低效工业用地的空间识别与再开发策略研究——以扬州市江都区为例

徐菊芬 盛长元

1 南京大学金陵学院城市与土木工程学院城乡规划系 江苏 南京 210089

2 扬州市自然资源和规划局江都分局 江苏 扬州 225200

1 低效工业用地再开发的背景与研究进展

在过去二十多年的快速城镇化过程中，以外延扩张为主的建设方式在城市中产生了大量的低效空间[1]，2013年原国土资源部首次明确了对“城镇低效用地”进行再开发的战略举措，并在全国10个省份开展低效用地再开发试点工作，2016年以来，江苏省密集出台了提高土地资源配置效率和产出效益的系列政策，要求各城市全面推进低效产业用地、闲置用地、批而未供用地等低效用地的再开发。在增量发展难以为继的当下，扬州市提出了依托存量空间开展产业园区“二次创业”的部署，要求对低效工业用地进行识别和梳理，盘活现有土地资源，以保证扬州先进制造业的发展空间。

国外在低效用地研究方面重点聚焦“棕地（Brownfields）”再开发，“棕地”即“废弃的、闲置的或没有得到充分利用的工业或商业用地及设施,以及受环境污染的土地”[2]，与我国低效用地内涵接近。在棕地再开发策略方面，德国主要有土地调整、私人投资、市场购买3种模式 ，美国形成了各级政府、非政府组织、私人机构和社区共同协作进行棕地再开发的合作体系，美国环保局（EPA）设立了棕地修复专项基金和棕地开发、重建奖励机制[3]。国内学者对于低效产业用地的研究主要体现在三个方面：通过重要定量指标（开发密度、开发强度、土地产出等）和定性要素分析，对低效工业用地进行识别[4]；设置工业用地综合绩效度的指标体系,从区位、产出、污染程度、强度、产权和租约等指标，判定工业用地综合绩效[5]；探索城镇低效用地再开发规划体系、基于案例开展低效用地再开发机制创新与措施研究[6]。

2 低效工业用地的空间识别与分布

2.1 低效工业用地认定

根据新一轮的扬州国土空间总体规划，低效工业用地主要指容积率小于0.3，地均上缴税费小于30万元/公顷的用地。根据《2019年扬州工业企业调查数据库》，本文对江都的工业用地使用效率进行了评估，认为适合江都的低效工业用地判定标准包括以下三项：空间效益要求容积率小于0.3、建筑系数小于35%；经济效益要求地均上缴税收小于30万元/公顷；根据规划需要实施“退二进三”的产业用地，以及未纳入产业园区的散乱工业用地。

2.2 低效工业用地的统计与分类

(1)基于空间数据的低效工业用地识别

根据容积率、建筑系数两个指标对江都中心城区的工业地块进行分析，得到平均容积率为0.59，其中小于0.3的用地共有210个，用地规模1124.9公顷，占比42.44%，空间上主要分布在沿江经济开发区，以船舶制造、化工、建材等工业企业为主，主城区也有零星分布；建筑系数不足35%的工业地块有291个（其中小于1公顷的边角地为99个），用地规模1279.35公顷，占比48.27%，空间上主要分布在沿江地区，以及高新技术开发区南片。满足以上两项指标的确定为空间低效工业用地，初步估算江都区有四成以上工业用地满足空间低效条件，主要分布在高新技术产业园南片和沿江经济开发区（图1）。

图1 江都区空间低效工业用地识别

(2)基于经济数据的低效工业用地识别

因工业经济统计数据获取难度较大，本研究选取数据库中可获取地均上缴税收指标，根据地均上缴税费不大于30万元/公顷作为判断标准，符合条件地块的有244个，面积为1072.64公顷，占比40.47%，即经济低效的工业用地占比近四成，主要分布在沿江地区，以及高新技术产业园南片（图2）。

图2 经济低效工业用地分布

(3)基于规划管理的低效工业用地判断

根据江都区最新国土空间规划大纲，对比城镇开发边界线、土地利用规划初步成果，明确需要实施“退二进三”的工业用地主要分布在宁启铁路以南片区、通扬运河北片区（图3）。

2.3 低效工业用地的空间分布特征及分类

(1)低效工业用地空间分布特征

综合以上对低效工业用地的识别与判断，可以发现江都低效工业用地在空间分布上具有两个特征，一是特定区域内企业的建成年代和产业层次相近，低效工业用地以片区状分布为主，具有数量多、分布广的特点，因此需要在整体规划的引导下，制定中长期的实施再开发策略；二是部分低效片区的用地性质与城市规划存在冲突，如通扬运河北片、宁启铁路南片的低效片区，在最新土地利用规划中已经调整为生活性用地。因此低效片区再开发应做到因地制宜，分类引导。

(2)低效工业用地分类引导

根据优化调整方向，本文将江都低效工业用地分为两类四片区（图4）。一类为调整腾退型，主要位于宁启铁路南区、通扬运河北区，即根据土地利用规划需要进行“退二进三”、实施功能置换的工业用地，应进行逐步腾退，并在实施过程中适度保留工业记忆，如通扬运河北侧可保留诚德钢管厂的龙门吊、厂房及其他场地构筑物，塑造具有特殊工业记忆的运河景观带。另一类为优化提升型，即规划明确的产业园区内空间、经济效益偏低的工业地块，主要位于高新技术产业园南片、沿江经济开发区，应根据扬州市先进制造业集群的规划布局要求，筛选低效企业，明确闲置土地分布和规模，探索原低效企业、园区政府、植入高效企业之间的合作模式，通过土地和招商引资相关政策的实施引导低效工业用地的再开发。

图4 低效工业用地片区分布

2.4 工业用地低效开发的成因分析

(1)交通区位的改变

原来因交通条件优越而成为重要产业片区，但随着城市交通方式的变化导致片区逐渐衰败[7]，如通扬运河北侧分布着大量工业企业，后因水运衰败和产业布局调整，原有企业纷纷搬迁至产业园区，大量工厂、仓库闲置或正在实施搬迁。

(2)行政区划的调整

原城市边缘区或乡镇地区被划入城市中心区，原有产业用地不能满足新的发展需求而产生低效产业用地[8]，如高新技术产业园南片原为张纲镇的乡镇工业园，后因区划调整并入中心城区，纳入高新技术产业园（省级经济开发区），但片区内仍有大量传统中小企业，其用地较为零碎、产业层次较低，不符合园区高质量发展的要求。

(3)城市规划的要求

城市规划对特定区域的用地功能进行了调整，但现状尚未调整到位，或者企业生产功能已经转移至特定产业园区，但是原址尚未搬迁，出现了滞后于规划要求的低效用地区域，如通扬运河北片、宁启铁路南片，在最新国土空间总体规划及现有控规中已经被调整为居住、商业用地，目前大部分企业已经停产并搬迁，但用地功能尚未调整到位。

3 基于典型片区的工业低效用地再开发策略

3.1 调整腾退型再开发策略——以通扬运河北片区为例

该片区位于江都主城东部，紧邻城市生活片区，始建于上世纪90年代，依托新通扬运河便利的水运条件布置了一批钢管制造、水运物流仓储、机械仪器、电力物资等企业，企业规模普遍较小。根据实地调研与部门访谈，发现该片区的企业规模普遍较小且产业层次较低，过半企业已关停闲置，其中经营效益较好的大型企业（如诚德钢管厂）已经搬迁至沿江经济开发园区，数量过半的小企业已经关停闲置（图5）。

图5 通扬运河北片区现状卫片

针对该区域的现状问题，根据最新国土空间规划要求，本文提出该片区应逐步腾退工业用地，建设通扬运河景观带，打造居住、商业、文化娱乐、绿化景观等功能为一体的宜居生活片区（图6）。同时要注重文脉传承，保留工业记忆，对于诚德钢管厂房等滨河特色企业，可保留其龙门吊、厂房及其他场地构筑物，塑造具有特殊工业记忆的运河景观带。在实施方面，以地方政府为主体，收购工业用地作为储备，根据规划转化为商业、居住、文化娱乐等用地后进行重新出让。

图6 国土空间规划及相关城市设计对片区的更新意图

3.2 优化提升型再开发策略——以沿江经济开发区为例

从产业构成来看，该片区主要涉及船舶、特钢、化工、物流等岸线依赖型传统产业，企业普遍存在早期圈地、后期开工不足等问题，厂区内部大量土地闲置。船舶制造因产业对场地要求比较特殊，露天作业面积较大，容积率整体偏低，加之由于船舶制造产业面临产能过剩，行业实施规模限制政策，导致前期囤积的部分土地闲置（图7）。

图7 沿江经济开发区卫片及主要企业分布

针对该片区存在问题，本文提出沿江开发区首先要明确主导产业，优化用地布局。根据沿江开发区产业规划定位，该片区将进一步强化高技术船舶制造优势产业，培育新型金属、建材等潜导产业，优化工业用地布局，先填充未利用地，后适当向腹地拓展，通过集中连片开发，引导滨江土地多用途复合利用（图8）。

图8 国土空间规划中的片区用地规划及产业定位

在实施主体及路径方面，园区政府应首先盘点沿江地区未利用土地规模，监督其按时开工，对于不再允许扩大经营但尚有闲置用地的船厂企业，引导其通过新建厂房出租等方式盘活闲置土地资源。对于高能耗高污染、效益不善濒临破产的公司，可由政府或鼓励国资公司予以收购[9]。然后以企业为主体，鼓励大型企业通过兼并、收购小企业等方式（原企业可以土地入股），实现土地资源优化整合，重点打造高技术船舶和海工装备、新材料两大强势产业链条。

4 结论与讨论

首先，在过去城市化快速发展和地方急切的招商引资背景下，工业建设用地出让价格普遍较低，企业存在前期囤地、后期闲置的现象，通过经济效益、空间效益等数据的核算，以及规划意图的分析，对低效工业用地进行筛选和识别，并提出切实可行的再开发策略是当前城市规划建设的重要任务[10]。第二，工业用地再开发的过程中应充分考虑通过多种方式传承工业文化，保留时代记忆。第三，在实施路径方面，政府通过回收土地进行再开发的方式更适用于工业腾退、功能发生调整的“退二进三”片区，以企业为主体推动微观层面用地效益提升的方式适用于提档升级的工业片区，应充分发挥企业的主体能动性，依托市场在调配资源方面的作用，促进闲置低效工业用地的再开发。

基金项目：江苏省自然资源科技计划项目（“城市更新中低效存量用地评估与再开发策略研究——以扬州市江都区为例”，项目编号：2020007）