生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼的衔接规定反思

高美艳，段中强

(太原科技大学 法学院，山西 太原 030024)

一、问题的提出

关于生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼(以下简称“两诉”)的衔接机制，最高人民法院在2019年出台的《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》(以下简称《若干规定》)中作了初步规定，它的出台在一定程度上填补了“两诉”衔接的空白[1]。但是，深入研究后便不难发现，《若干规定》中关于“两诉”衔接的机制尚不尽完善。这些问题的存在成为阻碍“两诉”顺畅衔接的桎梏所在。

(一)中止条款不合理

《若干规定》第十七条：“人民法院受理因同一损害生态环境行为提起的生态环境损害赔偿诉讼案件和民事公益诉讼案件，应先中止民事公益诉讼案件的审理，待生态环境损害赔偿诉讼案件审理完毕后，就民事公益诉讼案件未被涵盖的诉讼请求依法作出裁判。”(1)最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)[EB/OL].(2019-06-05).http:∥www.court.gov.cn/fabu-xiangqing-162322.html.这一做法是否恰当有待商榷。

本文认为该规定不合理。主要理由如下：第一，诉讼中止作为一种诉讼利益，一旦中止诉讼，势必会对诉讼当事人一方造成利益损失，中止环境民事公益诉讼不仅会造成原告的利益损失，增加诉讼成本，而且也会挤压社会组织的诉权空间，打击社会组织提起环境民事公益诉讼的积极性。第二，中止诉讼会使得正在进行的诉讼处于停滞状态，无形之中加重了被告方的诉讼负担。第三，在我国司法资源有限的情况下，不区分诉讼阶段而中止正在进行的诉讼，另行启动一个与前诉事实相同的诉讼，会造成司法资源的浪费，使生态环境不能得到及时修复。

(二)适用范围界限模糊

适用范围关系到环境受到损害后如何进行法律救济，对制度的整体架构具有基础性意义，是深入理解制度本质的“关键窗口”[2]。对于环境民事公益诉讼的适用范围，可将其概括为：污染环境、破坏生态、损害社会公共利益及其他可能导致生态环境受到损害的行为所造成的生态环境损害。

反观生态环境损害赔偿诉讼的适用范围，《生态环境损害赔偿制度改革方案》(以下简称《改革方案》)以及《若干规定》均采取列举加排除的方式进行了概括。对此，可以将其总结为以下三类：一是较大及以上的突发环境事件；二是特定区域的生态环境损害事件；三是其他情形。立法者有意要把“两诉”的适用范围给区分开，但似乎并未成功，如何理解生态环境损害赔偿诉讼中的“较大及以上突发环境事件”中的“较大”以及“其他严重影响生态环境后果”中的“其他严重后果”？对于“其他严重后果”笔者发现各地区对这一条款的落实应用做法不一，此处试举两例加以说明。如《广西壮族自治区生态环境损害赔偿制度改革实施方案》在第三条中将其他情形进行了具体的规定，限定为：自然保护区、森林公园、地质地园、湿地公园，世界自然遗产、世界文化遗产等区域受到严重污染、生态破坏的情形(2)自治区党委办公厅 自治区人民政府办公厅.关于印发《广西壮族自治区生态环境损害赔偿制度改革实施方案》的通知[EB/OL].(2018-08-10).http:∥www.gxnews.com.cn/staticpages/20180810/newgx5b6cc466-17556123.shtml.；再如《福建省生态环境损害赔偿制度改革实施方案》第三条中把其他情形细化为重点生态功能区、禁止开发区以及陆域生态保护红线以外的其他地区发生的环境污染、生态破坏事件(3)中共福建省委办公厅 福建省人民政府办公厅印发《福建省生态环境损害赔偿制度改革实施方案》[EB/OL].(2018-09-29).http:∥fjnews.fjsen.com/2018-09/29/content_21529744.htm.。

综上，现行法律语境下，适用范围的用词模糊，必然会导致“两诉”分工不清，从而增加“两诉”衔接的难度。这就可能会再次出现因不确定是否属于自己的起诉范围而造成“公地悲剧”(4)当资源或财产有许多拥有者，他们每一个人都有权使用资源，但没有人有权阻止他人使用，由此导致资源的过度使用，即为“公地悲剧”。如草场过度放牧、海洋过度捕捞等。的情形，不利于对生态环境进行及时恰当的救济。

二、原因分析

明确现存问题之后，就需要探究产生这些问题的深层次原因究竟为何。从生态环境损害赔偿诉讼的外在配置以及内在构造出发，可以得知，产生前述问题的根本原因在于外在的立法过于分散、不集中、缺少系统的核心立法；从内在构造层面审视之，主要在于生态环境损害赔偿诉讼性质不明，这是阻碍“两诉”顺利衔接的关键难题之一。

(一)核心立法缺失

制度的核心在于保障秩序。生态环境损害赔偿诉讼作为一项新型诉讼制度，其目的是为了构建更加完善的生态文明体系，保障环境治理层面的应然秩序。在制度改革初期，国家通过颁布一系列的具体政策，促进该项制度的落实。不可否认，政策作为建设法治中国的有力抓手之一，具有灵活、便利、及时的特点，备受改革者青睐。但同时也要看到政策因其本身的不明确性、不稳定性、不规范性等缺点，会使得制度在实际运行中陷入无法可依以及与其他制度不相协调等窘境。本文系统梳理了生态环境损害赔偿诉讼的相关法律文件以说明问题，见表1。

表1 生态环境损害赔偿诉讼立法梳理

由表1可以看出，单纯依靠政策文件的颁布而没有法律作为支撑，再好的制度也难以发挥作用。政策和法律在本质上是一致的，到了一定的时机必须出台相关法律方能保障制度更好运行。生态环境损害赔偿制度自2015年提出到2019年《若干规定》的出台，用了将近四年的时间，经历了从改革到试点，再到全国推行实施，积累了大量的经验，也暴露出了诸多问题，这些问题非政策文件所能解决，必须由法律作出回应。

2019年《若干规定》颁布以后，生态环境损害赔偿诉讼的立法驶入了快车道。2019年修订的《中华人民共和国森林法》中提出对于破坏森林资源导致生态环境损害的，相关主管部门可以依法向人民法院提起诉讼，请求赔偿损失。2020年修订的《中华人民共和国固体废弃物污染环境防治法》首次在法律层面对生态环境损害赔偿制度作出了明确规定[3]，2020年5月28日发布的《中华人民共和国民法典》设专章对污染环境、破坏生态的行为作出了规定，其中第一千二百三十四条、一千二百三十五条为生态环境损害赔偿诉讼请求权提供了基本实体法依据。但深入分析后不难发现，上述法律文件中对生态环境损害赔偿诉讼的规定过于宽泛。生态环境损害赔偿制度是由适用范围、资金管理以及与公益诉讼的衔接等规则共同构成，无论是在实体上还是程序上，都需要有专门立法进行明确规定。而现如今，生态环境损害赔偿诉讼立法呈现出原则化、碎片化、分散化等特征，核心立法的缺失必然不利于该制度的后续发展。

(二)诉讼性质不明

作为生态环境领域的一项新型诉讼类型，生态环境损害赔偿诉讼的性质直接影响该诉讼程序的运行及与其他关联诉讼的衔接整合。然而，不管是《改革方案》抑或《若干规定》，对此均未予以明确回应。

学界对生态环境损害赔偿诉讼的性质众说纷纭。“国益诉讼说”(5)参见吕忠梅教授于2018年3月24日在“2018年度中国环境资源法治高端论坛会议”上的发言，其发言题目为“生态损害赔偿诉讼中的问题与对策”。她在发言中认为：生态环境损害赔偿诉讼是政府基于自然资源国家所有权，为履行职责而提起的诉讼，既不是公益诉讼，也不是普通的民事诉讼，将其称为国益诉讼是妥当的。http:∥www.riel.whu.edu.cn/view/9246.html.认为，在生态环境损害发生后，省、市级人民政府及其指定的机关出于维护国家利益的目的而代表国家行使索赔权。相对比之下，环保组织、检察院都不具备自然资源国家所有权人的代表资格，因此，其性质应该为国益诉讼。“公益诉讼说”(6)参见李挚平于2018年5月31日在“第二届崇明世界级生态岛环境司法研讨会”上的发言，其发言题目为“生态损害赔偿制度的司法适用”。http:∥www.riel.whu.edu.cn/view/9355.html.认为，判断一个诉讼的性质，关键在于其诉讼目的，若最终所救济的利益是公共利益，则该制度就应归属于公益诉讼。从保护生态环境本身价值即生态价值出发，生态环境损害赔偿诉讼保护的是一种整体利益、一种非私权属性的生态环境利益。因此，生态环境损害赔偿诉讼应该属于公益诉讼。“私益诉讼说”认为，国家是自然资源的所有权人，在生态环境遭受破坏时，国家作为所有权人，有权依据私法的规定请求侵权人承担损害赔偿责任[4]。“混合诉讼说”认为，生态环境与自然资源二者分属于不同的概念范畴，不能混为一谈，前者在本质上就是一种公私交错的诉讼，二者是并列关系[5]。“特殊的环境民事诉讼说”认为，从宪法解释的视角出发，以宪法层面的国家环境保护义务为基础，认为行政机关作为赔偿权利人，能够更好地实现《宪法》所规定的环境保护目标[6]；而“特殊的环境民事公益诉讼说”认为，“两诉”在功能面向以及原因行为等方面并无本质的不同，仅在适用范围以及起诉主体方面存有差异，环境民事公益诉讼的大多数程序规则都可以为生态环境损害赔偿诉讼所运用[7]。因此，将其界定为特殊的环境民事公益诉讼较为合适。

三、“两诉”畅通衔接设计

在对上述问题进行分析后，可以明确“两诉”目前需要设置一个更加科学、合理的衔接机制，方能真正实现生态环境损害赔偿诉讼的制度目标。在此之前，首先，要明确的就是“两诉”衔接过程中应该遵循什么样的原则，这对后文衔接机制的具体设定起着方向引领的作用。其次，要完善立法，畅通衔接路径。再次，须明确生态环境损害赔偿诉讼的性质，夯实“两诉”衔接的理论基础。最后，厘清“两诉”的适用范围、起诉顺位，补足中止条款，从而实现“两诉”衔接机制的优化。

(一)确定原则：为衔接路径指明方向

首先，在“两诉”衔接过程中，要恪守的即为合法性原则。所谓合法性原则，是指为了实现法治这一理想目标而需要符合的相关条件，具体表现为法律条文的设定，在其法律内容的设定上，要求必须以实现共同善为目的[8]。具体到“两诉”衔接的工作，就是要求在搭构“两诉”具体的衔接框架时，不仅要注重程序方面的接洽衔接，而且在实体内容上，也要注重保持与已有的法律法规体系相协调，从全局着眼，做好“两诉”的衔接工作。

其次，在构建“两诉”衔接机制时，还需遵循诉讼经济原则。所谓诉讼经济原则，就是指用最小的诉讼成本实现法律效益的最大化，主要包括合理设置诉讼程序、减少诉讼时间以及对诉讼主体的权利义务作出合理的分配三方面内容[9]。无论是生态环境损害赔偿诉讼案件抑或是环境民事公益诉讼案件，都有着诉讼时间长、标的额大、诉讼成本高等特点。典型的案例如泰州天价环境民事公益诉讼案，该案因为其判决赔偿金额高达1.6亿，因而引起了学界和社会的一片热议。在该案中，由于标的额巨大，法院创新性引入了虚拟治理成本计算法，并探索分期支付等具体责任履行路径。尽管如此，泰州市环保联合会最终还是支付了10万元的鉴定评估费。加之环境案件本身具有极强的专业性，聘请律师又是一笔不小的开支，同时我国的司法行政机关压力大、事务多，社会组织数量少，资金匮乏，而且环境民事公益诉讼由于我国诉讼制度设计原因，容易造成诉前程序空转问题，这一切都说明在“两诉”衔接的过程中需要遵循诉讼经济原则进行制度设计，从而使有限的司法资源发挥出最大的价值效用。

(二)完善立法：畅通衔接路径

正如前文所提出的问题一样，“两诉”衔接之所以不畅，其中一个重要原因就是生态环境损害赔偿诉讼立法过于分散化、原则化、碎片化。为此，要解决这个问题，关键在于完善生态环境损害赔偿诉讼的核心立法，对其中涉及的关于“两诉”衔接的实体以及程序内容进行系统的规定。

目前，关于生态环境损害赔偿诉讼立法主要有以下三种模式：一是对现行《环境保护法》进行修改，在其中增设专章规定生态环境损害赔偿制度；二是在《民法典·侵权责任编》中增设相关规定；三是制定一部专门的生态环境损害赔偿法[10]。本文认为，首先，在《环境保护法》中增设专章的做法具有立法成本低的优势，但其会不可避免地同环境法在传统法价值层面产生碰撞冲突。即便按照此种做法，生态环境损害赔偿制度在其中也只能起到一个提纲挈领式的政策宣示作用，不能以整体性的视角审视生态环境损害问题，难以达到真正目的，白白浪费司法资源。其次，生态环境损害赔偿制度所涉及的不仅有私法，还有公法。《民法典》作为私法，在其中设置一个公私交织的生态环境损害赔偿制度在法理上逻辑不能自洽，生态环境损害赔偿制度关注的是环境本身，其不属于侵权法上的损害，当然也就不能通过《民法典·侵权责任编》获得救济。并且生态环境损害赔偿制度不仅包括实体内容，还包括程序性规则，这些内容通过在《环境保护法》或《民法典·侵权责任编》中增设专章来进行规定根本无法实现。最后，放眼域外，美国和日本是实行专门立法模式的国家，该模式使生态环境得到更为全面的保障。美国的自然资源损害赔偿法律体系，主要由《清洁水法》《综合环境应对、赔偿和责任法》《石油污染法》三部法律构成。日本关于生态环境保护方面的法律主要有《环境基本法》以及《公害纠纷处理法》等[11]。实行非专门立法模式的典型国家当属法国，其在《环境法典》以及《法国民法典》中规定了生态环境损害赔偿制度，然而法国的这种侵权责任条款绿色化的方式并没有实现其传统侵权责任与生态环境损害赔偿责任相衔接的期望，并且在一定程度上忽略了对环境本身的救济。

综上，无论是从域外立法经验启示的角度看，抑或是对国内关于生态环境损害赔偿制度立法模式的评析，结合当下我国环境法典化潮流复起、国家大力推进生态文明体制改革的大背景，制定一部系统性、综合性的《生态环境损害赔偿法》是较为合适的。

(三)明晰性质：突破“两诉”衔接的理论桎梏

关于生态环境损害赔偿诉讼性质的界定是阻碍“两诉”衔接的关键理论障碍，明晰其性质有利于突破“两诉”衔接的理论桎梏，为后续衔接路径扫清障碍。从诉讼目的、诉之利益归属层面以及“两诉”衔接来看，本文认为将其界定为特殊的环境民事公益诉讼是较为妥当的。

首先，从诉讼目的来看，生态环境损害赔偿诉讼最终所要实现的诉讼目的就是保护公众的环境权益免遭侵害，其所维护的是一种不特定人的公共利益。生态环境作为一种公共产品，是一种为不特定多数人所认可、共享且必需的价值体[12]。之所以建立生态环境损害赔偿诉讼，目的就是要回归生态本身，让破坏环境的加害者承担责任，保护公众所共享的环境利益不受损害，真正落实损害者担责原则，解决“公地悲剧”问题。其次，从诉之利益的归属来看，胜诉利益由全民共享[13]。根据《改革方案》第八条之规定，赔偿义务人所缴纳的赔偿金最终都用作了修复受损的生态环境，对于无法修复的，其赔偿金上缴国库，纳入同级预算，最终该笔赔偿金的去向依然是服务于社会大众。最后，正如前文所述，“两诉”在诉讼目的以及诉讼请求等方面具有相似性，但生态环境损害赔偿诉讼又有着自己的特色，比如磋商制度。因此，生态环境损害赔偿诉讼也不能完全等同于环境民事公益诉讼，故而将其归为一种特殊的环境民事公益诉讼是较为妥当的。

(四)厘清顺位：优化衔接机制

关于“两诉”的具体衔接机制，《若干规定》作了初步的构建，但其中仍不乏粗糙之处，对于“两诉”的适用范围以及中止条款需要进一步优化，从而实现“两诉”衔接的有序联动，发挥出各自的价值，具体可以从以下两方面进行展开。

1.厘清适用范围，界分起诉顺位。如前所陈，《若干规定》对生态环境损害赔偿诉讼的适用范围用词过于模糊，对于“较大”“重大”“特别重大”以及“其他严重影响生态环境后果”等内容规定过于笼统，然而此处所规定的对生态环境损害后果的不同分级却是区分“两诉”的关键标志，并对后续“两诉”的顺位安排也会产生影响。因此，后续应该进一步明确生态环境损害赔偿诉讼的适用范围，通过将损害事件、污染物的种类进行类型化处理，从而对损害后果进行分级处理。对于生态环境损害后果严重的情形统一分配给生态环境损害赔偿诉讼，而对于损害后果较轻的，则交由环境民事公益诉讼处理，如此实现二者的有序衔接。

关于“两诉”的起诉顺位问题。本文认为，在“两诉”适用范围重叠部分应明确生态环境损害赔偿诉讼的优先地位。原因如下：首先，根据我国《宪法》的规定，行政机关负有环境保护的职责，因此在生态环境损害发生时，由政府提起的生态环境损害赔偿诉讼，我们应尊重这一履职行为。其次，政府作为赔偿权利人具有较强的威慑力，赔偿义务人面对强大的公权力往往会积极主动地配合调查工作，从而能够极大地促成磋商目的的达成，提高办案效率。最后，政府具有社会组织所不可比拟的地位优势。环境案件取证困难已经成为调查侵权事实的一大掣肘，而政府则可以利用其本身所掌握的大量数据资源以及强有力的资金保障等优势去进行调查取证，避免生态环境因案件办理过于迟缓而造成损失的进一步扩大。而对于生态环境损害赔偿诉讼适用范围之外，应明确社会组织有权提起环境民事公益诉讼，排除政府提起的生态环境损害赔偿诉讼，保证社会组织的诉讼权利及诉讼积极性，进一步提高对生态环境保护的力度。

2.补足中止条款。《若干规定》第十七条、第十八条对“两诉”的衔接作了大致规定，但其中对于先提起环境民事公益诉讼后提起生态环境损害赔偿诉讼所作出的中止规定过于笼统，尚需通过补足中止条款来实现“两诉”的接驳衔接。而对于“两诉”的衔接可分为以下两种情形进行讨论。

一是先提起生态环境损害赔偿诉讼后提起环境民事公益诉讼。对于这种情形，在理论界与实务界主要形成了三种做法：合并审理、各自审理、中止诉讼。合并审理的优点在于可以避免同案不同判，保证裁判的同一性，提高审判效率，节约诉讼成本。但合并审理的缺陷在于混淆了“两诉”的界限，看似是问题的解决办法，实则却是在用“和稀泥”的做法避开问题，容易造成重复索赔的现象。各自审理的缺陷也显而易见：首先，不同法院审理并判决不仅不能够很好地协调“两诉”的诉讼请求，而且还会造成因重复审理而浪费司法资源，并且也有可能造成“撑骨裙效应”，影响司法公信力。其次，在对不同案件涉及的同一损害进行鉴定时也会因受理法院的不同导致重复鉴定，增加诉讼成本。最后，在判决生效进入执行阶段时也会产生矛盾。如：不同案件针对同一损害都确定了修复费用，那应该如何执行？综上所述，对于此种情况本文赞同《若干规定》的处理方式——中止诉讼。理由如下：首先，生态环境损害赔偿案件涉及范围广、影响大，政府机关作为环境主管部门，本身就担负着保护环境的义务以及对污染环境的行为进行监管查处的职责，而且行政手段所具有的高效性、直接性可以及时救济受损的生态环境。其次，政府相比社会组织具有更高的专业知识和充足的资金保障，更有利于开展诉讼追究加害方责任，及时充分地保护生态环境。

二是先提起环境民事公益诉讼后提起生态环境损害赔偿诉讼。《若干规定》第十七条规定对前诉做中止处理，优先审理后诉。对此，本文认为鉴于环境诉讼案件复杂、诉讼成本高等特点不能一概中止前诉，而要分阶段处理。应该以一审辩论终结为时间节点进行划分，若前诉已经一审辩论终结，说明前案的事实已经基本查清，此时若贸然中止环境民事公益诉讼，则会让先前审理所付出的努力付诸东流，不仅会浪费司法资源，而且延长了诉讼时间，无端增加诉累。因此，从诉讼经济角度考虑，为避免不必要的司法资源浪费，这种情形下，应该先中止的是生态环境损害赔偿诉讼，待环境民事公益诉讼审理完毕后再就生态环境损害赔偿诉讼未处理的诉讼请求进行审理。若环境民事公益诉讼已经进入审理，但还未到一审辩论阶段，此时再行提起生态环境损害赔偿诉讼，那么就根据《若干规定》的处理方式——中止环境民事公益诉讼。具体操作流程如图1所示。

图1 中止条款优化流程图

综上所述，对于“两诉”具体衔接的做法，学界及实务界都提出了不同的做法，本文通过对比不同的方案，认为中止审理的做法更具有优势，但是《若干规定》中对中止条款的设置不尽合理，需要进行制度的优化。为此，本文从诉讼经济角度出发，提出应该以一审辩论终结为判断是否中止审理的节点，以期为实践中“两诉”更好地衔接有所增益。

四、结语

目前，我国的生态环境保护工作依然任重而道远。生态环境损害赔偿制度作为推动构建新时代生态文明体系的有力抓手之一，一方面要不断发挥其制度优势，另一方面也必须要重视与既有的环境民事公益诉讼相衔接。“两诉”本身所存在的诸多相似性、契合性，使得“两诉”在并行过程中冲突不断。尽管2019年出台的《若干规定》对“两诉”的起诉顺位、审理规则等作出了大致规定，《民法典》第一千二百三十四、一千二百三十五条也为生态环境损害赔偿诉讼提供了实体法依据，但对于“两诉”的性质，适用范围等方面依然模糊不清。为此，本文通过界定生态环境损害赔偿诉讼的性质，优化《若干规定》中的部分条款，提出要制定一部关于生态环境损害赔偿制度的系统性立法，从而加强“两诉”的通畅衔接，协调各方利益，调动各方积极性，以期为更好地完善生态环境司法救济机制提供管窥之见。