上海市大型居住社区公共交通配套评估及发展策略

喻军皓，陈佳琪

上海交通规划设计研究院有限公司

0 引 言

推进大型居住社区（以下简称“大居”）建设是上海市不断健全住房保障体系、保障改善民生、服务城市发展和更新的重要举措。上海市自2003年以来，先后开展了三批次的大型居住社区选址规划，共计46个大居基地，规划用地面积约152 km2，规划人口规模约348万人，规划住宅总量约11 410万m2[1]。大居公共交通配套设施建设和公交线网的完善，不仅是支撑上海新城及郊区发展、保障居民出行的重要举措，同时也是深入践行人民城市重要理念，支撑上海建设更高水平公交都市示范城市的有力行动。

1 大居发展概况

1.1 大居选址规划

上海市三批次大居选址先后采取了三种市属保障性住房建设机制，分别为2003年的“原选址基地”模式、2009年的“大集团对口大基地”模式以及2010年至今的“以区为主”模式[2]。“原选址基地”模式共13个基地，主要分布在宝山、浦东、闵行、嘉定、青浦5个区，由市住宅建设发展中心进行土地开发和实施公益性配套公建的建设，通过公开招投标确定住宅地块的开发建设单位。“大集团对口大基地”模式采用市地产集团、市城投总公司等大集团对口大基地的建设管理模式，大集团负责按市政府确定的建设计划和要求组织实施建设，办理相关建设前期手续，并具体实施住宅建设和基地内市政、公建等综合配套工作，共涉及10个基地。新一轮大型居住社区采用“以区为主”模式进行开发建设管理，强化各区在建设过程中的责任主体地位，包括会同市规划部门组织编制控制性详细规划及负责做好拆迁腾地、公开招标确定开发建设单位，协调建设前期手续、监管工程建设质量安全进度、落实市政公建配套建设及后续接管开办、社区管理等实施工作，共23个基地，涉及宝山、嘉定、青浦、松江、金山、奉贤、闵行、浦东、崇明9个区（见图1）。

图1 上海市大型居住社区规划布局图[1]

1.2 大居建设情况

随着大型居住社区规划和建设工作的不断深入，截至2020年底，上海市已有37个市属保障房大居交付使用，其中原选址、大集团对口基地22个，新一轮大居15个，分布在浦东、闵行、宝山、嘉定、青浦、松江、奉贤等7个区。嘉定城北大居、青浦新城一站大居、松江南部站大居、奉贤南桥大居4个大居位于新城内部（见图2）。

图2 已交付市属保障房大居分布图

37个已交付大居的规划人口总规模为268.39万人，目前已导入约132.9万人，总体入住率约49.5%。其中22个原选址、大集团对口基地建设相对较成熟，已导入75.3万人，平均入住率约73%；15个新一轮大居规划人口规模为164.85万人，远高于22个原选址、大集团对口基地，但新一轮大居导入人口规模相对较低，仅57.6万人，平均入住率约35%1数据来源：上海市住宅建设发展中心统计数据。（见图3）。

图3 已交付大居规划及导入人口规模分布图

按照行政区统计，浦东新区、闵行区的大居人口导入规模及入住率均较高，入住率超过65%，其次宝山区、嘉定区、青浦区的大居入住率为40%～50%，而松江区、奉贤区的大居入住率相对较低，均在35%以下（见图4）。

图4 各区大居导入人口规模及入住率

2 大居公共交通配套分析

2.1 大居配套公交基础设施

2.1.1 公交首末站（枢纽）建设

全市已交付的37个大居共规划68个公交首末站（枢纽），目前已建成38个，规划建成率56%，在建3个，未建27个[3]。其中，闵行区7个大居的公交首末站规划建成率最高，达100%；嘉定、奉贤及松江区大居的公交首末站规划建成率相对较低，均不足50%，公交基础设施建设有待进一步加强。

原选址、大集团对口基地共规划25个公交首末站，规划建成率84%，公交首末站建设情况总体较为良好。新一轮大居共规划43个公交首末站，规划建成率40%（见图5），公交首末站建设相对滞后，随着住宅建设、人口逐步导入，新一轮大居需要进一步加快推进公交基础设施建设，特别是推进在建公交首末站尽快建成并投入使用。

图5 新一轮大居公交首末站（枢纽）建设状态

2.1.2 公交站点覆盖水平

原选址、大集团对口基地建成区公交站点500 m半径覆盖率平均为97%，公交覆盖水平总体良好，其中77%的基地已实现公交站点500 m半径全覆盖（见图6）。新一轮大居建成区公交站点500 m半径覆盖率平均为94%，其中67%的大居已实现公交站点500 m半径全覆盖（见图7）。

图6 原选址、大集团对口基地建成区公交站点500 m覆盖率

图7 新一轮大居建成区公交站点500 m覆盖率

2.2 大居配套公交线路分析

2.2.1 轨道交通

新一轮大居基本分布在轨道交通沿线，其中60%的大居内部设有轨交站点，20%的大居距离最近的轨交站点在1 km范围内，13%的大居距离最近的轨交站点为1～2 km，7%的大居距离最近的轨交站点为2～3 km，轨道交通配套总体较好。新一轮大居涉及现状轨道线路共有8条，分别为11号线、9号线、7号线、17号线、5号线、16号线、浦江线和18号线，涉及近期规划建设轨道线路有4条，分别为嘉闵线、23号线、15号线南延伸、12号线西延伸（见图8）。大居邻近的轨交站点前往市区的首班车均早于06：15，从市区返回的末班车时间均晚于22：15，轨道交通服务时间范围广。

图8 新一轮大居与轨道交通网络关系图

2.2.2 地面公交

（1）配套公交线路规模

新一轮大居共配套地面公交线路221条，其中大居始发线路116条，仅91条线路从大居内部有用地保障的公交首末站或枢纽发车；大居过境公交线路105条。新一轮大居中，平均每个大居配套公交线路16条，其中城北、民乐、新城一站、南桥、泗泾南拓展等5个大居的配套公交线路数高于平均值，公交基础服务相对比较完善。新城一站、民乐、城北、旗忠、航头拓展、罗店等大居配套始发线路较多，与大居规划首末站、枢纽建设比较完善有关。顾村拓展、黄渡一期、云翔拓展大居目前尚无始发线路；公交服务有待进一步提升（见图9）。

图9 新一轮大居配套地面公交线路规模对比

（2）地面公交与轨道交通衔接

新一轮大居共配套173条轨交接驳线，占配套总线路比例高达78%，大居配套公交线路主要以衔接轨道交通为主，其中大居始发轨交接驳线为97条，占轨交接驳线比例为56%。黄渡一期和云翔拓展大居轨交接驳线最少，仅有2条；顾村拓展、黄渡一期、云翔拓展大居无始发轨交接驳线，其余大居均有2条及以上始发轨交接驳线。在运营时间衔接方面，泗泾南拓展、佘北、南部站、黄渡一期、顾村拓展等5个大居轨交接驳线路的末班车运营时间在22：00之前，尚未与接驳的轨道交通运营时间形成良好衔接。

（3）大居始发线路运营分析

发车间隔方面，新一轮大居始发线路高峰平均发车间隔约17 min，平峰平均发车间隔约32 min。其中，高峰发车间隔在8～15 min的线路占比最高，达到45%；间隔不大于8 min的线路占比16%；间隔大于25 min的线路也占有一定比例，为13%（见图10），与大居居民期望的高峰发车间隔具有一定差距。

图10 新一轮大居始发公交线路发车间隔分布

公交客流方面，新一轮大居始发线路日均客流为26.4万人次，平均2 269人次/线，63%的始发线路日均客流大于1 000人次（见图11）。始发轨交接驳线日均客流为23.7万人次，占比约90%，平均2 441人次/线；非轨交接驳的始发线日均客流为2.7万人次，平均1 431人次/线。可以看出，与轨交接驳的大居始发公交线路吸引力较高，大居居民更倾向于采用“地面公交+轨道交通”的出行方式。

图11 新一轮大居始发公交线路日均客流分布

2.2.3 大居公交出行分布特征

基于2021年8月上海市公共交通刷卡（含轨道交通和地面公交）数据，识别大居公共交通出行链，分析得出全市37个大居公共交通日均出行量约105.7万人次，公共交通出行比例达到51.3%。从出行OD空间分布来看（见图12），大居公交出行向心特征明显，公交出行方向总体上以中心城为主，占比约64%；其次为与其所在行政区的联系，占比约27%。新一轮大居至中心城的公交出行占比相比原选址、大集团对口基地略低（见图13）。

图12 大居公共交通出行OD分布图

图13 大居公共交通出行分布对比

总体上，轨道交通沿线出行条件较好的大居，与中心城的公交联系相对更加紧密，如宝山顾村、罗店大居，嘉定城北大居，松江泗泾拓展大居，浦东曹路、航头拓展大居等；而闵行旗忠、奉贤南桥、松江南部站、青浦新城一站等大居与其所在行政区的公交联系相对更紧密（见图14）。

图14 各大居公共交通出行分布比例（红色字体为新一轮大居）

新城内部4个大居与其各自所在新城及中心城的联系均较紧密，总占比大于70%。其中嘉定城北大居、奉贤南桥大居与中心城的公交联系高于与其所在新城的公交联系，松江南部站大居与中心城和松江新城的公交联系基本相当，比例均为36%左右，而青浦新城一站大居与青浦新城的公交联系明显高于其与中心城的公交联系（见图15）。

图15 新城大居公共交通出行分布对比

3 大居公交配套综合评价

3.1 评价指标体系

原选址、大集团对口基地的公共交通配套较完善，公交服务水平良好，居民满意度也较高。因此，本文主要针对新一轮大居公交配套进行综合评价。从大居公交基础设施建设、公交线路配套、公交运营、公交乘客感受等方面构建7个评价指标[4]（见表1），分值均为100分，并按照各指标权重计算大居公交配套综合得分，以此对各大居公共交通配套服务水平进行综合评价。

表1 大居公交配套服务水平综合评价指标体系

3.2 综合评价分级

目前，新一轮大居公交配套服务水平基本满足入住居民日常出行需求。按照大居公交配套综合得分划分5个等级（见表2），从大居公交配套服务水平综合评价结果（见表3）可以看出，15个新一轮大居中，目前尚无大居公交配套服务水平达到5A级，表明新一轮大居的公交配套仍存在一定的优化提升空间。

表2 大居公交配套服务水平分级标准

表3 大居公交配套服务水平综合评价结果

其中，城北、浦江拓展、旗忠、新城一站、民乐、罗店、徐泾北、南桥、泗泾南等9个大居的公交配套服务水平达到4A级，公交配套相对较完善，公交服务效果良好。航头拓展、佘山北、南部站、云翔拓展、顾村拓展、黄渡一期等6个大居的公交配套服务水平为3A级及以下，公交配套需进行针对性的完善。

评级较低的大居，其公交首末站（枢纽）建设均较为滞后。其中顾村拓展和黄渡一期大居建成区公交站点500 m覆盖率有待提升；云翔拓展、顾村拓展和黄渡一期大居缺少始发公交线路；航头拓展、佘山北、南部站、顾村拓展和黄渡一期大居公交运营时间难以与轨道交通末班车形成良好衔接。这些新一轮大居的公交配套设施建设需加快推进，公交线网布局还需进一步优化完善，以切实提升大居居民公交出行便利度、获得感和幸福感。

3.3 主要问题

（1）部分大居公交设施建设相对滞后

原选址、大集团对口基地的公交设施建设相对较完善，而新一轮15个大居的规划公交首末站、枢纽，由于受到边界道路尚未建设、周边地块尚未开发、综合开发地块建设时序限制等因素的影响，建设相对滞后，导致部分大居交付使用初期，存在公交首末站、枢纽等设施不足的情况。

（2）公交运营服务水平有待进一步提升

部分大居配套公交线路高峰发车间隔较长，班次较少，公交服务的便捷性有待提升。此外，大居公交电子站牌覆盖率不高，公交信息化服务有待进一步完善。大居部分公交站点缺少候车亭，公交候车舒适性有待增强。

（3）两网衔接有待进一步加强

大居局部区域缺少与轨道交通直接衔接的地面公交线路，轨道接驳换乘出行的便捷性有待加强。同时，大居始发轨交接驳线的发车时间普遍难以与轨道末班车时间匹配，大居公交接驳线路服务水平有待提高。

（4）公交线路布局有待进一步优化

部分大居缺少始发公交线路，仅依靠过境线路难以满足居民的快速、便捷公交出行需求。同时，部分大居建成区缺少公交线路覆盖，需进一步合理优化线路走向，覆盖大居公交盲区。

4 大居公交配套发展策略

4.1 推进公交设施建设

《关于完善上海市保障性住房大型居住社区市政和公建设施基本配套的若干意见》提出，大居建设初期至少配置1处公交首末站，并确保在首批住宅交付使用时同步交付使用。随着新一轮大居地块逐步开发以及人口不断导入，其配套公交首末站（枢纽）需进一步加快推进建设，并建议进一步推进大居公交候车亭建设，提升大居居民公交候车舒适性，为住宅开发和居民入住提供较为系统和完善的配套条件。对首批住宅交付进入建设初期的大居，重点在“保基本”，对常住人口导入70%以上或大居住宅竣工交付总量达到80%进入建设成熟期的大居，重点在“促提升”。同时，建议市区联手、以区为主，充分发挥大居所在地的区政府的积极性，按照基地规划和人口导入情况，组织落实配套公交基础设施的建设、移交接管和开办运营。

4.2 增加公交高峰运能

原则上进入成熟期的大居，其配套公交线路运营时间间隔应做到高峰时段不超过8 min，其他时段不超过20 min。随着入住居民的增多，应及时增加班次，并开通相应公交线路，连接轨交站点、周边大型医院、商业等，确保线路运营服务质量。建议公交运营企业采取多样化调度模式，根据实际公交客流变化，合理加密高峰班次，灵活优化调整运能，既有效提升公交高峰运能，又合理兼顾公交运营成本。切实减少大居居民候车时间，进一步提升大居公交服务水平，增强公交吸引力。

4.3 延长公交运营时间

建议在大居首批住宅交付后2个月内，至少开通1条公交线路，并与轨道交通短驳连接。原则上大居内公交始发线路首班车不宜晚于06：00、末班车不宜早于22：00。基于公交乘客需求，结合大居公交线路实际运营时间，建议适当延长新城一站、泗泾南拓展、佘山北、松江南站、南桥、民乐、罗店等大居的轨交接驳线路运营时间，保障每个大居至少有1条轨交接驳线与轨交末班车运营时间形成良好衔接，进一步促进轨道交通与地面公交两网融合发展。

4.4 优化调整公交线路

结合大居公交首末站（枢纽）建设计划以及大居地块开发建设进度等因素，建议系统制定新一轮大居的公交线网优化调整分期实施方案。考虑大居居民公共交通主要出行方向为中心城，且更倾向于“地面公交+轨道交通”的出行方式，因此，建议线网优化调整方面重点加强大居与邻近轨道交通的地面公交衔接，促进两网融合，进一步提升大居公共交通出行的可靠性和便捷性。

4.5 增强科技赋能水平

一是赋能公交出行服务。大力推进大居建成区公交电子站牌建设，建议由目前的按照单条线路沿线推进建设模式，调整为基于区域公交站点的建设模式，由“点”至“面”推进大居区域公交电子站牌建设，提升大居公交实时到站信息发布服务水平；同时建议加强大居邻近轨交站点与周边公交站点数据融合共享，实现两类站点内实时发布双方运营信息，提升轨交接驳线精准化服务。

二是赋能企业高效运营。优化企业运营数据采集技术与手段，构建运营信息感知采集体系，显著提升运营数据采集精度；加强5G、北斗、人工智能等新技术在公交领域的应用，继续加快推进郊区公交企业集群调度系统建设，不断提升营运调度效率；推动电子排班表等技术攻关与研发，为车辆调度、线路配车等提供精准依据。

4.6 优化公交补贴机制

市、区根据事权财权落实公交财政扶持资金，强化两级政府购买公交服务的主体责任，加大公交扶持力度。建议进一步优化基于成本规制、与考核结果相挂钩的财政补贴机制，结合实际情况实行综合补贴、“1+1+X”等财政补贴模式，鼓励各区创新补贴机制，完善补贴资金拨付方式[5]。同时，进一步完善大居公交补贴政策，合理制定补贴范围，细化补贴条件、补贴标准，提高补贴效率。

5 结 语

随着上海市五大新城规划建设的进一步推进，市郊大型居住社区发展速度不断加快。大居公共交通配套是贯彻人民城市理念的重要体现，是大力提升大居基本公共服务水平和质量，不断增强居民出行获得感和幸福感的重要支撑。本文系统地评估分析了上海市大型居住社区现状公交配套服务水平，建立了大居公交配套综合评价指标体系和分级标准，并进行了综合评价，在此基础上，聚焦大居居民出行需求，从公交基础设施建设、公交运营管理、公交线网优化、公交信息化、公交补贴机制等方面，提出了大居公共交通发展策略。