我国海岸带管理中的关键问题及对策措施研究

2022-01-26张效莉薛婷婷陈林生

海洋经济 2021年4期

张效莉，薛婷婷，陈林生，李娜

（1.上海海洋大学，上海 201306，2.上海社会学科院，上海 200020）

作为国土空间重要组成部分的海岸带，是陆地向海洋延伸的交互界面，也是海洋与人类关系最为密切的区域，是我国以陆海统筹推进海洋强国战略的重要抓手。海岸带拥有丰富的资源，包括渔业、矿产、新能源、土地等自然资源，也包括滨海湿地、自然保护区等生态资源，以及港口、航运和旅游等资源，具有极高的生产力和生物多样性，对经济社会发展、生态环境调控发挥着非常重要作用，也是维护国防安全、资源安全与生态安全的重要空间。

但是，多年来海岸带区域管理却存在诸多问题。比如海岸带边界范围界定、权属界定、法律保障、跨部委协调机制、相关科学技术支撑不够等。

目前，这些问题不仅严重影响到海岸带资源集约利用、生态可持续发展，以及生态安全，也严重影响到国家生态文明战略的落实与海洋强国战略的落实。

近年，各地纷纷开始考虑如何加强海岸带管理的力度，发布了多个规划，如《江苏省海岸带管理条例》《山东省海岸带规划》《辽宁省海岸带保护和利用规划》《福建省海岸带保护与利用规划（2016—2020）》，以及《广东省海岸带综合保护与利用总体规划》等。但由于缺乏有效的组织机制、跨部门间的协调机制等诸多原因，海岸带生态环境问题并没有从根本上得到改善。近年，依托自然资源部和生态环境部组成的督导组从跨区域、跨部门的层面推进工作力度显示出一定的成效。

2018年公布的中共中央《深化党和国家机构改革方案》中明确阐述：“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。”2019年3月12日，十三届全国人大二次会议第三次全体会议后，全国人大代表、自然资源部部长陆昊在“部长通道”讲到，组建自然资源部是以习近平同志为核心的党中央深入推进生态文明建设的重大举措。这些既体现出党中央对生态文明建设、对中华民族永续发展的深远历史考量，也体现了党中央从更深层次、更科学的治理机制来解决当前生态保护和自然资源开发利用中存在的突出问题。如今，无论从观念认知还是从科学技术水平看，基于生产空间、生活空间、生态空间，加强海岸带综合管理的条件已经成熟，但仍需从治理机制层面开展相应建设工作。

统揽国外海岸带管理的先进经验发现，他们在海岸带边界界定、组织机制保障、资金支持、技术支持、人力资源支持、宣传教育、利益主体参与、社团组织参与等方面都有过诸多很好的经验。此外，国外和我国在多年国土空间管理过程中形成的国土空间规划思想和经验，从生产、生活、生态“三生空间”协调发展的管理经验都为海岸带综合管理提供非常宝贵的经验。

基于上述背景，通过对国外海岸带管理与空间规划相关经验进行梳理和分析，结合我国海岸带开发利用过程中存在的关键问题，从清晰界定海岸带边界、明确海岸带权属、构建科学的治理机制作为保障海岸带永续发展的根本目的出发，基于组织、机制、法律、标准、制度、政策等视角提出保障我国海岸带综合管理与空间规划对策建议，为相关部门提供决策参考。

1 国内海岸带管理概况

1.1 相关政策法律

1983年，我国开始尝试推进海岸带管理专项法律法规，但由于海岸带地区无专门的管理机构，管理权分散在各部门间。且相关部门法律中针对海岸带地区的部分往往存在矛盾和冲突，导致海岸带管理的立法尝试屡次失败。涉及海岸带地区的法律分散在各部门法中，如表2.1所示，缺乏国家层面统一的海岸带管理法。

表2 .1 我国涉及海岸带开发利用等综合管理的法律法规（部分）

自20世纪90年代开始，我国一些沿海地区依循“综合”管理理念，结合本地实际，开展了诸多海岸带综合管理的试点和立法尝试。这些地方实践虽然不能从根本上实现海岸带的综合管理问题，但为制定国家层面的专项立法积累了宝贵经验，为之后实现依法治国、建设法治化国家奠定了良好的基础。

2018年，国务院机构深化改革，自然资源部的组建解决了海岸带地区的分散式管理问题，专门的管理部门是制定海岸带专项法律的基础。随后的2018年11月18日发布的《中共中央国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》明确提出了“推动海岸带管理立法”的工作要求。

海洋环境保护法的范围仅包括海岸带的水域，关注点是环境保护，只就海岸工程建设对海洋环境的影响做了专门的规定，其他涉及海岸带管理的相关部门法也存在着综合考量不足，甚至适用矛盾的地方。考虑到海岸带区域的综合型、复杂性，要保证海岸带的有效开发利用与保护，必须制定一部能够加强海岸带综合管理法的法律。在有法律依据的条件下，国家有关部门可以据此制定海岸带政策，综合海域利用规划和陆地利用规划，促进综合规划和管理、将环境和自然资源的管治权力下放。地方政府也可以据此制定海岸带综合管理计划提供激励机制，有力地推动海岸带综合管理计划的制订与实施。

1.2 管理机构

2018年自然资源部组建之前，我国没有专门管理海岸带地区的行政管理部门，涉及海岸带地区各类事务的管理权利分散在各部门中。由于各部门间缺乏协调机制，各自为政，造成出现海岸带地区管理上的交叉和空白，制定规划上的冲突和矛盾局面。其中国家发展和改革委员会持立项审批权。国土资源局、海洋与渔业局持用地、用海审批权。水利部主管水利设施建设。交通设施主要由交通委（港口管理局）管理。城市建设主要由住房和城乡建设部、城管局管理。环境保护部统筹负责海岸带环境保护。海事局主要负责对水上水下工程施工许可、船舶安全、船舶环境污染等进行管理。

2018年的国务院机构改革，将原国土资源部、国家海洋局、国家测绘地理信息局的职责，国家发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责，住房和城乡建设部的城乡规划管理职责，水利部的水资源调查和确权登记管理职责，农业农村部的草原资源、国家林业局的森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责整合组建为自然资源部。但海岸带管理中一些工作依旧由其他部门负责，如交通运输部管理港口和航运事务，生态环境部负责海洋环境保护和排污口监管[9]。针对部分海岸带管理职权的分散，缺乏一种完备的海岸带综合管理协调机制，减少部门间的职能交叉和矛盾冲突，便于海岸带相关规划的编制和实施。

1.3 地方实践

随着海岸带生态环境问题日益凸显，沿海各地纷纷尝试各种海岸带管理办法和措施。江苏省1991年制定了《江苏省海岸带管理条例》，该条例因《中华人民共和国海域使用管理法》的实施，部门职责之间存在交叉，于2010年废止。1994年，中国同全球环境基金组织、国际海事组织及联合国开发计划署合作，在厦门建立实验区，对海岸带进行了综合管理实验，分别在1994年和2001年开展了两轮探索及实践，取得了一定效果。此外，在1997—2000年间，广西的防城港、广东的海陵湾及海南的清澜湾进行了海岸带综合管理试验，为之后我国海岸带地区探索海岸带综合管理提供了宝贵经验。2005年，联合国开发计划署和全球环境基金资助，原国家海洋局组织实施的“南部沿海生物多样性管理项目”，推动了生态保护和海岸带综合管理，逐渐形成我国南部沿海生物多样性管理模式。《山东省海岸带规划》（2007）是我国第一个以省为单元、以城乡建设空间管制为主要内容编制的海岸带规划。该规划把握山东省海岸带面临的“发展与保护，利用与储备”这一主要矛盾，以海岸带空间管制为核心任务，对山东省的海岸带保护与利用提供指导意义。《辽宁省海岸带保护和利用规划》（2013）是首部关于海岸带保护和利用的规划，将沿海经济带国土空间划分为重点保护功能区和重点建设功能区，以资源环境承载力为基础，实施功能分类管制。《福建省海岸带保护与利用规划（2016—2020）》则强调了政策管制和空间分类相结合的海岸带保护模式。2017年，广东省人民政府和原国家海洋局联合发布了《广东省海岸带综合保护与利用总体规划》。这是我国首个省级沿海地区海岸带综合保护与利用规划试点。

基于上述国内实践和经验看，从地方层面尝试对海岸带进行统一集中管理、尝试顶层设计、尝试按功能区划分类管理，及尝试综合管理的需求是迫切的，在实践中也取得了一定的成效。比如沿海生态环境有一定的改善、海域分类管控下海域使用审批中的生态红线有了一定的制度依据等。但是，由于总体上海域及海岸带是多头管理，由此必然造成权属不清，这是核心问题，难以从根本上化解“公地悲剧”矛盾。

1.4 多规合一

我国国土资源管理中的“多规合一”也经历了初期自下而上的试点探索，中期自上而下的试点推动阶段，后期中央政府出台政策文件支持三个阶段。其中的“多规”最初指的是城市总体规划和土地利用总体规划“两规”，然后加上国民经济和社会发展规划是“三规”，再把环境规划融入“三规”之后成为“四规”，发展到最后是指经规、土规、城规以及环保、产业、交通、旅游及市政等专项规划的编制、实施的“融合”[1]。

在“多规合一”的发展融合过程中，也呈现出不同特征的问题，包括缺乏国家层面统一的技术标准及方法指引、海洋部门与陆域国土资源管理部门没有协调机制，致使海洋领域的相关规划难以充分融入陆域国土资源“多规合一”体系。因而，海洋领域“多规合一”在实践层面的落实存在机制障碍，收效甚微。

1.5 陆海统筹

海岸带是陆与海的交汇处，是实现陆海统筹的重要物理空间。我国为促进海岸带管理，落实以海带陆、以陆促海，在学者和政府层面都提出过陆海统筹概念和措施。然而陆海统筹在我国却经历了从“海陆一体化”思想到“海陆统筹”概念到“陆海统筹”战略的复杂过程[2]。“陆海统筹”是由中国学者提出，通过不断的实践积累而成的概念。1996年，《中国海21世纪议程》提出的“要根据海陆一体化的战略，统筹沿海海陆地区和海洋区域的国土开发规划”。其中的“海陆一体化”思想是我国探索“陆海统筹”的雏形[3]。2005年，北京大学召开了“郑和下西洋600周年”报告会，专家首次提出“海陆统筹”的概念[4]。至此学者开始对其概念进行大量阐述。最开始的主流研究方向是强调“海陆统筹”在区域经济发展中的作用[5]，并将“海陆统筹”与国家扩展海权优势紧密联系[6]；此后学者利用系统论解释“海陆统筹”，提出陆、海两个系统相互联系和制约[7]。2010年，“陆海统筹”被写入国家“十二五”规划纲要，“陆海统筹”成为建设中国特色海洋强国的核心要义。2017年，党的十九大报告提出：“坚持陆海统筹，加快建设海洋强国。”这进一步凸显了“陆海统筹”在推动海洋经济高质量发展和海洋强国建设中的战略性引领地位。

2 我国海岸带管理实践中的关键问题

综合上述海岸带管理实践，结合国外海洋发达国家在海岸带管理中的各种经验和教训，梳理出我国海岸带管理中存在的如下关键问题。

2.1 缺乏海岸带综合管理的专门机构

在2018年自然资源部成立之前，海岸带管理涉及多个部门。存在职能交叉和空白问题、规划庞杂和矛盾的现象，降低了海岸带资源的利用效率。

虽然新成立的自然资源部对“山水林田湖草”等自然资源进行统一规划管理，但是海岸带相关管理职权一部分仍旧分散在其他部门，依旧缺少一个涉海岸带所有职能的综合管理部门。

2.2 缺乏统筹协调的管理机制

在海岸带管理实践中，我国缺少统筹协调的管理机制，协调陆海问题、部门间问题和行政间问题。由于海岸带地区功能的复合性，易造成管理事权的分散，并且在缺乏完善的协调机制的同时，一定程度上会造成管理上的混乱和冲突。

2.3 缺乏海岸带综合管理的顶层设计和各级规划

我国对海岸带综合管理的探索呈现出自下而上的形式，国家层面没有出台海岸带管理的相关规划，但沿海地方政府根据本地的海岸带特点，不断改进和推出地方的海岸带管理规划。由于缺乏促进海岸带可持续发展的顶层设计，地方政府在制定相关规划时更多关注海岸带的经济属性，偏颇了生态和社会属性。

2.4 缺乏专门的海岸带管理相关法律法规

由于海岸带兼顾大陆和海洋两种生态系统的双重属性，因此在我国现有法律中，涉及海岸带管理的法律法规不仅存在于涉海法律也存在于非涉海法律中。至今尚无一部国家层面的海岸带综合管理法律法规。

2.5 缺乏可持续的海岸带综合管理的资金保障机制

国家自确立“五位一体”总体布局以来，对海洋环保工作重视程度日益提高，投入资金逐年递增，一定程度上缓解了海岸带地区长期存在的资源过度开发、生态环境破坏严重等问题。但与海洋生态环境保护的现实需求相比，仍然存在资金短缺的现象，导致海洋环境监测技术更新较慢，监测体系尚不健全，重点海域整治修复滞后。

2.6 缺乏海岸带综合管理的复合型人才

海岸带管理综合是一项涉及因素错综复杂的庞大工程，需要的专业人才也势必多元化、复合化，包括环境、生态、经济、社会、地质、海洋、信息和机械的复合型人才。目前，我国海洋人才培养还不能完全适应海岸带事业发展的需要，尤其是高层次、复合型、研究型、决策型人才缺乏；涉足海洋和其他领域交叉学科的基础研究人才缺乏；复杂局势下的进行协调沟通和解决实际问题的人才不足等。人才缺乏将是制约海岸带综合管理有效实施的制约因素。

2.7 海岸带综合管理中较低的公众参与的意识和程度

利益相关者的参与是海岸带综合管理效率提高的关键。相比于美国和日本，我国在全国性、全民性的海洋知识的传播和教育培训等方面有待加强。因此，在海岸带的管理过程中，公众参与海岸带管理的决策、实施和评估与反馈环节数量较少，程度较低。

2.8 海岸带范围界定与行政权属之间不协调

由于海岸带的特殊性，国际上界定其范围的标准众多，包括自然标志、行政边界、政治边界、任意边界、环境单元和经济地理。目前，我国一些沿海地区推出的关于海岸带保护利用规划，对海岸带边界的界定标准不一，在向陆一侧范围的界定上缺乏考虑行政管理的便利性。这不仅会造成行政管理的复杂，也使得各类基础数据的收集困难以及数据不可比性。

3 对策建议

党中央通过深化改革彰显了推进国家生态文明建设、确保了中华民族永续发展的智慧和决心，也体现了海岸带加强综合管理的必要性和紧迫性。党中央赋予自然资源部“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”，使得海岸带综合管理进入了前所未有的新时代。然而，现有的组织机制依然不能有效解决海岸带综合管理中所表现出来的各种深层次问题。因此，建议从以下几方面进行进一步改进。

3.1 海岸带边界界定

海岸带边界界定既有利于制定责权利清晰的海岸带管理制度，更有利于保障制度的实施效果。由于涉及的因素非常繁杂，国际上不同国家根据所处的地理位置、海岸带自然属性、社会经济特征等，采取不同的界定方法。我国拥有18 400千米的大陆海岸线，漫长的海岸线自北向南横跨北温带、亚热带及热带三大气候带，孕育出截然不同的海岸带形态：以杭州湾为界，北部以河口三角洲海岸、砂砾质海岸和粉砂淤泥质海岸为主，南部以基岩海岸、砂砾质海岸和生物海岸为主。除此之外，我国南、北海岸带地区的社会和经济基础也存在着显著差异。近年，我国国土空间统一规划管理的需求愈加强烈，2018年自然资源部的组建为海岸带综合管理和规划提供组织机构基础条件，而海岸带边界的科学界定是亟待解决的基础性问题。

因此，结合国内外的经验，以及我国海岸带地区的政治、经济、社会、自然等多方因素，本文提出了海岸带边界界定方法。海岸带向海一侧采用政治边界标准，即在黄海和东海海域至我国专属经济区，南海海域以九段线为界；海岸带向陆一测采用自然边界和行政边界结合原则，即以拥有海岸线的县（区）以及相邻的虽没有海岸线，但具有涉海生产活动的地区作为海岸带边界。基于上述的方法对海岸带地区进行界定，使得后期开展海岸带综合管理能够有清晰的边界范围。

3.2 改革组织机制

3.2.1 建立海岸带综合管理联合推进机制

建议成立由自然资源部牵头，国家发展和改革委员会、工业和信息化部、生态环境部等部委协作的海岸带综合管理联合推进机制。可直接与国家领导人对话，反馈相关问题、进展和成效。沿海地区设立相应级别的“地方海岸带综合管理联合推进机制”。建议在自然资源部成立海岸带综合管理司，负责我国沿海海岸带综合管理相关工作的落实与推进。

国家层面海岸带综合管理联合推进机制负责监督、指导、协调、标准制定、法律法规的制定等海岸带综合管理工作。地方海岸带综合管理委员会主要负责属地海岸带空间规划、管理计划、各项方案的实施等工作。

3.2.2 建立广泛的利益主体参与和监督机制

近年，从认知提升的角度看，学者和职能部门对海岸带生态功能的认知提升较快，但是海岸带综合管理是一项庞大的系统工程，需要全面调动利益相关者积极性和参与度。建议组建由退休的专业人士、长期在一线工作的退休人员等组成的“海岸带管理监督社团组织”，参与海岸带综合管理及空间规划前期的决策制定，中期的决策实施和监督以及后期的评估。建立公共监督微信平台，利用网络互动平台，拓宽公众参与海岸带综合管理及空间规划工作的途径，培养和强化社会公众参与和监督的主体意识，有助于地方海岸带综合管理和空间规划各项工作规范、有序、合法推进。

3.2.3 建立海岸带管理工作推进绩效考核和问题反馈纠错机制

绩效考核可由各级海岸带综合管理联合推进机制挂帅，地方相关职能部门参与实施年度绩效考核制，与地方政绩挂钩，确保海岸带管理的空间规划、各项计划以及相关措施的权威性和威慑力。建议进行海岸带管理的规划、计划及其他措施实施效果的阶段性动态评价，及时发现管理中存在的问题、及时纠错与改进，防止造成重大损失和不良影响以及难以修复、弥补的重大错误，及时发现管理中渎职、腐败等违法违纪等行为。

3.3 编制任务计划

借鉴国外先进经验，从综合海岸带管理工具角度，从速启动海岸带空间规划的编制工作。为了便于集中管理、标准化管理，以及后期的绩效评估，建议编制《海岸带空间规划编制指南》《海岸带综合管理计划》《海岸带管理行动计划》。其中：

《海岸带空间规划编制指南》包括国家层面、全国各沿海省市县层面，各级海岸带空间规划必须考虑组织机制、技术方法、程序规范、指标体系及保障措施等的详细要求和规范，使其成为各级海岸带管理委员会实现海岸带综合统一管理的纲领性依据。

《海岸带综合管理计划》包括“六大体系”：组织机制体系建设、统计调查体系建设、法治体系建设（尤其是编制《海岸带综合管理法》）、制度体系建设、标准规范体系建设、业务生态体系建设（指“三张网”，即资源统计调查网、生态环境监测评估预警网、问题反馈纠错网等）等。

《海岸带管理行动计划》包括“十大任务工程”：海洋海岸带资源与生态环境大调查计划、海洋海岸带科技协同创新网络建设行动计划、海岸带高级管理和基层作业人才培育工程计划、海岸带生态环境评估修复工程计划、海陆协调制度建设工程计划、海岸带综合管理法治体系建设工程、海岸带综合管理标准化体系建设工程（比如海岸带资源价值核算标准体系）、海岸带空间规划实施监测评估和预警体系建设工程、海洋海岸带空间开发适宜性评价工程。海岸带资源交易租赁市场环境培育工程，通过系列行动和任务的推进，逐渐系统化夯实海岸带综合管理的战略目标。