高校办学自主权的司法审查模式——以19起高校教育管理纠纷为视角

邹诗琴

（温州大学法学院 浙江温州 325035）

我国高校作为高等教育的主体之一，是国家高等教育管理机构的延伸，其承载的国家教育服务义务和责任，使得高校权力成为国家行政权的延伸，因此高校办学自主权也应当属于司法审查的范围。而高校在完成法律赋予其的高等教育任务而对学生进行教育管理的过程中，存在侵害学生权利的可能性，因此导致实践中产生了大量高校与学生间的教育管理纠纷，这使得司法介入高校办学自主权这一问题引起了实务界和理论界的探讨。

我国《高等教育法》第三十二条至第三十八条规定了高校办学自主权的内容，同时，《教育法》第二十九条第一款规定了学校及其他教育机构享有的各项权利。据此，当前我国高校与学生之间产生的教育管理纠纷，大致可分为两类，一类是高校在日常行政管理活动中与学生之间发生的纠纷，如招生录取、纪律处分、学籍管理等行为引起的纠纷；另一类是高校在学术管理活动中与学生之间发生的纠纷，如学校对学生成绩的评定、学位论文专业水准的评定、学位授予行为引起的纠纷。本文将根据被诉的教育管理行为类型，对19起以高校为被告的高校教育管理纠纷进行分类，并对法院裁判理由和审查思路进行梳理，试图提炼出司法介入高校办学自主权的不同模式。

高校教育管理纠纷：一个观察事实的平台

招生行为

在周卓然诉暨南大学招生纠纷一案中，原告对暨南大学2016年高水平运动员的候选资格问题不服提起诉讼，一审法院以“高等学校的招生事宜属于其自主办学范畴，并非行使行政管理职权的行政行为”为由，认为该案不属于行政诉讼的受案范围，裁定驳回起诉。原告不服，提起上诉，二审法院在审理中认为，高水平运动员的招生行为属于普通高等学校部分特殊类型招生，应否将其纳入行政诉讼受案范围，主要考虑二个方面的问题：一、招生行为的定性问题；二、高校办学自主权与司法审查范围的边界问题。

首先，招生行为的定性问题。根据《教育法》第二十九条第一款第（三）项和第三十七条第一款的规定，高校的招生行为属于“法律法规授权的组织”在法律授权范围内进行的、具有教育行政管理职权特点的外部行为，招生行为的公平公正行使直接影响招生对象的入学、升学，直接影响学生将来发展和就业，且不属于《行政诉讼法》规定的不予受案范围，因此应当接受外部监督，属于行政诉讼受案范围。

其次，高校办学自主权与司法审查范围的边界问题。《高等教育法》第三十二条至第三十八条规定了高校自主办学的主要内容，对属于学校自治范围且对招录个体不产生具体影响的事项，司法机关不宜介入，但对《教育法》第二十九条第一款第（三）项授权的招生工作，由于直接影响到符合录取条件学生的具体重大权益，不应一律归属于学校的自治范围，否则，权利受到不法侵害的学生无法获得救济，不利于维护公平正义的招生工作秩序。

从该案的裁判理由中我们可以看到，司法机关在对招生行为进行司法审查时，秉持谦抑原则，在尊重学校在法定权限范围内的评价处理和考察甄选行为的裁量权前提下，重点审查了招生行为的程序正当性。

纪律处分

退学处分。在罗亚哲诉西安工程科技学院案（以下简称罗亚哲案）中，原告请求法院撤销被告对其作出的“考试作弊作退学处理的决定”，一审法院裁定不予受理，二审法院根据《教育法》第四十二条的规定，即学生对学校作出的处分不服，有权向有关部门提出申诉，对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益的行为有权申诉或依法提起诉讼，认为因被告作出的退学处理决定系学校的处分决定，故应依法向有关部门提出申诉，不宜直接向人民法院提起诉讼，因此裁定驳回上诉，维持原裁定。在该案中，法院仅依据第四十二条的规定简单地将纠纷推给了“有关部门”，显得过于保守，自我限缩了司法对高校办学自主权的监督作用。

而在肖文林诉福州大学一案中，因原告肖文林未在规定学制年限内完成毕业论文，并且经延期仍未完成，被告据此对原告作出退学处理，该案一审法院从实体层面审查了被告作出的退学处理决定，认为其符合教育部令第21号《普通高等学校学生管理规定》第二十七条规定：“学生有下列情形之一，应当退学：（一）学业成绩未达到学校要求或者在学校规定年限内（含休学）未完成学业的；…”，并且认定其符合《普通高等学校学生管理规定》第六十一条和六十二条关于处理学生申诉的程序性规定，因此判决驳回原告诉讼请求，二审维持原判。该案中，法院不仅受理了针对学校退学处理决定提起的行政诉讼，还从实体和程序两方面对学校的退学处理决定进行了全面审查，相比发生于12年前的罗亚哲案，司法对高校办学自主权的审查往前迈了一大步。

记过处分。在沈通案诉国际关系学院一案中，原告对被告作出的记过处分不服，向法院提起行政诉讼，但法院根据《教育法》第二十九条第一款第（四）项的规定，即学校有权对受教育者进行学籍管理、实施奖励或者处分，认为被告对原告作出记过处分的被诉处分决定，属于法律规定的高校办学自主权范畴，系内部管理行为，不属于行政行为，因此该案不属于人民法院受案范围，裁定驳回起诉。

学籍管理

在笔者收集的19个案例中，有8个是针对高校的学籍管理行为（如取消学籍、开除学籍和改变学制）提起的行政诉讼，分别是：艾秋池诉重庆医科大学教育处理决定案，孟灵通诉吉林建筑大学教育行政决定案，于航诉吉林建筑大学教育行政决定案，张晶诉新疆医科大学案，蒲文洁诉广西工业职业技术学院案，徐思嘉诉武汉理工大学取消学籍案，张自强诉襄阳职业技术学院案，和郑杰元诉福建师范大学福清分校案，在这8起诉讼中，法院都分别从实体和程序两方面对高校的学籍管理行为进行了全面审查，对于存在事实认定不充分、证据不足或违反正当程序原则的，法院判决撤销了高校的学籍管理行为；对于事实认定充分、证据充足且符合正当程序原则的，法院判决驳回了原告的诉讼请求。由此可见，对于高校的学籍管理行为，司法审查遵循了全面审查、严格审查的原则。

学位授予

在笔者收集的19个案例中，还有7个是针对高校不予授予学位的行为提起的行政诉讼，分别是：李阳诉福州大学不履行法定职责案（以下简称李阳案），李瑞诉西安外事学院案（以下简称李瑞案），高晓诉西安财经学院案（以下简称高晓案），余波诉南昌大学不授予学位案（以下简称余波案），阮向辉诉深圳大学行政不作为纠纷案（以下简称阮向辉案），张虎诉西安电子科技大学案（以下简称张虎案），和高昕诉北京协和医学院案（以下简称高晓案），在这7起诉讼中，法院对高校不予授予学位的行为的审查标准呈现出很大的差异。

李阳案和阮向辉案中，法院均从实体和程序两方面对高校被诉行为进行了全面审查和严格审查，认定高校根据其享有的学术自治权作出的不予授予学位的行为并无不当，且不存在程序违法，法院分别作出了责令重作和驳回原告诉讼请求的判决。李瑞案的一审法院以及高晓案、余波案和高昕案的受案法院也都从实体方面审查了高校被诉行为，认为《学位条例》赋予学位授予单位在不违反该规定授予学位基本原则基础上，在学术自治范围内制定学位授予标准的权力和职责，因此被诉高校根据该授权制定的学位授予细则属于学术自治范畴，其依据该细则不予授予原告学位的行为并无不当，据此驳回了原告的诉讼请求。

而李瑞案的二审法院和张虎案的二审法院都只从程序方面认定高校不予授予学位的行为存在程序违法，其中张虎案中，二审法院进一步指出：高校自主制定学业标准是大学自治中的学术自治，高校在法律、法规、规章规定的范围内从本校的实际情况出发，基于培养高素质人才的目的，有权制定比法律、法规、规章更为严格的标准，但高校的学位授予是一项涉及学术自由、学术性极强的行为，高校不能无限制地提高这个标准，否则将不利于学生权利的保障。因此法律、法规、规章应明确规定高校不能作出规定的事项和高校可以制定更高标准的事项，在法律能够明确高校在学业方面制定事项的最低标准时，法院仅可对高校管理学生的行为进行合法性的程序审查，并不能代替高校对有关学术问题作出实质性的判断或决定。

高校办学自主权的司法审查模式

通过对上述四类高校教育管理纠纷中法院审查标准的分析，我们可以发现实践中司法介入高校办学自主权主要有两种模式：一是针对高校被诉行为仅作程序性审查，从履行告知义务是否符合程序性规定以及是否保障了相对人的陈述权与申辩权等方面，做出高校被诉行为是否合法的判断；二是从实体和程序两方面对被诉行为进行全面审查、严格审查。随着权利意识不断高涨，第一种模式必然会被逐渐淘汰，因此，面对高校教育管理纠纷案件，法院应当在司法审查范围上选择“实体+程序”的全面审查模式，将高校办学自主权行使中的实体问题和程序问题都纳入司法审查的范围中，因为不管是实体方面，还是程序方面，都有可能导致对相对人权利的侵害，因此法院不应放弃对实体问题的审查，实践中一些法院以“尊重高校学术自治”为由拒绝将实体问题纳入审查范围的做法值得商榷。此外，我们也不能一味地为了保障相对人权利不受侵害而完全忽视高校教育管理纠纷的特殊性和高校办学自主权的自治性，对于涉及学术自由、学术性和专业性极强的问题的判断，司法要保持其谦抑性，对高校办学自主权予以充分的尊重。