长三角一体化示范区发布我国首个跨省域规划建设导则

◆钟 鹤 / 文

10月9日，《长三角生态绿色一体化发展示范区先行启动区规划建设导则》（以下简称“导则”）正式发布实施。这是我国第一部跨省域的规划建设导则，将助力示范区先行启动区实现“一套标准管品质”。

长三角生态绿色一体化发展示范区范围包括上海市青浦区、江苏省苏州市吴江区、浙江省嘉兴市嘉善县，面积约2413平方公里。其中，青浦金泽镇、朱家角镇，吴江的黎里镇，嘉善的西塘镇、姚庄镇五个镇作为先行启动区，面积为660平方公里。

一、核心内容

示范区的建设必须体现一体化和高质量的要求，必须体现生态绿色引领。规划建设领域涉及的范围相对较多，按照聚焦重点领域、关键环节、分步推进的原则，重点聚焦生态环境、城市设计、综合交通3个重点领域，形成1.0版本。

1.生态环境——构建人类与自然和谐共生的生态格局

从生态空间、生态景观、生态环境三个方面建构了示范区生态环境保护管控指标体系，锚固以水为脉、林田共生、蓝绿交织的自然生态格局，引导河湖湿地、林地、农田生态系统修复和景观优化，打造覆盖城乡、活力多元、人在画中游的全域风景体系，促进区域水环境、大气环境、土壤环境协同保护与治理。

2.城市设计——塑造江南韵、小镇味和现代风共鸣的生活场景

从城镇和乡村两个方面构建了示范区城市设计管控指标体系，完善示范区历史文化保护体系，加强各类物质与非物质历史文化遗产传承与活化，完整展现不同历史时期的城乡空间脉络和文化风貌，彰显示范区的自然生态、城镇空间与地方文化三大特色，营造满足未来生产生活需求的人居环境。

3.综合交通——打造绿色高效多样的综合交通系统

从公共交通、道路交通、特色交通和智慧交通四个方面建构了示范区综合交通管控指标体系，以交通枢纽为核心整合空间要素和配置资源，探索跨省域交通一体化衔接技术，创新以大数据为基础的智慧交通组织方式，践行绿色出行，助力实现“双碳”目标。

二、主要特点

作为全国第一部跨省域的规划建设导则，示范区重点突出跨界协同、生态绿色、品质示范、韧性安全。主要亮点是4个。

1.跨域一体，明确需要共同遵守的规划管控底线与标准

针对三地标准不协调、不统一而造成的功能不匹配、空间不协调、管理不精细等问题，在借鉴世界各地跨界共建实践经验的基础上，对青浦、吴江、嘉善三地现行标准进行研判与优化，合理确定先行启动区660平方公里区域内统一的技术标准，助推形成一体化空间格局。

2.探索“就高不就低”的规划标准

作为示范区践行高标准建设和高质量发展目标的基础性工作，通过全新的“3+1+X”模式（“3”指青浦区、吴江区、嘉善县三地现行标准；“1”指遵循国家统一标准为前提；“X”指借鉴国内外先进经验），探索“就高不就低”的规划标准研判路径，力争每一项指标的论证过程清晰可辨，充分体现标准制定的先进性与科学性，保障示范区高质量目标的具体落实。

3.实施“水、林、田、镇、村”全要素综合管控

示范区目前正处于各种建设与非建设交织混存的状态，而且未来包含活力城区、特色小镇、美丽村庄等不同类型区域，具有空间、形态、功能上的特殊性与复杂性。在自然资源部统一行使所有国土空间用途管制职责的背景下，《导则》改变过去偏重于城镇集中建设区的做法，打破原有城与乡、新与旧相互分离的体系，落实统筹城镇、乡村与水、林、田生命共同体的要求，统筹协调所有空间要素，构建新旧协同、城乡融合的国土空间规划建设新标准。

4.统筹底线管控与弹性发展

坚持“刚弹”两级管控规则，为示范区的规划编制及其管理提供从“标准”到“指引”的多重技术依据。规划建设导则提出了100个核心管控指标，其中30个是强制性指标，70个是引导性指标。强制性指标针对规划建设中所需要遵循的底线制定，是必须遵照执行的内容；引导性指标则是针对规划建设的探索性、创新性要求，着眼于协调性、兼容性以及必要的弹性空间，引导采用最为合理的规划设计方案，促进示范区空间环境品质的全面提升。规划建设导则特别强调，示范区先行启动区的新建地区应按照本导则要求进行规划建设，更新地区宜按照本导则要求进行规划建设。

三、又一项重要制度创新成果

长三角一体化示范区建设已近两年，在打破三地行政壁垒方面一直进行制度性探索，本导则的出台是示范区又一项重要制度创新成果。

领衔参与编制导则的中科院院士、东南大学教授段进院士表示，过去青浦、吴江、嘉善三地主要依照各自的地方标准进行规划建设，这些标准涉及的内容、指标和程序要求各不相同，造成了跨行政区域生态廊道不贯通、交通衔接不畅、产业同质化竞争、大型邻避设施缺乏统筹等一系列问题，无法形成一体化发展格局，也无法实现高质量发展目标。

比如在沿路风景缓冲林带方面，青浦的规划提到沿高速公路、主要公路、次要公路两侧各不少于100米、50米、25米，嘉善标准则为高速公路、城市快速路、主干道两侧各不少于30米、20米、15米，二者管理的分类不同、指标要求也差异较大，而吴江没有相应的规定。因此，导则在深入三地调研分析示范区规划建设管理现状，认真借鉴与对比当前国际先进理念、技术及其标准基础上，尤其关注青浦、吴江、嘉善现行地方标准的协调，解决过去由于三地标准不统一而造成的功能不匹配、空间不协调、风格不统一、管理不精细的“四不问题”。