我国环境检察预防性机制建构的价值与路径

刘珏 陈洪兵

摘      要：建立环境检察预防性机制应以法治原则、能动性原则、谦抑性原则为基本原则，重点突出检察机关在环境检察预防机制中的主体机能，构建事前预防和事后救济一体化的二元机制。一方面，需要对环境检察有关的法律法规进行规范管理，明确具体内容，从立法角度确定环境检察预防性机制的适用对象;另一方面，构建检察机关与其他部门的合作机制，包括与企业等非权力部门的合作机制，亦包括与海洋、渔政、农林、公安等行政机关的合作机制。

关 键 词：环境检察预防性机制;环境犯罪;行政权;检察权

中图分类号：D926.3        文献标志码：A         文章编号： 1007-8207（2022）01-0099-08

收稿日期：2021-08-31

作者简介：刘珏，浙江省湖州市人民检察院检察官，浙江工商大学法学院博士研究生，研究方向为刑法学、刑事诉讼法学;陈洪兵，东南大学法学院教授，博士研究生导师，法学博士，研究方向为刑法学。

基金项目：本文系辽宁省社科规划基金项目“辽宁省危害生态环境犯罪防治问题研究”的阶段性成果，项目编号：L19BFX009。

一、问题的提出

2019年，最高人民检察院党组书记、检察长张军在新闻发布会答记者问中，根据检察机关权能配置的客观现实表示，我国检察职能系统分为刑事、民事、行政和公益诉讼四大检察职能，其中公益诉讼检察是与环境、食品、疫苗等相关的。为了应对频发的环境问题，我国于2017年对《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）①、《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）②内容进行了修订，以立法的形式明确了环境公益诉讼的合法性和法律地位，也明确了检察机关在公益诉讼方面的主要职权。目前，环境检察已成为检察机关的重要职能之一，这是检察机关“法律监督”职能适度延伸至环境保护领域的结果，要求检察机关积极参与到环境公益诉讼中，以预防尚未发生的环境风险或对已经发生的环境危害进行追责救济，以此遏制环境恶化的趋势。根据《民事诉讼法》《行政诉讼法》的相关规定，检察机关行使环境检察职能的方式主要涉及以下几种情况：一是检察机关直接以原告的身份提起环境公益诉讼。如若有权提起环境公益诉讼的社会组织不提起诉讼或者环境行政机关不依法履行环境保护行政职责，检察机关有权以原告的身份提起公益诉讼。实践中，检察机关作为原告直接提起环境公益诉讼是检察职能行使最为常见的方式。如2018年河北省涿鹿县人民检察院诉逐鹿县水务局、县环保局行政公益诉讼案[1]就是检察机关作为原告针对行政机关不作为而提起的典型行政公益诉讼。二是检察机关不作为原告提起环境公益诉讼，而是支持相关环境保护组织或者环境受害者个人提起环境公益诉讼。这种情况下，检察机关一般会委派人员参与到相关环境公益诉讼中，支持原告的主张。如2017年浙江省绍兴市生态文明促进会提起的针对绍兴市新昌县一企业排污问题的诉讼，绍兴市人民检察院委派了两名检察官作为“支持起诉人”出席该案的庭审现场。[2]三是检察机关要求行政机关积极履行其环境保护职责。如果检察机关在督促和监督行政机关职责履行的过程中发现行政机关出现违法行为或者滥用职权的行为导致国家和人民的利益受到侵害，可以直接提出检察建议。如2012年上海市青浦区河道水闸管理所诉上海滕菲贸易有限公司环境污染责任案，青浦区人民检察院分别向三个涉案单位提出检察建议。[3]

通过分析检察机关環境检察职能行使方式可知，其环境检察职能既具有预防性的功能面向，也具有事后救济的功能面向。不管以何种形式行使职权，都有可能是针对尚未发生的环境风险而作出的预防性行为，也有可能是针对已经发生的环境危险而作出的救济性行为。事实上，环境保护本身所需要的亦是事前预防与事后救济相统一的机制。事前预防就是要求检察机关在环境检察权行使过程中充分发挥能动性，及时发现、遏制潜在的环境风险;事后救济则是在损害发生后，检察机关应当积极提起诉讼或者参与诉讼以对损害环境的行为进行追责。值得关注的是，环境污染与生态破坏具有多源头、长影响、跨区域的特殊性，一旦发生重大生态事件，其恢复往往需要数十年的时间或更长，有的也可能是永久性损害。因此，相比发生环境危险后而被迫采取的补救措施，如何预防环境危险的发生更具重要性，构建环境检察的预防性机制就具有了优先性的基础。

二、环境检察的双重属性

环境检察权兼具行政权属性和司法权属性。检察机关因其垂直管理结构与一系列单方决定权力被视为兼具行政机关与司法机关之国家机构，行政属性体现在其上下级机关之间的垂直领导关系，司法属性则体现在检察机关在司法案件中的侦查（调查）、批捕、诉讼（包括公诉与公益诉讼）等职能。具体到环境检察中，检察机关可以单方决定向其他行政机关提出检察建议，这体现出了行政权属性，其实质是对行政权的一种监督;检察机关在对环境案件的调查取证过程中存在着类似裁判的司法行为，以向法院提起环境公益诉讼的行为告终，体现出了司法权属性。

（一）环境检察的行政权属性

检察权具有一定的行政权属性：[4]一是在检察机关工作中类似于行政机关管理体制的“指令性”属性显著，也即下级检察官在履行检察职能时有义务服从上级检察官的指令。二是职务收取和职务转移制。基于“检察一体”的属性，上级检察官可指令下属检察官将其承办的案件或事项交由自己处理，或将该事项转交其他下属检察官承办。三是官员中途更换对案件无实质影响。与法院行使职权明显区别，法律允许参与诉讼、出席法庭的检察官中途替换，但法官的中途替换必须履行法定程序且有正当理由。四是首长代理制。与首长代理制相契合的是首长负责制，前者意指检察官在对外行使职权时系检察首长的代理人，首长负责制则指检察长系检察机关的负责人，需要对具体权力的行使负责，这与法院中“法官责任制”形成明显区别。

从环境检察预防性机制建构的角度进行分析，行政权最为突出的两大特征是主动性和针对性。主动性指的是行政机关需要严格依照法律法规中规定的内容来履行职权，依照国家规定实施行政管理，体现在检察机关的环境检察职权中则为提出检察建议与公诉权。其一，对于其他行政机关在生态环境案件中违法作为或不作为的，检察院应主动提出检察建议，督促其履行职责，以维护公共利益;其二，环境检察中的公诉权包括环境公益民事诉讼与行政公益诉讼，在具备相应条件时，检察院单方决定是否向法院提起指控，这体现了主动性的特征。此外，审判监督权具有主动积极作为之特性，环境公益诉讼中，检察机关单方面决定是否发起对判决的抗诉程序。需要明确的是，行政权主动性特征也能够有效反映出针对性的特点。在行使行政权的过程中应通过针对性精准查找管理事项的具体内容和面对的主要对象，以提高行政权的行使效率。根据国家行政管理权限管辖区分，各个具有行政管辖权的行政机关均有其管辖领域的范围，需要有针对性地强化管理，否则就会出现职责不清晰、行政权行使效果不显著的问题。行政权实施的主动权是建立在针对性基础上的，只有明确行政权行使对象，才能够主动采取有效措施来达到预期的行政权行使目的。此外，环境检察权具备行政权属性的另一重要原因在于检察机关的“检察一体”“职务转移”“首长负责”等组织和活动原则，充分体现了检察职权行使的指令性特征以及与行政机关领导负责相一致的责任体制，应当认为检察机关具有行政机关的特征，环境检察权的行使带有行政权属性。

（二）环境检察的司法权属性

环境检察的司法权属性体现为其行使的独立性，依据《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）的规定，检察机关严格依照法律的规定独立行使检察权，不受其他任何机关或组织的干预和影响。具体到环境检察，可以分为刑事公诉与公益诉讼。对于诉讼职能，公诉权是代表国家对涉嫌犯罪行为的追诉权。环境类犯罪涉嫌的罪名涉及污染环境罪、非法处置进口的固体废物罪、擅自进口固体废物罪、走私固体废物罪、环境监管失职罪等。刑事公诉的意义在于对严重侵害法益之行为提起公诉，以求对其施以刑法所规定之刑罚;除此之外，环境检察的司法权属性还体现为环境保护案件中的公益诉讼。

检察机关作为适格主体可提起环境公益诉讼源于司法实践的摸索。据相关学者统计，2006年至2010年间，全国环境公益诉讼案件共1010件，其中近三分之一由检察机关或行政机关作为原告提起。[5]2014年党的十八届四中全会明确提出要探索建立检察机关提起公益诉讼制度。2018年最高人民法院和最高人民检察院对检察公益诉讼案件所适用的法律作出了司法解释①，明确赋予了检察机关公益性环境保护案件起诉权，这意味着检察机关具备直接提起环境公益诉讼的权力。环境损害的影响范围广、破坏力强，受害者为不特定群体且人数众多，因此，检察机关应具备独立环境公益诉讼检察权，这样才能最大限度地确保国家和社会利益不受侵害，维护人民赖以生存的生态环境②。该司法解释进一步明确了检察机关“执法监督”的权力③，可以对行政机关的环境保护职能履行情况进行监督。环境民事公益诉讼与行政公益诉讼相配合，旨在从两方面提升我国环境治理能力，维护以“绿水青山”为基础的社会整体利益。

无论是提起民事公益诉讼还是行政公益诉讼，检察机关提起公益诉讼后，检察官将以“公益诉讼人”的身份参与到庭审中，其发挥的作用如同一般诉讼主体，需要提出诉讼主张，并针对自身诉讼主张承担证明责任，区别在于一般诉讼主体的目的在于维护自身利益，而检察机关的目的在于维护社会公共利益。民事公益诉讼中，检察人员必然会对案件进行调查、收集证据;检察机关在行政公益诉讼案件中积极履行法律监督职能。因此，民事公益诉讼与行政公益诉讼权利的行使体现了检察机关在此过程中行使职权的司法权特性。

三、环境检察预防性机制的构建空间

在依法保护环境的过程中，事前预防机制的构建比事后对环境犯罪行为的打击更为重要，这已成为世界范围内的共识。基于此，环境检察权的重点应落到环境检察预防性机制的构建上，这不仅有利于控制环境风险，也有助于协调经济与环境之间的关系。

（一）环境检察预防性机制构建的必要性

预防性原则是环境保护领域内的一项基本原则，可在《中华人民共和国环境保护法》中找到依据。除此之外，《斯德哥尔摩公约》《巴黎公约》等国际公约中也可找到关于环境保护的预防性内容。根据风险社会学的理论，传统社会中风险的单向性、有限传播在当代社会已经演进为风险的泛化、无限扩散，尤其是在环境领域，环境风险的存在可能会引起人类的生存风险。因此，构建环境检察预防机制较为重要，可以通过事前预防的方式来强化对环境的保护。目前，我国的环境保护工作不仅要打击破坏环境的犯罪行为，更要求把主要精力和任务重心放在预防工作上。因为环境保护的特殊性决定了要侧重事前预防的环境保护方法，而非事后治理。众所周知，环境损害难以逆转，一旦发生了大规模的环境污染事件，对于环境所造成的损害将难以恢复，环境保护的策略应重点关注对环境风险的预防，尽可能地避免环境遭受潜在危害。目前，我国的环境执法主要关注的还是事后处置，而非事前救济。[6]为了转变行政机关环境执法方式，有必要构建环境检察预防性机制。如前所述，在环境检察中，不论是监督职能还是诉讼职能，均属于事后救济行为，其中的诉讼职能更是“环境司法的最后一道防线”。

（二）环境检察预防性机制构建的重要性

一方面，环境检察预防机制的建立可以实现有效预防环境风险的目的。受复杂因素的影响，环境风险的具体形式和内容发生了较大的变化。对检察机关而言，要充分发挥环境检察预防机制对于环境保护的促进作用，密切关注社会经济发展和环境风险间的关联性，把人与环境和谐相处作为重要前提，采取合理、有效的环境风险预防措施以实现环境风险预防和控制目的，减少对环境的破坏;另一方面，环境检察预防性机制有助于协调经济与环境之间的关系。经济与环境二者相辅相成，共同发展。如生态农业经济就是把农业和生态保护结合起来，通过产业发展获取经济效益的同时，尽可能地减少对环境的破坏;经济和环境并非一定存在负向的影响关系。换言之，经济发展并不意味着是要牺牲生态环境，二者可以共同发展。如果经济发展过程中不注重对生态环境的保护，仅仅依靠环境自身的自愈能力是远远达不到要求的，一旦经济发展超过了环境可以承担的負荷，那么就会给环境带来负面影响。经济和环境二者之间协同发展是为了维护人类赖以生存的环境，而实现经济可持续发展，需要通过预防机制的建立来达到预期的环境保护效果，减少经济发展对环境带来的破坏和负面影响。

四、构建环境检察预防性机制的路径

（一）确立环境检察预防性机制的基本原则

⒈法治原则。“法治”是指依法律治理，是依照民主原则，科学制定法律，并将国家事务法律化、制度化而形成的一种治国理论、制度体系和运行状态。[7]一是严格依法办事，崇尚宪法权威。2018年宪法修正案丰富了宪法环境保护与生态文明建设的内容。如《宪法》第八十九条增加了国务院领导和管理生态文明建设的内容。有学者认为，新增加的条款与《宪法》第二十六条共同构成了我国环境宪法的主要内容。[8]《宪法》中关于环境保护与生态文明建设的内容，其实就是构建环境检察预防性机制的价值指导。因此，环境检察预防性机制的构建必须以《宪法》中生态文明建设的内容为根本目标。二是依法履行职责，维护法律统一。《宪法》明确赋予了检察机关法律监督的权力，在环境保护立法日趋完善、环境保护执法与司法日趋严格的背景下，检察机关必须依法履行其监督环境保护的法律职责，保障相关领域法律的实施。既然检察院依法享有环境检察权，就应在环境保护领域积极履行环境监督职责，维护宪法权威，保障宪法以及环境保护相关法律的统一协调。

⒉检察权的能动性原则。预防即为防止损害与不法状态的发生，检察权的能动性原则要求在环境检察的预防性机制建构中主动行使职权，运用检察职能监督法律正确执行。检察权的能动性尤其体现在环境检察监督以及环境公益诉讼上，充分履行相关职能。环境检察权兼具行政权与检察权之特性，能动性的发挥则为其行政权特征之体现。需要注意的是，在能动行使环境检察权过程中，应当借助行政法的“合理行政”理论，将“能动”的范围和界限限定在法律所框定的范围内。

⒊审慎谦抑原则。谦抑原则来源于刑法理论，指的是用最少量的刑罚取得最大的刑罚效果。在环境检察预防性机制建构过程中，借鉴使用谦抑原则意指检察机关在介入环境活动时应当审慎行使职权，尤其是在法律监督过程中要注重协调好与其他环境保护部门的关系，形成与其他环境行政权间的良性互动。在环境保护职能发挥方面，环境行政部门的执法人员具备履行环境行政职能的专业知识与技能，检察机关则在司法诉讼中更需要具备相关经验与专业知识，故而检察机关在环境检察权职能履行过程中应注重协调与环境行政部门的分工与协作。如可利用行政警告、行政强制措施解决环境问题时，应当审慎提起环境公益诉讼;在某些案件中，行政机关可充分发挥其证据收集、样本采集的专业技能，适时将案件移交检察院提起民事公益诉讼①。此外，在督促行政机关履行环境保护职能时提出的环境检察建议或监督要求，应要考虑到具体情况，不能过于空泛以致难以执行。

（二）构建环境检察预防性机制的具体措施

⒈完善环境检察相关规范性文件。构建环境检察预防性机制离不开立法的指导。我国检察机关提起环境公益诉讼的探索先行于司法实践，立法层面对于环境检察权的供给略显滞后。2015年，检察机关环境公益诉讼试点工作开启，最高人民检察院相应颁布实施了公益诉讼改革方案，《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》等文件的颁布与实施表明我国在检察机关环境公益诉讼上已经迈出了重要的一步。最高人民法院针对检察机关公益诉讼试点工作实施情况作出了相关的司法解释，并且提出了相应的改革办法。通过试点积累了一定的经验，为环境公益诉讼制度的实施提供了重要的法律保障。试点结束后，《行政诉讼法》修改、司法解释出台，都为环境行政公益诉讼提供了相应的法律依据。但部分规范性文件却存在法律效力层级的局限性，影响了公益诉讼效果。同时，改革试点的施行时间已经超过规定期限，法律文件是否还具有法律效应也需要进一步商榷。除此之外，改革试点意味着环境检察权工作主要在部分省、自治区、直辖市开展，上述文件规定其所适用的区域主要限定为试点区域，而对于其他地方的检察机关而言，是否具备独立提起环境行政诉讼案件的权力还有待明确。总体而言，《行政诉讼法》仅赋予了检察机关提起环境行政公益诉讼的权利，司法解释更偏向于案件进入审判阶段的适用。对于检察机关而言，办理环境行政诉讼案件的前端环节并没有明确可以适用的法律文件，相关规定的内容较为笼统，找到适宜的法律依据具有一定的挑战性。由此可知，我国关于检察机关的环境行政公益诉讼的立法还存在不足，需要进一步完善，这也直接导致我国检察机关在具体案件办理过程中面临一定的困难。因此，构建环境检察预防机制应当从立法层面完善关于环境检察权的相关规定。鉴于目前环境检察权在我国的探索尚处于起步阶段，颁布一部专门的环境检察法可能时机尚未成熟，但是仍可从以下几个方面进行立法层面的努力：首先，《中华人民共和国人民检察院组织法》中对检察建议权进行总则性规定，明确其作为法律监督权下属权能的性质和地位;其次，《行政诉讼法》中对检察机关提起环境公益诉讼的条件、程序等进行更为明确的规定;再次，出台相关司法解释，由最高人民检察院在总结近年来各地环境检察建议监督实践的基础上，完善己有的司法解释，并将其作为检察建议的具体类型纳入《人民检察院检察建议工作规定（试行》中，从而对环境检察建议的内部管理、外部监督和审批程序等进行系统规定;最后，对既有的关于环境检察的规范性文件和地方性法规进行细化规定。

⒉明确环境检察预防性机制的对象。环境检察预防性机制涉及的对象不仅包括主体对象，还包括环境对象。对于前者而言，检察机关环境检察对象不仅包含行政机关，也包含可能接触环境的相关主体;对于负有保护环境职责的行政机关，检察机关在履行职责过程中更要发挥其环境检察权的积极主动特性，监督行政机关正确履行职责，预防环境损害事件的发生;对于可能涉及环境损害的其他主体如企业、个人等，《民事诉讼法》规定了检察机关提起环境公益诉讼的“后置原则”，对于存在提起诉讼的主体时，检察机关应当积极提供技术、法律方面的支持;对于不存在提起诉讼的主体或相关主体不行使诉权时，则要求检察机关及时提起诉讼，防范环境风险的发生。对于后者而言，当前的法律并未限制环境检察权行使的领域，即无论是海洋环境、大氣环境还是河流环境，检察机关在其领域范围内都可积极行使职权。另外，环境检察预防性机制的环境对象不应受到限制，在各个领域范围内，只要符合行政管辖的区域划分，检察机关环境检察权都可以行使。

⒊促进检察机关与其他部门的合作。一是促进检察机关与企业等非权力部门合作。企业在整个社会经济中起到关键的作用，对于环境有着非常密切的关联性。对于检察机关而言，仅仅凭借自身力量无法达到良好的环境风险预防效果，需要积极与企业等非权力部门进行合作，构建科学合理的环境检察预防机制，以此来达到良好的环境风险管控效果，缓解削弱环境破坏带来的负面效应，实现环境和企业的协同发展。对于企业经营活动而言，需要国家颁布实施绿色可持续发展政策来对其行为进行正确引导，推动经济和环境保护间协同发展。二是实现检察机关和行政机关的良好衔接。一方面，要积极构建合理的环境保护执法协调机制，把行政环境检察和行政执法联系起来，找到容易引发环境风险的薄弱环节，充分履行检察机关的环境保护监管职能，打击破坏环境的犯罪行为;另一方面，行政机关要在日常例行检查的过程中收集相关数据信息，掌握犯罪嫌疑人的犯罪证据，通过检察机关和公安机关的合作，在处理环境侵害案件时，提高案件证据调取效率。《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》和《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》已经为检察机关环境检察工作与行政机关实施合作提供了法规依据。所以，检察机关需要积极转变思想观念，提高信息化水平，充分利用现代化科学技术来构建科学合理的信息共享平台，在相关部门中共享刑事案件信息，强化打击环境犯罪的力度。

【参考文献】

[1]王晓利.河北涿鹿：对一起污染环境案提起行政公益诉讼[EB/OL].最高人民检察院网，http：//www.spp.gov.cn/spp/dfjcdt/201808/t20180803_387141.shtml.

[2]汪子芳.绍兴昨天审结一起环境公益诉讼案案值不大却是浙江首例[EB/OL].浙江新闻网，http：//zjnews.zjol.com.cn/zjnews/sxnews/201702/t20170221_3139123.shtml.

[3]包蹇.上海首例環境污染案件督促起诉（案件判例）[EB/OL].凤凰网，https：//finance.ifeng.com/roll/20120424/6354514.shtml.

[4]叶建丰.法律监督权：检察权的合理定位[J].河北法学，2004，（3）：87-88.

[5]杨伟伟，谢菊.新环保法视角下环保NGO公益诉讼分析[J].中国审判，2013，（6）.

[6]欧阳彬.环境行政执法：变事后处置为事前预防[J].环境保护，2011，（16）.

[7]周叶中.宪法[M].北京：高等教育出版社，2000.

[8]张翔.环境宪法的新发展及其规范阐释[J].法学家，2018，（3）.

（责任编辑：苗政军）

The Value and Path of Constructing the Preventive Mechanism

of Environmental Inspection in China

Liu Jue，Chen Hongbing

Abstract：The establishment of environmental procuratorial preventive mechanism should take the principle of rule of law，initiative and modesty as the basic principles;Highlight the main function of the procuratorial organ in the environmental procuratorial prevention mechanism;Build a dual mechanism of the integration of pre prevention and post relief.On the one hand，it is necessary to standardize the management of laws and regulations related to environmental inspection，clarify the specific contents，and determine the applicable object of the preventive mechanism of environmental inspection from the perspective of legislation;On the other hand，the cooperation mechanism between procuratorial organs and other departments should be constructed，including the cooperation mechanism with non power departments such as enterprises，as well as with administrative organs such as marine，fishery，agriculture and forestry，public security and so on.

Key words：environmental inspection;preventive mechanisms;administrative power;procuratorial power