高等教育与区域发展——海南自贸区与雄安新区的比较研究

滕尚梓

(中国人民大学 教育学院，北京 100872)

一、研究背景

中共中央、国务院印发的《加快推进教育现代化实施方案(2018-2022年)》(以下简称《方案》)提出，要加快推进教育现代化区域创新实验。创新体制机制，探索新时代区域教育改革发展的新模式。高起点高标准规划发展雄安新区教育，以新机制新模式建设雄安大学。促进海南教育创新发展，依托中国(海南)自由贸易试验区(以下简称海南自贸区)打造新时代教育全面深化改革开放的新标杆[1]。《方案》对海南自贸区和雄安新区的高等教育发展提出了定位更加明确的新要求，需要两地进行协同创新发展。而区域协同发展体系的核心要素是知识，区域协同发展能否成功，关键在于能否突出知识的价值、整合知识资源为该区域的发展建设服务。大学作为知识生产和转化的组织，在区域协同发展中占据着中心地位。海南自贸区和雄安新区作为区域创新发展的重点建设区域，高等教育基础十分薄弱，协同创新体系处于雏形。本文将比较两地不同的国家定位和发展要求，通过分析影响两地高等教育政策制定的政治、经济、文化、社会、国际等要素，以及两地高等教育发展面临的优势与劣势、机遇与挑战，提出海南自贸区和雄安新区高等教育与经济社会协同发展的实施路径，避免进入模仿型同构主义的“怪圈”，使两地发展方式立足本区域发展要求，彰显自身特色。

二、研究综述

有关海南自贸区高等教育的论文在CNKI上共有400余篇(注：查询截止时间为2021年4月)，对海南自贸区高等教育的现状及存在的问题已有比较深入的研究。张晓波[2]、王昆强[3]、贾姿景[4]等学者提出国家支持海南建设自由贸易试验区，现有人才已经不能满足发展需要，急需一批能够适应外向型经济发展的创新创业人才。赵丽华[5]、钟小东[6]等学者指出，海南自贸区的建设为其高等教育建设带来了新的发展契机，海南高等教育基础本身比较薄弱，中外合作办学是一个可行路径，但尚处在起步阶段，如何更好发展需要社会各个方面的努力。赵菊梅指出，海南高等教育整体水平落后、高等教育服务地方经济社会发展能力不强、师资队伍建设薄弱、人才培养的支撑条件不够、高等教育国际化进程推进缓慢等问题，并提出了海南高等教育进一步发展的对策[7]。马陆亭等学者认为，海南自贸区不能按照我国传统的高等教育发展模式，而要大胆改革创新，实现跨越式发展[8]。总体而言，现有关于海南自贸区高等教育发展的研究比较松散，对政治、经济、文化、社会、国际环境等因素缺乏系统分析，因此，本文将主要从宏观层面进行研究。

在关于雄安新区的高等教育研究方面，洪成文等学者提出北京为雄安新区发展应起到的作用以及实现路径，认为北京要服务于雄安新区高等教育战略规划，实现扎根雄安、扎根中国大地办教育的目标[9]。高仕鹏等学者认为，雄安新区高等教育对区域协同发展起着引领作用，构建适配的高等教育公共服务体系有着重要意义，强调要想实现雄安新区高等教育的发展，必须要营造适合高等教育发展的环境，而在政策、产业落后的情况下高等教育无法得到良好发展[10]。赵冰以日本筑波科学城的开发经验为例，提出以产学研相结合的方式助力雄安新区高等教育建设，通过政策引导提供智力和财力支持[11]。发展高等教育需要适当的环境土壤，而目前雄安新区在经济、科技、人才等方面都非常落后，无法照搬日本等发达国家的先进经验。发达国家是基于超前的市场化程度和完善的产业链、科技链的支持，而雄安新区缺乏这些条件。因此，要扎根雄安新区本土，系统分析其高等教育发展的各个条件，从而为其协同发展提出可行性意见。

三、海南自贸区与雄安新区高等教育发展的系统分析模式

公共政策的学科奠基人拉斯韦尔(Harold D.Lasswell)首次提出“政策科学”概念，并着重强调情境性(contextuality)的重要作用，认为公共政策的制定是与内外部环境密切相关的[12]。此后，托马斯·戴伊(Thomas R.Dye)[13]和邓恩(William N.Dunn)[14]提出了一个完整的政策循环系统，一个公共政策的循环过程是从认定政策问题开始的，公共议题上升为正式的政策，后期包括政策执行阶段和政策评估阶段。Robert从政策主体层面进行分析，认为政策主体既包括政策规划阶段的决策者和政策执行阶段的执行者，也包括大量的学术团体、公益团体、公民等行动者[15]。公共政策的系统分析模式可以从宏观生态因素和微观生态因素两个方面进行分析。宏观生态因素包括经济-资源因素、政治-法律因素、社会-文化因素和国际因素。经济-资源因素是公共政策运行的最基础和最深层的环境，对公共政策的出台具有决定性作用；政治-法律因素不仅决定公共政策的性质，而且决定公共政策的合法性程度；社会-文化因素既决定了公共政策运行的智力条件，也为公共政策的运行提供了一定的伦理和心理基础；随着全球化进程加快，国际因素对于公共政策制定的影响力越来越大，尤其是在我国对外开放和发展外向型经济方面起到了重要作用。公共政策制定的微观生态环境是指每项具体的公共政策在制定过程中的具体的、特定的背景，具有多样性、变动性甚至是突发性特征。

公共政策的系统分析模式如图 1所示。本文接下来将运用公共政策的系统分析模式对海南自贸区和雄安新区的高等教育发展进行研究，探讨两地高等教育与区域经济协同发展主要受到哪些因素的影响？海南自贸区和雄安新区具有哪些方面的特殊性？基于这些特殊性，又会带来哪些机遇与挑战？

图1 公共政策的系统分析模式

(一)经济-资源因素

海南自贸区地处热带，热带农业发达，热带水果盛销国内外。国内具有广阔的销售市场，各种销售渠道对其具有重要的支持作用。海南岛四面环海，渔业、海洋贸易、海洋化工等相关产业是海南自贸区的特色产业。此外，海南是我国旅游消费中心之一，旅游业发达，每年吸引众多游客，是重要的休闲娱乐基地。由于海南自贸区是我国对外开放的桥头堡，免税政策成为海南发展的一个红利，众多国外企业由此在这里安家落户，海内外人士也纷纷前来购物，这些都成为海南省必不可少经济增长点。目前来讲，海南自贸区的产业发展基础比较薄弱，缺乏大型工业和高新技术产业。

雄安新区承接北京非政治职能，地位相当于我国的“副首都”，但目前雄安新区现有结构相对落后，雄安、容城、安新三县的第一产业占比较重，在第二产业方面，雄安新区目前多以传统制造业为主，处于价值链低端环节。这些传统制造业布局散乱、污染严重，产业转移和升级的压力很大。雄安新区高新技术产业薄弱，迫切需要整合优质资源来为产业升级服务。

(二)政治-法律因素

国家对海南自贸区提出了新的战略定位。海南要把握好全面深化改革开放战略定位，服务于建设全岛自由贸易试验区和中国特色自由贸易港，服务于建设全面深化改革开放试验区、国家生态文明试验区、国际旅游消费中心、国家重大战略保障区。国家对海南自贸区的要求具有特殊性，强调充分发挥当地的自主性，大胆改革、勇于创新。国家的顶层设计提倡海南整合国内外资源，实现跨越式发展。

党中央、国务院设立雄安新区，最重要的定位、最主要的目的是打造北京非首都功能疏解集中承载地。按照中央部署和《河北雄安新区规划纲要》的要求，雄安新区有四个发展定位，即：绿色生态宜居新城区、创新驱动发展引领区、协调发展示范区、开放发展先行区。雄安新区的建设具有政策合法性，国家的高度重视是雄安新区发展的支撑和保障，雄安新区可以大力整合北京和天津的教育、医疗等社会服务、金融服务、科技服务等现代高端服务业。这对于雄安新区的创新发展、协调发展、绿色发展均具有重要意义。

(三)社会-文化因素

海南是一个由少数民族组成的省份，主要包括黎族、苗族、回族等。黎族在海南省分布广泛，黎族文化在海南省具有鲜明的民族特色，如船形屋、纹身、阿婆纺织工艺、黎锦、竹筒饭等，吸引着国内外游客前来参观和体验。海南省少数民族的风土人情和民族节日促进了海南旅游业的发展，大大增加了海南省的经济收入。旅游业已经成为海南省发展的支柱性产业，根据统计数据显示， 2015年到2019年，海南省接待游客总人数已经增加了近3 000万人(如图2所示)。而且，2015年到2019年，海南省旅游总收入增长了近一倍，其中，国内旅游业收入大约 991.8 亿元，约占海南省旅游总收入的 94%(如图3所示)。我国内陆地区旅游市场广阔，海南省发展旅游业主要面向国内市场。此外，海南省积极承办博鳌亚洲论坛等国际大型会议，成为海南省对外开放的一张靓丽名片。

图2 2015-2019 年海南省接待游客总人数

图3 2015-2019 年海南省旅游总收入

雄安新区地处京津冀腹地，三地地缘相连，历史一脉，文化相通，这种紧密的关系构成雄安新区发展的优越条件，同时也为雄安新区的文化认同提供了必要性和可能性。雄安新区作为承接北京副首都职能的地区，建立强烈的文化认同非常重要。以前的雄县人、容城人、安新人现在统一变成了雄安人，在发展高等教育的过程中要找到各自文化的认同点，从而建立起深层次的文化认同，在中央政策的指引之下齐心协力高起点、高水平建设雄安新区高等教育。

(四)国际因素

海南自贸区地理位置独特，自古以来就是海上丝绸之路的必经之地和重要中继港。近年来，海南积极举办博鳌亚洲论坛、构建泛南海经济合作圈、搭建起海南与沿海国家地区交流合作的新桥梁，已成为 21 世纪海上丝绸之路的重要节点。

雄安新区要发展高等教育离不开人才引进，尤其是对海外人才的引进。这就必然要依靠北京和天津的国外合作基础，为雄安新区的人才引进搭建桥梁。就现有的条件来看：一是雄安新区缺乏人才引进的政策和机制；二是雄安新区对于国外人才的引进缺乏渠道；三是雄安新区的关系网单一，外界对雄安新区不了解且缺乏信息，这些都会对雄安新区的人才引进造成困难。

四、海南自贸区与雄安新区发展高等教育的不同侧重点

基于上述分析，本文通过建立海南雄安 SWOT 矩阵分析图(如表1所示)，直观比较海 南自贸区与雄安新区发展高等教育条件的相同点与不同点，什么样的高等教育更适合两地的发展，在制定海南自贸区和雄安新区高等教育发展战略时要充分考虑两地不同的发展现状，因地制宜，才能更好地推进两地高等教育与区域经济协同发展。

表1 海南自贸区与雄安新区SWOT矩阵分析图

(一) 海南自贸区和雄安新区高等教育与经济社会协同发展的共同建议

第一，政策流条件。首先，从海南雄安 SWOT 矩阵分析图中可以看出，海南自贸区和雄安新区都属于《加快推进教育现代化实施方案(2018-2022年)》的创新实验区。创新是亘古不变的话题，实现区域创新离不开高等院校的支持。其次，海南自贸区和雄安新区同属我国重大战略基地，承担着我国全面深化改革开放的重要使命。海南自贸区是我国新时代对外开放新高地，在维护我国国家主权和海洋安全方面发挥着神圣不可替代的作用；雄安新区是北京非首都职能集中承载地，是我国开放发展先行区。最后，国家对海南自贸区和雄安新区都强调生态文明建设，“青山绿水、碧海蓝天”是海南自贸区的一张靓丽名片，对国内外游客具有强烈的吸引作用；雄安新区也着力打造生态宜居城市，优化产业结构，奠定雄安新区的建设基调。国家对海南自贸区的发展陆续出台了《中共中央 国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》《中国(海南)自由贸易试验区总体方案》《2020 海南自由贸易港投资指南》等政策措施。针对雄安新区，国家制定并颁布了《河北雄安新区规划纲要》《河北雄安新区总体规划(2018-2035 年)》《中共中央 国务院关于支持河北雄安新区全面深化改革和扩大开放的指导意见》等指导政策。因此，从金登的多源流理论的政策流条件来看，海南自贸区和雄安新区高等教育的发展要服务于建设创新试验区、建设我国重大战略基地、建设生态文明宜居城市等发展定位需要。

第二，问题流条件。从内部劣势来看，海南自贸区和雄安新区的创新基础都非常薄弱，原有的产业多为农业、轻工业、重工业等传统产业，缺乏高新技术产业和新兴产业，这样的产业基础难以满足创新驱动发展战略的需要，促进海南自贸区和雄安新区产业创新升级是目前需要重点关注的问题。

海南自贸区和雄安新区的高等教育基础都很薄弱。截至2021年，海南省普通高等学校共有21所，其中，普通本科院校 6 所，高职高专15所(如表2所示)。目前只有海南大学1所大学是“双一流”学科建设高校，其作物学进入教育部公布的“双一流”学科建设名单。目前，具有研究生学位授予点的高校是：海南大学、海南热带海洋学院、海南师范大学、海南医学院4所高校；有博士学位授予点的高校只有海南大学和海南师范大学2所高校，而且这两所院校的排名都在中国大学排行榜的百名开外。海南大学博士研究生专业包括：植物学、微生物学、遗传学、生物化学与分子生物学、生态学、作物栽培学与耕作学、作物遗传育种、农业生物技术、材料科学与工程、化学工程与技术、工商管理、食品科学与工程、法学、信息与通信工程、网络空间安全、水生生物学共16个专业。海南师范大学博士研究生专业包括：马克思主义理论、中国语言文学、化学、生态学4个专业。

表2 海南省普通高等学校“双一流”建设情况统计表

雄安新区在国家政策出台前，高等教育院校处于空白状态。河北省本身高校资源就很匮乏，只有1所“双一流”大学，加之河北省本身人口基数大，众多优秀考生只能选择省外大学就读，造成人才外流严重，不利于河北省的整体建设。因此，凝聚全国力量建设雄安大学势在必行，而采取优质资源转移的新模式，打破常规思维，是促进雄安新区创新发展的必由之路。海南自贸区和雄安新区各自面临的矛盾突出，迫使问题的解决必须早日提上日程。

第三，政治流条件。海南自贸区和雄安新区的共同特点还在于两地的高等学校建设都还存在诸多问题，中共中央、国务院对两地的建设虽高度重视却没有给出具体详细的政策措施。这就意味着海南自贸区和雄安新区的高等学校建设有自主发展的空间，即在发展过程中海南省政府可以拥有更多的办学自主权，雄安新区可以采取非常规方式办学。

当政策流、问题流、政治流条件都具备之后，政策之窗就会打开。海南自贸区和雄安新区的高等教育发展目前已经进入了一个良好的发展机遇期，具体的发展路径是两地必须要考虑的问题。

(二)海南自贸区高等教育发展的路径选择

第一，海南自贸区要建构开放型高等教育发展新模式。海南自贸区具有天然的地理位置优势，这就使得海南高等教育的发展必须采取更加面向国际、更加开放的发展模式。借助国外优质高等教育资源进行中外合作办学，如：“海南-新加坡”合作办学，对接新加坡国立大学等知名大学；建立“海南-日本”高等教育合作平台，推动与北海道大学、东京大学等国外交流合作项目。在建立中外合作办学项目时，中央要给予海南省政府充分的办学自主权，减少审批程序，更加注重办学内容而非办学形式。同时，充分利用地缘优势，加强与广州、深圳、香港、澳门等地的交流合作，鼓励外地师生前来海南自贸区学习与就业。

关于如何吸引人才的问题，海南自贸区要实行“候鸟型”人才引进机制(如表3所示)，提供优惠的人才引进政策，大力吸引海内外人才来海南自贸区工作，使优质人才引得进、留得住、用得好。

表3 海南自贸区和雄安新区高等教育发展模式比较

第二，强化海南自贸区高校特色专业建设。办学特色方面，中央政策着重强调了“海南大学要进行一流学科建设”，但是目前海南大学只有作物学一个“双一流”学科。海南自贸区的特殊产业，包括旅游业、海洋经济、热带农业、现代服务业、高新技术产业、跨境电商等，但是这些产业与学科基础都很薄弱。旅游业是海南省的支柱性产业，但是旅游管理等相关专业并未受到足够重视，经济和教育脱节。海南省是我国“一带一路”的重要支点，国际贸易往来频繁。因此，物流管理专业、国际经济与贸易专业、国际法学专业的建设绝不能只停留在现有水平，海南自贸区的高等教育发展要优化学科建设布局，促进产学研相融合，使高等教育发展与经济发展相契合，支持和服务于海南自贸区的经济发展。

第三，海南自贸区要集中优质高等教育资源建设工科大学。从海南省目前的高等教育发展体系来看，大学的发展方向多集中在农业和轻工业，而海南自贸区承担着重大国家战略职能，维护着我国国家主权和海洋安全，未来海南自贸区的特色专业将包括深海、航运、航天等工科类专业。目前海南自贸区缺乏工科类院校，难以服务于国家军事战略需要。其中最重要的原因是海南高等教育的基础太过薄弱，因此必须采用高标准建设，利用其他地区的优质工科资源，例如实验室、科研成果，为海南自贸区所用，成立海洋学院、航空学院、航海学院等，甚至可以建设军事学院以提高海南自贸区的工科实力，为我国的和平安全保驾护航。

第四，海南自贸区引进国外高等教育资源要强调中国特色。海南自贸区在引进国际高等教育资源的同时要适应本土化发展，遵循扎根中国大地办教育的原则，“嫁接”的过程要考虑“遗传因素”的合理性，不能盲目“移植”。海南省教育厅和各地区教育机构要严格把关，不能一味地认为国外教育就是好的，还要考虑是否和海南的实际情况相吻合，强调政策的整体性、稳定性、可持续性，实现海南自贸区高等教育的有序发展。

(三)雄安新区高等教育发展的顶层设计

《河北雄安新区规划纲要》和《关于支持河北雄安新区全面深化改革和扩大开放的指导意见》都明确指出，要高起点、高水平建设雄安大学。如何建设雄安大学是目前雄安新区高等教育发展首要关注的话题。

第一，优先设置特色学科。雄安大学在建设过程中，要以研究生教育为主，强调“高精尖”学科体系而非照搬其他“双一流”大学的专业建设方案。雄安大学的专业设置要服务于雄安新区的经济产业，其特色产业包括：科技研发类产业、新一代信息技术产业、金融服务业、商业服务业等(如表3所示)。雄安大学的研究生专业在起步时要以理工科为主，选取3-5个符合雄安新区经济发展需要的特色优势学科作为主攻方向，雄安新区未来高等教育特色专业应包括互联网技术、人工智能、大数据等，雄安大学在建设初期完全可以先将这些专业建设起来，优先发展关键技术。

第二，建立中国特色大学治理模式。雄安大学的建设借力于雄安新区发展规划建设的契机，国家把有利资源和条件跨区域、跨领域调配到雄安新区来，各种资源条件由中央直接管理、统一调配，但雄安大学的建设要打破严格的科层制，激发自主性与发展活力。具体来说，在雄安大学发展过程中，应建立中国特色大学治理模式，建设学术委员会、大学董事会等进行大学的自主治理。并且，要推进“放管服”改革，简化行政审批事项程序，赋予雄安大学高度的办学自主权。雄安大学初期建设以政府管制为主，但并不意味着忽视市场在资源配置中的作用。此外，还可引进国外优质办学资源，发展中外合作项目。

第三，充分利用京津、长三角、珠三角优势资源进行智库建设。雄安大学的办学模式与传统模式不同，传统模式强调基于本地的经济科技条件内生性办学。由于雄安新区经济、科技、高等教育条件薄弱，因此在办学过程中应鼓励和支持京津的大学、研究机构整体搬迁或在雄安新区办分校，将实力较强的专业，比如部分理工科实验室、研究所与雄安大学合作，建设跨学科的研究所，组建国家实验室、国家级创新平台等服务于雄安新区的发展建设。

在人才引进方面，要建立雄安新区与北京市、天津市、长三角、珠三角等地区的常态化干部人才交流机制、兼职兼薪、按劳取酬，发挥专业人才优势，更好地进行智库建设。

五、结论与讨论

一个地区高等教育的发展受到多种因素的影响，经济-资源因素是决定因素，决定着该地高等教育发展的基础；政治-法律因素对高等教育政策的合法性作出了规定；社会-文化因素为高等教育的发展提供了伦理和心理基础；国际因素在高等教育政策制定方面具有借鉴作用。这些要素共同构成高等教育政策制定的生态环境系统。海南自贸区和雄安新区同处于高等教育发展的战略机遇期，且两地的高等教育基础都非常薄弱。海南自贸区作为我国对外开放的桥头堡，雄安新区作为非首都职能的重要承载地，如何在国家的宏观定位之下寻找到适合本地区的高等教育与区域经济协同发展新模式？通过对两地政策生态环境系统分析和建立海南雄安SWOT矩阵分析图，得出建议：海南自贸区应当充分发挥自主性，大胆建设，面向国内外广泛吸收有利资源，实现跨越式发展。雄安新区则要着力建设雄安大学，优先发展特色专业，先精后广，在中央政策的指引下整合我国发达地区尤其是京津地区的产业、科技、教育等资源，从而更好地促进雄安新区的发展。