，邻里互助范围涉及家庭看护、日间照料、子女教育等，在细微琐碎的日常生活中加深了他们的社区共同体意识。深圳TYJ社区的“民族园”内陈列着少数民族的服饰和表现少数民族文化的绘画作品，各族居民经常在此举办社区邻里节，促进了他们对社区和城市的认同。济南YHC社区从2009年起坚持每年开展一次“中外民族一家亲”活动，增进了外来少数民族和本地居民之间的相互认同。相邻的YCJ社区专门将居委会二楼最大的一间屋子腾出来建立了“民族诗友会”活动室，各民族诗歌、书法爱好者们经常组织活动、切磋技艺，增进了人际感情。

党的二十大报告指出，要完善社会治理体系，健全共建共治共享的社会治理制度，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。①习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，《人民日报》2022年10月26日，第4版。市域民族社会治理也应注重社会互动和社会参与，通过形式多样的社区活动将多元化的民族人口和文化整合进共同的生活圈中，加深他们的地域共同体意识和民族共同体意识。

第三，市域民族社会治理以公共服务需求多样化为基础，以精细化治理为原则。市域人口规模庞大，具有社会结构多样性、群体利益诉求差异性、公共服务需求多元化等特点。市域社会治理现代化要求以“精细精致”为原则提升市域公共服务水平。值得指出的是，我国各民族在文化习俗和生活方式上存在很大差异，对公共服务的需求和偏好各不相同，这是市域公共服务供给的一个基本出发点。基于不同民族多样化的公共服务需求，在推进市域民族社会治理的过程中需要处理好普遍性与特殊性的关系，精准细致地把握不同群体的服务需求，重视个性化服务，最大限度满足各族居民的偏好性需求。特别是那些新进入城市的少数民族成员，他们对于学习新技能、获得工作机会、寻找住房以及扩大社会交际圈等会有较为迫切的需求，而持有不同语言和宗教信仰的少数民族进入社区居住后，语言和生活习俗上的差异可能成为其融入城市生活的主要障碍，需要社区提供语言文字方面的培训和生活设施上的便利服务。近年来，为适应民族人口多元化的趋势，深圳市部分社区工作站组织实施“来了就是某某社区人”“粤学越开心”——粤语学习工作坊等社区公益培训项目，帮助外来人口解决语言、文化上面临的困难。三亚市FHZ社区居委会动员居民们建立了社区“青年助学基金会”，帮助外来少数民族群众办理低保、提供就业、子女上学方面的服务。了解到外来移民子女所学课程与本地课程内容存在衔接上的困难，济南市YHC社区联合济南大学团委建立了社区青少年培训中心和爱心辅导站，为外来少数民族务工人员子女提供免费课业辅导，帮助他们加快融入到新的学习环境，减轻家庭的生活压力。由于成效显著，该社区的爱心辅导站获得了山东省和民政部的奖励。

第四，市域民族社会治理以资源优化整合为抓手，以多元主体协同配合为平台。市域层面的人口管理和服务更为复杂，需要多种治理单元和主体积极合作，实现资源的优化组合，形成市域社会治理共同体。全国市域社会治理现代化工作会议指出，坚持“开放共治”是新时代推进市域社会治理的有效途径。随着城市流动人口和民族成分的增多，市域民族事务的治理需要加强政府、企业、社区、社会组织之间的有机协作，动员“体制”内外的各种力量参与其中，构建市域民族社会治理的多元主体协作配合机制，实现治理资源的优势互补。从国际经验看，“协作性管理可以是正式的，也可以是非正式的，其内容非常丰富，它描述了在多组织安排中的促进和运行过程，以解决单个组织不能解决或者不易解决的问题。当协作成功时，公民约定的新网络和规范以及工作的主要中心从狭小的利益转变为对社区的广泛关注”。②罗伯特·阿格拉诺夫、迈克尔·麦圭尔：《协作性公共管理：地方政府新战略》，李玲玲等译，北京：北京大学出版社2007年，第38页。在深圳市的TYJ社区，包括少数民族和其他外来人员组成的志愿服务队在全国第六次人口普查中帮助居委会做了大量的民族语言翻译工作，还参与了当地敬老院、孤儿院和一所希望小学的社会公益帮扶活动。生活在广州的穆斯林阿訇除了作为中间人协调解决居住在广州市的青海“化隆回族人”内部的纠纷冲突外，还承担了化隆人与广州市各区政府部门之间“下达上传”的角色，成为名副其实的“社区调解员”。③熊威：《城市少数民族流动人口群体的纠纷解决——以一个生活于广州的青海化隆籍“阿訇”为中心的考察》，《甘肃社会科学》2011年第4期。济南市H小区内三个清真寺——南大寺、北大寺和清真女寺的教长在创建文明城市、小区拆违拆建等特定的城市治理任务方面积极配合街道办和居委会的工作，减少了很多社会阻力，受到市政府的专门表彰。

另一方面，由于人口的迁移流动，城市民族公共事务表现出较强的外溢性，具有牵一发而动全身的特点，需要市域范围内市、县（区）、街道、居委会等各层级政府、各类机构的通力协作，也需要市域以外各地区之间的相互协作，形成系统性、整体性、协同性推动的市域民族社会治理体系。2020年中共中央、国务院《关于加快推进社会治理现代化开创平安中国建设新局面的意见》指出，要构建“权责明晰、高效联动、上下贯通、运转灵活”的社会治理指挥体系。《全国市域社会治理现代化试点工作指引》提出在市级或以上层面执行统一标准，利用区块链等技术打通地方、部门、企事业单位之间的信息壁垒，形成设施联通、横向到边、纵向到底的全覆盖、无缝隙的社会治理体制。目前一些市域社会治理现代化试点城市已经开始着手从纵向、横向两个方面探索实施“市县乡村”四级共创社会治理一揽子工作格局、党建引领地企协作共推市域社会治理模式以及试点城市相互交流学习新机制等。

三、市域民族社会治理面临的现实困境

（一）社区开展民族事务治理的经费有限

从我们的调查看，市域社会治理的一些措施主要是通过社区来实施的。社区的治理能力在很大程度上决定着市域民族社会治理的绩效。目前，我国设区的市的居委会工作经费一般由市辖区拨付、街道办发放。由于市辖区的财政能力不同，居委会能够获得的财政补贴有较大差距。从济南市的情况看，居委会的办公经费各区标准不一，年均每户2—5元钱不等，社区工作经费最多的每年3万元左右，最少的1万元左右。此外，财政条件较好的市辖区的居委会每年还会有20万元左右的党建经费，这笔经费主要用于社区困难群众救助，党建中心装修和空调、电视等设施维护，以及国庆、七一等节日活动。工作经费和党建经费虽然按时拨发，但由于社区事务庞杂，大多数社区没有开展公益事业活动的专项补助资金，居委会仍然感觉到财力“捉襟见肘”。心理咨询、情绪疏导、日间看护等精细化服务需要社区聘用专业技术人员或对社区人员进行培训，由于经费有限，这些公益性的服务在很多社区没有开展。有些年纪较大的居民主动担任社区“和事佬”和楼长无偿服务很多年，有时生病了居委会去看望连像样的礼品都买不了，感觉很不近人情。正如济南YCJ社区负责人所言：“社区就像一个大家庭，居委会就像家长，家长没钱，家庭就不和睦。”由于经费有限，很多社区基础设施老旧，可用于人际交往的公共空间和基本设施不足，部分社区甚至没有居民室内活动场地。有的社区活动场地虽然较大，但空间规划缺乏民族特色，很难吸引来自新疆、西藏、内蒙古、云南的少数民族参与社区公共文化活动。

（二）市域民族治理工作人员配备不足

我国的公务员编制数量与城市的级别挂钩。一般而言，直辖市的公务员编制数量大于副省级（计划单列）市，副省级（计划单列）市大于普通地级市。编制总量核定后地方政府根据自己的治理需要进行具体的编制分配。因为少数民族人口总量不大，相较于民族地区的地级市而言，东部地区地级市民族宗教部门下设机构的人员编制数分配相对较少，平均在10个编制左右。这些有限的编制被配置到区和街道，少数民族人口较多的区一般有2—3名专职干部的编制，少数民族人口较少的区没有专职干部编制，一般与区委统战部合署办公，由区委统战部的干部“双肩挑”兼任。由于编制数量有限，普通地级市的街道办大多没有设立专门的民族工作机构，也没有专职的民族事务干部。因此，很多民族工作都下沉到社区，一般由居委会负责。根据我们的调查，居委会要负责社会救助、优抚、居民养老、社区教育、低收入认定、残疾人服务、少数民族人口和外来人口管理等多项工作，几乎涉及市域治理的所有方面。但大多数社区居委会的人员配备为5—9个，而且很少有少数民族工作人员。由于工作人员数量有限且没有设立专门的服务机构，民族工作很难做得深入细致。

例如，济南市H小区的穆斯林群众以前大多在集体企业工作，20世纪90年代后期企业改制过程中很多人下岗失业，由于社区没有针对少数民族居民的职业培训和就业指导服务，一些“4050人员”①“4050人员”是指女40岁以上、男50岁以上因自身就业条件较差、技能单一等原因，难以通过市场竞争就业的劳动者。再就业困难，只能在家门口搭个小房子卖烧烤，虽属违章建筑，但因关系到他们的生计长期难以拆除，成为济南城市治理中的一道顽疾。此外，我国还有一些不设区（县）的地级市，市下直辖乡镇，民间称为“直筒子市”。海南省三亚市原本也属直筒子市，2015年三亚撤镇设区，仍然保持了二级行政层级，市辖区下不设街道，直接辖村和社区，采用“市—市辖区—社区”管理模式。“直筒子”式的垂直管理意味着社区承担的事务更多，可以用事无巨细来形容。三亚撤镇设区后城市治理采用“属地管理、属地责任”原则，除了一般性的党建、民政等公共事务，社区食品安全、消防安全等技术性较强的工作也由居委会负责，社区治理压力很大。在三亚城市旅游业快速发展过程中，回族、黎族人口相对集中的FHZ小区征地遗留问题较为突出。虽然企业征地时承诺解决该小区失地居民的就业问题，但社区人手有限，无法开展相关的职业培训，失地居民的服务技能达不到酒店的招聘要求，即使勉强被录用了，过一段时间也会被辞退。大量失地无业居民已经成为影响当地社会稳定的隐患。正如该小区负责人指出的：“我个人在这里工作多年感觉没有纯粹的民族问题，民族问题其实就是民生问题，很多时候一些少数民族群众就是拿民族问题做幌子，其实还是为了自己的生活。如果生计问题解决得好，很多问题都会迎刃而解。”

（三）市域内部治理资源的动员和整合不足

乐于从事公共服务的社会力量是城市开展治理活动的重要资源。全世界35个国家的抽样统计数据表明，一个社区内从事志愿工作的居民人数相当于该社区成年人口总数的10%左右。①参见莱斯特·萨拉蒙等：《全球公民社会：非营利部门国际指数》，陈一梅等译，北京：北京大学出版社2007年。部分发达国家社区志愿服务一年创造的社会经济价值高达数千亿美元，极大增强了社区的治理能力。②于燕燕编：《中国社区发展报告2007—2008》，北京：社会科学文献出版社2008年，第169页。《全国市域社会治理现代化试点工作指引》(第二版)提出要积极完善基层群众自治机制，支持志愿服务发展，试点市的区县注册志愿者占常住人口比例不低于8%。我们调查的社区虽然大多建立了“社区志愿者注册登记制度”，但注册志愿者人数均不到社区居民总数的8%，个别社区甚至为零。部分社区虽然建有志愿者服务站，但辖区居民主动参与社区事务的意愿不强，招募志愿者比较困难，特别是企业家、医生、教师等社会精英和高级技术人员参与社区志愿活动的比例很低，在市域治理方面发挥的作用非常有限，社区资源的存有量和实际利用量之间的差距较大。除了居民个人，驻地企事业单位对社区工作的支持和配合也有很大的提升空间。由于居委会是群众自治组织，与辖区单位没有行政隶属关系，一些社区虽然和驻地单位建立了政企、社企联合会议或协商机制，但社区居委会主任没有行政职务，很难平等地与企事业单位开展互动合作，更不谈上要求企事业单位配合居委会的工作。一些企事业单位甚至因为自己单位的级别高而不愿意与社区打交道，在社区工作中经常出现“小媳妇”难管“大婆婆”、“小社区”难用“大资源”的尴尬局面。例如，济南市YHC社区内有华夏银行、建设银行、中国移动、中铁国旅、网通营业部等多家实力雄厚的企业，但这些企业很少主动为社区提供经费，需要社区自己想办法去要。一般是效益好的驻地单位多给一点，效益差的少给一点，按居委会主任的话说就是“找人化缘，给多少拿多少”。驻地单位一般也是被动应付居委会的请求，社区“共驻共建、共管共享”制度还未很好落地。

（四）市域民族治理仍然体现出单一主体的社会治理结构特点

除了政府和企事业单位，社会组织是市域社会治理的重要主体。“从传统到现在，提供社会服务一直是公民社会组织的主要职能，在工业化国家和发展中国家莫不如此。”③刘明珍编：《公民社会与转型治理：发展中国家的视角》，北京：中央编译出版社2008年，第197页。国外学者的研究表明，在提高市级地方政府治理绩效方面，公民社会组织发挥了重要作用，市域善治的实现是市级政府和公民社会组织积极互动的结果。④Judith Tendler, Good Government in the Tropics, The Johns Hopkins University Press, 1998, p.121.《全国市域社会治理现代化试点工作指引》(第二版)规定，要支持志愿服务组织发展，城市社区志愿服务站设立率不低于80%，市民对志愿服务活动认同和支持率要超过90%。历史上看，由于新中国成立后城市长期以单位为主体进行管理，城市社会组织的发育相对迟缓。有学者认为，20世纪90年代我国城市的单位体制逐渐瓦解并走向以社区为载体的公共社会，相对于社会事务的纷繁复杂，真正具备治理能力的社区组织却发育迟缓，无法填补单位退出后遗留的大量治理空间，在很多方面导致了市域基层社会治理的低效。①张静：《中国基层社会治理为何失效》，《文化纵横》2016年第5期。近年来，我国城市社区组织的数量虽有所增多，但主要以休闲娱乐为主的群众组织居多，比如社区棋牌队、广场舞队、老年合唱团等，这些组织以老年退休职工居多，可以促进邻里人际关系，但并不擅长提供公益性和慈善性的社会服务。在我们所调查的社区，专业性、公益类的社区组织相对匮乏，尚无专门针对少数民族流动人口和少数民族居民的社区公益组织和互助组织。而一些专门针对城市流动人口和弱势群体的公益性民间社团活动经费有限、力量薄弱，在保障和维护少数民族流动人口权益、促进城市社会融合方面发挥的作用尚不明显。例如，三亚市的各类民间公益组织在面向社区居民提供公共服务方面的参与度很低，最高比例还不到2.5%。

四、市域民族社会治理的推动路径

（一）加强市域制度政策的适应性调整，提升社区治理能力

作为各族居民的居住场所，社区是开展市域民族社会治理的重要载体。社区治理能力的强弱直接决定着市域民族社会治理的成效。社区治理能力的核心要素包括社区财政、基础设施、技术和人力、社会资源。社区治理能力建设是一个支持性的组织结构和过程，也是在个人、群体、组织和政策层面运作的多维过程，它强调社区的资源汲取能力（社区从内部和外部调动资源的能力）、动员整合能力（社区居民的组织化和共同参与程度）和利益协调能力（对社区不同群体特殊利益的关注和满足）。②NoorAzmi Mohamad, “Role of Community Capacity Building Construct in Community Development”, International Journal of Academic Research, Vol.4, No.1, 2012, pp.172-177.市域民族社会治理主要依靠社区资源调节民族关系，开展治理活动。我国社区的活动经费来源于地方政府的财政拨款和社会各界的捐助。前者经费来源相对稳定，但数量并不宽裕，后者主要依靠居委会对驻地单位发动的社会募捐，经费来源很不稳定。从实际情况看，驻地单位配合社区工作的积极性不高，而一些收费性服务大多由物业公司提供，因此，社区经费几乎全部来自政府拨款。虽然自2011年起国家民委相继在全国35个市的市辖区和街道开展了“少数民族流动人口服务管理体系建设”试点工作，但每个试点城市仅有10万元的经费补助。

由于市的级别不同和市辖区发展水平的差异，城市治理资源的存量也存在明显差距。一般而言，行政级别越高的市和经济发达的市辖区在社会治理方面的资源相对充分，社区汲取财政资源和社会资源的难度相对较低；行政级别较低的市和经济落后的市辖区拥有的治理资源在量和质上都与前者有很大的差距，社区汲取资源的难度也大。以天津市为例，财政收入最高的滨海新区人均社区投入经费1.12万元，而财政收入较少的河北区人均社区投入经费仅为400元，两者相差28倍。 2022年中央政法委召开第九次市域社会治理现代化试点工作交流会，强调推进市域社会治理现代化必须落实政府重要职责，要突出加强社会治理服务保障，为推进市域社会治理提供人财物支持。③《第九次市域社会治理现代化试点工作交流会强调：加快完善市域社会治理体制确保市域社会治理现代化行稳致远》，《宁夏法制报》2022年8月17日，第1版。因此，政府需要重视社区治理资源的不均衡现象，在资金投入上不单纯将社区人口总量作为拨款依据，少数民族人口的数量或比重也需要作为一个重要因素予以考虑，支持社区开展民族治理工作。另一方面，社区也要积极拓展资金来源渠道，可以通过设立社区基金会等方式努力汲取外部资源。 2014年，深圳市光明新区率先试点培育发展五家社区基金会，基金会广泛动员社区企业和热心公益的居民参与，目前五家试点社区基金会已发展社区志愿者3000余人，开展公益项目近40个，其中包括在少数民族和外来人口较多的侨民社区和工业型社区实施的社区共融项目。为鼓励社区基金会的发展，深圳市还制定了《社区基金会培育发展工作暂行办法》，希望能够为社区能力建设提供相应的政策保障。

党的十九届四中全会明确提出：推进市域社会治理现代化需要把更多资源下沉到基层，更好提供精准化、精细化服务。从制度层面看，地级以上城市拥有地方立法权和较多的行政管理权限，还可以考虑调整市域的行政层级，促进外部治理资源下沉到社区。我国地级以上城市主要采用二级或三级管理体制，即“市—市辖区—街道—居委会”或“市—市辖区—居委会”。由于社区处在市域管理层级的最末端，因此减少市的行政区划层级是推动社会治理资源下沉的一个思路。为加强居委会的治理能力，近年一些地级市已经全面撤销了街道办事处，原街道办事处的行政职能收归区县级行政部门，新成立的社区由区（县）直接管理，为社区居民提供公共服务。另一方面，从三亚市的经验看，单纯减少市域行政管理层级并不一定会增强社区的治理能力，因此在减少层级的同时还需要切实保障财力、物力、人力等治理资源的充分下沉，防止出现“责任下移、资源上浮”的权责脱节现象。

此外，一些少数民族流动人员不通汉语，只能用本民族语言进行交流，而社区缺乏能够熟练使用少数民族语言和汉语的双语工作者，加大了市域民族社会治理的难度。我们在天津XNC社区的调研中发现，某位新疆餐馆的汉族女老板因为会讲当地的民族语言，被派出所和居委会聘为协管人员，在他们与少数民族交流时临时充当翻译。为应对市域人口多元化的趋势，考虑到各民族语言和习俗方面的差异，还需要重视社区少数民族工作人员的配备。目前云南省出台《关于进一步加强城市民族工作的意见》，提出配备社区民族工作联络员。此前广西南宁市在多民族社区推行少数民族社区工作者服务少数民族居民，形成了城市民族事务治理的“南宁模式”。《全国市域社会治理现代化试点工作指引》规定，要加强社会工作人才队伍和社会工作服务机构建设，试点市社会工作专业人才不低于全市户籍人口的1‰。我国民族类高校和民族地区的高校大多开设有社会工作专业，培养“民族社会工作”专门人才，东部地区的城市社区应根据自身的民族人口特点积极吸纳他们就业，增加社区少数民族双语社会工作者的配备。同时加强社区工作人员信息化、智能化知识培训，使他们能够充分利用大数据、人工智能、区块链等先进技术对社区民众的个人特征和需求特征进行搜集、分析和研判，以提升社区服务的精细化水平。

（二）充分动员和组织市域内部资源，形成市域民族社会治理的多元协作体系

在我国，地级以上级别的市大多是区域的政治、经济、文化中心城市，拥有丰富的社会经济资源，需要采取有效的手段充分调动和利用起来为城市治理服务。企业的社会投资是一种社会资源，已经成为城市开展社会治理活动的重要支撑。

2011年，国家民委联合国有资产监督管理委员会出台了《进一步做好新形势下国有企业民族工作的指导意见》，要求国有企业在推进少数民族流动人口融入城市过程中发挥积极作用。目前，青岛市政府通过在社区建立企业联系交友站，搭建企业与社区沟通机制，促进企业积极参与城市民族事务的治理。针对城市基层组织资源分割、难以利用的现状，成都市青羊区以社区两委（社区党委、社区居委会）换届选举工作为契机，在委员产生方式上打破组织关系隶属，探索实施“兼职委员制”，把驻区单位党组织负责人和企业高级管理人员选聘或委任为社区党组织委员会的成员。此举有效增强了辖区单位的主动参与意识，他们积极协助社区解决难题70余件，协调安置失业人员360人次，募捐资金860多万元。①汪顺华：《青羊区全面推行社区党组织“兼职委员”制度》，《四川党的建设（城市版）》2010年第6期。

此外，我国地级以上城市在各类大专院校、智库和研究型机构的储备上占有明显优势，也是非常重要的市域治理资源，需要积极加以利用。宁夏银川市西夏区便将驻地民族院校的优质资源运用到社区治理中，他们与北方民族大学建立了“校社共治”关系，由学校教师和大学生共同组建少数民族志愿服务队在民族团结和宣传教育等方面为社区治理提供智力支持。目前，天津市委组织部要求驻津高校、医院、科研机构等事业单位的党员职工深入居住社区、服务居住社区，这些专家学者拥有丰富的工作经验和知识资本。近期民政部正在全国各大城市开展培育和发展社区组织的专项行动，做大做强服务各类特殊群体的社区组织。社区应该引导这些专家人才组建公益性的社区组织积极参与到市域民族社会治理中，为少数民族群众提供职业技能培训、心理疏导、法律援助等各类公益服务。

除了体制内的各种资源，社区还需要重视发挥乡规民约、礼俗习惯、乡贤能人、民间精英等传统治理资源在协调族际关系、促进各族居民凝聚力等方面的重要功能，从而形成“政府+居委会+企事业单位+社会组织+民间精英”的市域民族社会治理多元主体联动机制。有学者指出，“中国城市基层社区组织的共生关系就体现在城市基层社区组织与政府组织、城市基层社区组织与企业单位组织、城市基层社区组织与社区其他组织、城市基层社区组织与社区居民群体之间的共生关系”。①陈喜强：《中国城市社区组织身份治理与协调发展模式研究》，北京：中国经济出版社2011年，第59页。因而，建立多元主体联动机制有利于形成关系密切的社会网络，也是构建市域民族共同体的有效途径。

（三）树立纵向协作与横向合作意识，构建市域民族社会治理的府际协同机制

随着人口的迁徙流动和公共服务的需求增多，城市民族工作涉及的面越来越宽，协调和管理的难度增大。与传统的基层社会治理相比，市域社会治理更强调政府间纵向与横向关系的协调。纵向上看，市域治理涉及市、市辖区、街道和社区等层级，需要各级政府和居委会等自治组织形成良好的协作分工配合关系；横向上看，人口的大规模流动使得市域治理事务具有明显的外溢效应，并不局限于单一的行政辖区，需要一种跨越行政区域的协同性治理思维来应对。

近年来我国一些行政边界相邻的省市为应对一些跨界社会问题已经形成了横跨多个行政辖区的社会治理联合体，例如由北京的通州区、天津的武清区、河北的廊坊市组成的“通武廊合作”，其中一项重要职能就是协同应对三地的人口无序流动问题。民族人口的流动迁移使得民族事务也具有跨越部门层级和地域空间的特征，需要突破狭隘的部门理念和行政辖区观念，注重纵向协作与横向合作。一方面，在民族事务的治理上需要协调好同一市辖区内纵向的区（县）、街道和社区之间的责权关系，严格落实“权随责走”“财随事配”，使社区承担的民族事务与其能力相匹配，同时根据民族人口成分的变化完善区和街道的机构设置。另一方面，市域概念强调城市的“区域化”特征，聚焦于解决人口流动、环境污染等跨域跨界问题，因此在少数民族流动人口的治理上需要促进人口流出地和流入地之间的“两头对接”。例如，昆明市建立了少数民族流动人口跨区域协作机制，与四川省攀枝花市、凉山彝族自治州民族宗教工作部门签订了《少数民族流动人口服务管理跨区域联动协作协议》，实现了少数民族流动人口流入流出相关工作的有效衔接。浙江省宁波市北仑区先后与新疆墨玉县、青海化隆回族自治县等少数民族流动人口相对集中的输出地建立了“两地合作办公、双向服务管理”的协同机制。湖南省长沙市民族联谊会针对少数民族学生和少数民族经商、务工人员的不断增多，倡议建立了“长（沙）、株（洲）、（湘）潭”三市民族联谊机制，加强三市在处理少数民族流动人口事务上的协同合作。此外，长沙市还与新疆和田市、墨玉县签订了《少数民族流动人员服务管理合作协议书》，内容涉及建立少数民族流动人员服务管理互动机制、搭建信息沟通平台、维护少数民族流动人员合法权益等。广东省广州市与新疆、青海、四川等少数民族流动人口大省（自治区）建立了回族、维吾尔族、藏族等少数民族干部来穗挂职机制。新疆自治区政府在新疆籍务工人员较多的山东省济南市天桥区、历下区设立了三个少数民族服务管理工作站，派出干部协助当地政府调解处理涉民族因素的矛盾纠纷，维护少数民族务工人员的正当权益。广州的少数民族干部挂职和新疆驻内地城市的新疆籍人员服务管理工作站均属“两头对接”式的地方合作制度，在少数民族人口流出地与流入地之间形成了一种常态化的区域府际协同关系，推动了社会治理资源的跨市域流通，弥补了流入地市域民族社会治理资源特别是东部地区城市民族事务专职干部编制数量的不足，促进了外部治理资源的内部优化配置，加快了少数民族流动人口与流入地的社会融合，是一种有效的市域民族社会治理府际协同机制。

结 语

2021年，习近平总书记在中央民族工作会议上强调要提升民族事务治理体系和治理能力现代化水平，防范化解民族领域风险隐患，推动新时代民族工作高质量发展。①新华社：《习近平在中央民族工作会议上强调：以铸牢中华民族共同体意识为主线，推动新时代党的民族工作高质量发展》，《中国民族》2021年第8期。重视和强化市域民族社会治理是实现这一目标的有效途径。从理论层面讲，“市域民族社会治理”跨越行政管理、社会管理、公共服务和民族文化等多个领域，需要一种系统性、整体性的治理思维。同时，这一全新的治理命题也涉及政治学、行政管理学、经济学、社会学和民族学等多个学科领域，需要一种综合性的学科思维。诚如党的二十大报告指出的：“今天我们所面临问题的复杂程度、解决问题的艰巨程度明显加大，给理论创新提出了全新要求。”②习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，《人民日报》2022年10月26日，第2版。作为中央提出时间不长的新生理论，市域社会治理正处在不断探索的过程之中，本文尝试结合这一理论对新时代市域民族社会治理问题进行初步的探索，以期能够引起更多学科的学者对此问题的关注，起到抛砖引玉的效果。