产业发展视角下的城市更新问题和建议

2022-02-01张燕南京大学城市规划设计研究院有限公司江苏南京211500

中国房地产业 2022年33期

文／张燕南京大学城市规划设计研究院有限公司江苏南京 211500

引言：

改革开放使得我国城市更新的速度明显提升，这也为产业发展带来机遇，在资本全球化以及工业化迅速成长下，城市新区不断扩大，使得产城融合的关系紧密度越发明显。基于此，产城融合成为城市更新的新思路，产业和城市协同发展，方能推动城市发展为向着更高远目标进阶。产城融合模式下，城市功能得到完善，并为产业发展提供良好的载体，推动产业结构进一步升级，为城市提供更多发展动力。由此可见，产城融合是顺应时代发展的必然要求，也是实现新型城镇化发展的重要路径。

1、相关理论概述

1.1 城市更新的目标

城市更新的首要目标，是把对城市发展有深远影响的所有问题都加以解决，通常是指由于环境、经济和社会发展等各种原因而造成的这些问题。更具体来讲，集经济、社会和生态功能于一身的城市目标群体就是都市改造者所追求的目标，要求城市更新后的都市可以不断发展壮大，并且充满了生命力。

1.2 城市更新的原则

第一，城市更新方式多元化。目前，重建、整建、维护是城市更新的主要方式，各个城市合理性方法都有独特的特点和优点，为了保障城市更新的效果，应该结合更新对象的特点和要求，合理选择更新方法，提高城市更新的效率和质量。同时在城市更新过程中应该特别注意保护城市中的历史文物和古建筑物，构建具有特色的城市[1]；第二，权益主体共同参与。城市更新中存在着各方的共同利益，包括了政府部门、业主、市民等权利主体，要保护城市更新顺利开展，就必须强调各方共同利益的参与协调，让各种权利主体都能够在城市更新过程中达成各自诉求；第三，城市更新实现科学规划。城市建设和管理工作的主要依据就是城市规划，能够确保城市建设、城市土地开发更加合理化。应该注重城市更新规划的科学性和全面性，并对更新目的和方法进行全面的规划。

2、城市更新与产业发展变迁的关系

2.1 城市更新的发展阶段

第一阶段，在改革开放初期零星更新。在改革开放初期使得我国社会主义市场经济发展条件有所改变，而良好的社会环境也为城市改革创造了必要条件。在城市改造工作重点是对少部分老旧市区加以改造，同时注意对历史欠账的修补和改变老旧城区不良的卫生环境。如图1

图1 棚户区改造

第二阶段，2000 年前后开发区城市新区的扩张运动大拆大建。随着经济的不断发展和人居环境需求的提高，城市更新的规模不断扩。并且住建部等5 部门共同于2009 年出台《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》，在当中明确提出了利用5 年时间进行的集中成片城市和国有工矿棚户区改造项目，这就意味着了全国大面积棚户区改造的全面启动，将棚户区改造成为城镇保障性安居工程的主要部分，并作为了城市整体更新的重点。随着城市更新工作的不断推进，各个城市以新城区作为更新目标，规划一定区域进行拆除重建，形成各类综合性新区，为产业发展提供空间载体。如图2

图2 城市新区建设

第三阶段，现如今的存量发展阶段。到2021 年，在十三大全国人大四次会议中通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》中明确地指出，都市再生工程要加快进程，通过对都市中有的片区规划的老旧住宅、厂房、街道等实施整治增强能力，把城市的更新发展和促进都市结构调整和生活质量改善紧密结合起来。这些都表明我国的城市更新进入了新的发展阶段，以老旧小区改造为重点的城市更新，意味着我国的城市更新告别了“大拆大建”的模式，以存量升级为切入口，把设施配套、服务改善、城市文明传承、绿色生态文明打造、社会管理健全等多项内涵融入其中，从而促进城市优质转型。如图3

图3 城市完成优质转型

2.2 各阶段产业发展的特征及变化

我国早期城市更新重点主要是着眼于改造棚户和危房简屋。90 年代末随着住宅分配房分配货币化改造以后，房地产市场迅速发展，同时我国的城市改革也出现了房地产商业发展迅速和“退二进三”去工业化的特点，城市化改造规模也大大增加。城市更新速度不断加快，各个城市开始发展新城区，基础设施更加完善与先进。同时城市老旧街道和建筑大力改造，对历史文化保护不足，使得一些破坏历史风貌、激化社会矛盾的严重问题[2]。目前，我国城镇化率突破50%，提升城市品质、促进产业转型、加强土地集约利用日益受到关注，这也成为城市更新的新方向。可以说，一个城市更新时代开始出现和来临。这一时期尤其在城市更新的实施机制与制度建设方面进行了大胆探索与突破。

2.3 总结

在全面推进的国有土地有偿使用和房地产市场的改革下，我国城市更新将出现新一轮的发展机遇，并将以旧区域改造和基础设施建设成为城市更新的重点项目，同时有着更加清晰的产业导向的要求，即以城市景观改造、历史文化景点建设以及新产业开发的多重需求为基础进行发展建设。城市更新势必扶持和引进新型的业态。

3、产业发展视角下城市更新存在的问题

3.1 整体产城融合动力不足

3.1.1 产业发展体系不完善

我国市场经济体制持续完善的作用下，明确地界定了政府管理职能，在城市更新工作中与市场经济相匹配法律、服务、科技等体系并没有完善建设，导致产城融合发展期间产业发展无法形成一定的规模化，而且产业发展中低碳环保和可持续落实不足，缺少资源和城市环境的承受力的考量，推动一些高消耗见效快的产业恣意发展，从而影响城市环境的优化。另外，部分产业对技术创新重视不足，使得产业技术无法满足当下社会需求，限制产业的发展。此外，城市虽然接纳农业转移人口，但不注重留住这些人员的产业需求，使得城市产业发展需要的劳动力不稳定，导致产业工人流动性较大，进而阻碍城市经济的稳定发展[3]。继而产业工人稳定性不足，会在一定程度上打消各类企业在城市中持续投资发展的积极性，使得产城融合发展的动力不足。

3.1.2 产业结构不合理

部分城市产业发展建设规模没有做出统筹规划研究，导致城市产业规模发展比较小，在市场中的竞争力不足。这说明城市发展中决策者未认真审视并分析自身优劣势，城市整体产业结构设置及后期转型发展不够合理，特别是一些城市在更新过程中盲目发展第三产业，对第一产业和第二产业比较忽视，使得城市发展的基础产业发展受到限制，直接造成一些地区的产业出现衰败和产业断层问题，致使产业对城市更新的推动作用消失，阻碍产城融合发展的前景脚步。

3.1.3 产业发展政策落实不足

城市更新背景下产业需要相关政策支持才能实现更好地发展，我国当前针对产城融合发展制定了很多扶持和优惠政策，大力推动产程融合发展的进程。然而，产城融合工作实施期间，城市并没有结合自身产业特点选择适当的政策，这不仅无法促进城市产业的发展，还会限制扶持政策作用的发挥。另外，部分城市更新中有关产业发展的法制未能全面建设，在实际产程工作过程各项工作缺少法律指导，很容易在工作中出现违规行为，阻碍产城融合发展[4]。

3.2 缺少新产业发展空间

近年来，我国新产业门类获得良好的发展机会，在产业结构中占据的份额逐步提高。但是由于城市建成区空间区域有限，承载产业发展的空间大部分为基础产业和服务产业，在城市更新的城市发展阶段中，获取大规模新开辟的产业发展空间的可能性较小。使得新产业门类发展获得的空间比较小，这对新产业的发展造成极大的限制，使得城市更新中新产业的推动功能更加艰难。

3.3 无法实现现有产业同步更新

城市更新离不开产业发展的支撑，只有产业体系中各产业协同并进，才能提高推动产业经济的发展，从而为城市更新提供基础条件。然而，在产业优化发展过程中，科技产业的更新速度相对于基础产业和传统产业更新速度快很多，从而导致各个产业之间发展不平衡，尤其是传统基础产业发展常常被忽视，导致这些产业逐渐衰落，这对城市产业发展造成极大的影响，难以实现产业同步更新。

4、产业发展视角下城市更新问题的解决对策

4.1 提高整体产城融合的动力

4.1.1 构建全方位产业发展体系

首先，促进产业集群式发展。城市更新要做到统筹兼顾，将比较优势和竞争优势之间的关系解决好，以主导产业为主线大力推进支撑产业和配套产业，同时加大产业经营管理者和企业家的创新培育，将产业组织体系及运营管理方式进行优化。其次，实现产业可持续发展。城市更新建设要保证城市环境优美，而且还要创建良好的生态环境，这就需要产业借助绿色环保技术实现低碳减排环保发展。再次，重视企业技术创新发展。企业作为产业发展的主体，想要实现产业与城市更新融合发展，应该不断激发企业的积极性和活力。因此，企业应该加强自身创新思维，构建完善的产学研创新机制，通过企业之间的合作创建公共创新平台，并将其中的义务和权利加以明确，为企业技术创新发展提供有力的保障，使得产业发展获得充足的动力。最后，产业就业弹性急需加强。产业发展的根本就是人的发展，所以企业要达到良性成长必须坚持为人、服务人、依靠人的基本宗旨。因此，城乡更新和工业融合转型中必须重视农村转移劳动力的吸收，促进产业的劳动力弹性提高。这就需要进一步优化产业结构和对劳动力市场吸纳功能的提升，加快对现代服务业的开发，进一步提升生产性服务业和生活型服务业结构，促进劳动密集型工业与资本密集型工业的有机融合。

4.1.2 优化产业结构

城市更新中想要实现产城融合发展，需要对城市产业结构进行合理优化，这是由于只有在工业化和城市化达到一定程度，加大第三产业的发展，才能够为城市更新带来动力。为此，城市更新期间要关注产业机构的优化，并以高新技术产业为主，基础产业和制造业作为支撑，而服务业全方位发展的产业结构。产城融合发展过程中要着重信息产业的发展，使得信息技术在经济和社会领域得到普遍使用，从而推动经济快速增长，并对高新技术产业具有带动作用。而且随着高新技术的发展能够对传统产业进行改善和升级，实现产业良好发展，加快发展现代服务业，提高第三产业在国民经济中的比重。

4.1.3 完善产城融合的服务体系和政策

首先，重视相关优惠政策的合理制定。急需更新的城市政府部门可以参照国家相关扶持政策，结合城市财政情况，使用一些量化性的财税优惠政策，积极创建宽松的外部环境，以便于推动产生融合发展。同时企业作为产业发展的主体才能找到优先顺序，实现新城区的现代化建设。其次，相关法制建设加以完善。优质社会环境构建的基础条件就健全的法制，同时也能确保经济社会良性发展。所以，政府需要重视法制建设，借用有效的法律法规帮助城市稳定发展。最后，融资方式多元化以及加大外商融资。城市更新中新城区建设的重要力量就多样化的融资，尤其是对外商投资的引进，为此，政府应不断拓宽投融资渠道，形成由政府引导、企业自有、市场融资、外商参与等多样化投融资体系，为产城融合发展提供充足的资金政策支持[5]。

4.2 强化城市空间复合功能

城市老城区更新要融合工业结构调整，积极推进老工业区拆迁改建，有序推动棚户区改造、城中村转型，加大城市存量空间的再开发利用，全方位提升城市人居环境。积极实施以公交为引导的城市发展模式，在城市走廊区域实施综合发展，积极促进商贸、办公、住宅、生态空间和公共交通网点的布局，避免钟摆的无效交通。提升城市内各类服务设施的综合运用能力，引导部分城市公益性服务设施向多用途、综合性方向拓展，并引导建立涵盖各类服务的城市社会综合服务中心、以及涵盖多种功能相容服务的城市综合体，进一步提升城市公共服务基础设施与城市服务设施的整体发展效率。积极推进对城市内未充分利用空间的再开发利用，对道路桥之间的边角空地、建筑物之间的中介空地以及废旧土地、临时用地等，在保证满足安全的前提下，合理规范使用，以充实城市公共生活，提升空间品位和城市景观。城市空间布局如图4。

图4 产业空间布局示意图

4.3 现有产业需要持续创新

城市更新背景下，产业实现良好发展才能为城市发展提供动力，实现产城融合发展。为此，城市产业优化升级期间，各个产业都要意识到创新的重要性，并加大力度开展创新工作。首先，成立研发创新部门。各个产业应组建专门的创新研发部门，并投入充足的资金支持创新发展。同时，各个产业关注人才的吸收，尤其是具有创新意识和能力的专业性人才，为产业持续创新提供人才支撑。其次，引进先进技术和设备，各个产业应积极引进先进技术和设备，并结合产业特点对其进行整改，使其符合产业发展需求，推动产业的创新发展。