效力、目标、措施：中国全民健身政策协同演变与启示

王晓林，董德龙，于永平

效力、目标、措施：中国全民健身政策协同演变与启示

王晓林1，董德龙1，于永平2

（1. 鲁东大学 体育学院，山东 烟台 264025；2. 鲁东大学 教师教育学院，山东 烟台 264025）

基于政策效力、目标、措施三个维度，运用计量模型完成1995-2019年间的462个全民健身政策协同演变的量化测评。研究表明，全民健身政策颁布机构以国家体育总局为主，并呈现多元主体协同化趋势，权威性和连续性需提升；政策效力分为体育大国、体育强国格局时期（2009-2014）、健康中国等三个时期，前期政策效力波动大，中期趋于平稳，后期呈现上升趋势，政策效力的大小主要依赖于政策数量；政策协同呈现出震荡波动趋势，主要受权威机构政策的约束；政策目标中增强全民健身意识和政策措施中安全措施较薄弱。全民健身政策应以建立高效联动机制为导向，强化法制权威性建设，以回应型政策保障提升全民健身意识，遵循绿色生态式与体医融合式的全民健身发展趋势。

全民健身；政策；协同演变；量化分析

全民健身是全体人民增强体魄、健康生活的基础和保障，人民身体健康是全面建成小康社会的重要内涵，是每个人成长和实现幸福生活的重要基础[1]，这是习近平新时代中国特色社会主义体育思想的核心要义之一。自1995年国务院颁布《全民健身计划纲要》以来，全民健身已推行25个年头，期间颁布了一系列重要政策，最具里程碑意义的是2014年颁布的《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》，将全民健身提升为国家战略。全民健身政策是党政及国家机关为满足人们的健身需求目标而采取的行为或规定准则[2]，它指引规范着我国全民健身事业的发展。政策支持为我国建立完善的全民健身公共服务体系的保障，更重要的是能提升全民健康水平和幸福感，成为“健康中国”战略目标的重要推手。

关于全民健身政策的研究目前主要涉及全民健身存在的问题与建议[3-5]、全民健身政策的框架[6-7]、政策的文本分析[8-9]、政策的评估体系[10-11]，以及政策的法规体系[12-13]，这些研究偏重于政策文本、工具等单方面定性研究，但全民健身政策是一个体系，探讨政策协同性问题对于研究政策制定原理和解释政策背后的博弈关系至关重要[14]。关于我国全民健身政策协同问题的研究，刘琨论述了全民健身与体育产业的协同发展关系及其困境并提出优化方案[15]；张嘉伟从高校体育角度分析了全民健身政策协同在全民健身中发挥的功能，同时提出高校体育参与全民健身公共服务的协同策略[16]；周生旺探讨了全民健身多元主体协同治理的困难及解决方案[17]。目前对于政策协同研究主要通过建立多维指标计量模型，以文本量化数据统计形式剖析政策的协同演变路径。本文以《中国体育年鉴》为全民健身政策来源，选取1995﹣2019年的462条政策，从政策效力、目标、措施三个维度对政策文本进行量化评分，同时构建政策协同计量模型，系统展现全民健身政策协同演变机理，提出的发展方向或启示，助力全民健身战略的有效实施。

1 方法设计

1.1 维度与模型

政策目标和政策措施是政策体系的核心要素，与政策实施效果有密不可分的联系[18]。政策效力反映了政策本身法律效力的高低，同样影响政策实施的效果。基于此，本研究从政策效力、目标和措施三个维度对我国全民健身政策进行量化评分。此外，通过构建协同度计量模型对政策文本的量化结果进行分析，揭示我国全民健身政策协同度演变过程。

1.2 政策量化指标

1.2.1 政策效力量化指标及标准

政策效力反映政策的法律效力，通常颁布机构级别越大、政策类型越法规化，政策效力就越大。基于目前较为成熟的政策效力量化思想，根据政策颁布机构级别高低（国家级、部门级）和政策类型法规化程度高低（法律、法规或规章、规范性文件），制定我国全民健身政策效力量化标准，详见表1。

表1 政策效力量化标准

1.2.2 政策目标量化指标及标准

通过大量全民健身政策文本分析，发现政策目标大致分为增强全民体质促进全民健康、强化全民健身意识、科学健身、完善全民健身公共服务体系和促进体育产业发展等5个子目标，其中增强全民体质促进全民健康为主目标。分别对5个子目标赋值评分，由高到低分别为5分、3分、1分，分数越高表明政策目标越详细越重要，如果政策中未提及某项目标，则不赋值，详见表2。

表2 政策目标量化标准

科学健身政策目标或指导原则中明确科学健身的重要性，并在工作任务中贯彻其理念5 强调科学健身的重要性3 仅提及科学健身1 建立健全健身公共服务体系政策目标或指导原则中明确建立健全全民健身公共服务体系的重要性，并在工作任务中贯彻其理念5 强调建立健全全民健身公共服务体系的重要性3 仅提及建立健全全民健身公共服务体系1 促进体育产业发展政策目标或指导原则中明确促进体育产业发展的重要性，并在工作任务中贯彻其理念5 强调促进体育产业发展的重要性3 仅提及促进体育产业发展1

注：为了便于评分人员对量化标准的理解和把握，对于政策目标仅给出了5分、3分、1分的赋值标准。

1.2.3 政策措施量化指标及标准

刘红建基于全民健身政策类型和主题将政策工具划分为权威型工具、激励型工具、能力建设型工具、符号规劝型工具和学习型工具[2]19。但此划分标准对政策文本量化分析有些笼统，本文根据政策文本中的具体措施，结合全民健身的开展流程，将政策措施划分为赛事活动措施、保障措施、引导措施和安全措施。措施评分标准分别为5分、4分、3分、2分、1分，政策中未提及措施不赋值，详见表3。

表3 政策措施量化标准

1.3 政策协同计量模型

一项政策需要组合使用不同政策措施以实现多个政策目标，而政策效力越大，政策目标越明确，政策使用的各个政策措施越具体，政策的协同状况就越好[19]。基于彭纪升关于政策协同方面的理念，将全民健身政策效力、目标、措施合为政策总体协同度，政策效力和目标合为政策目标协同度，政策效力和措施合为政策措施协同度，其计算公式如下：

其中表示年份，j、j、j分别表示第j条政策的政策效力、目标和措施的得分情况，jl、jk分别表示第条政策中第项和第项目标的得分情况，js、jt分别表示第条政策中第项和第项措施的得分情况。将量化后的文本数据通过如上公式构建出全民健身政策的协同计量模型。

2 中国全民健身政策协同演变历程

2.1 全民健身政策颁布机构及类型演变

图1 全民健身政策参与部门简况

自1995年以来，参与颁布实施全民健身政策的机构不断增加，由最初的国务院、国家体委、教委、民委、全国总工会、共青团中央、全国妇联、残联等14个部门，至2019年底，逐渐发展为以国务院为主导，国家体育局为中心，联合教育部、财政部、卫生部等40多个部门的机制体系。政策颁布实施机构的增加体现了我国对全民健身政策的日益重视，以多部门协同形式来推动全民健身事业，详见图1。

在政策的整理中发现，全民健身政策的权威性和连续性有待进一步提高，在全部462个全民健身政策中，绝大多数是以通知（275）、办法（40）、规划（28）、意见（29）、决定（26）等形式颁布，而以政策法规形式颁布的只有17个，以法律形式颁布的政策仅有《中华人民共和国体育法》1条，且时间分布不均，详见图2。

图2 全民健身政策中法律法规数量的演变

2.2 全民健身政策数量及效力演变

自1995年我国第一个明确的全民健身政策《全民健身计划纲要》实施以来，全民健身的重视度逐渐加大，工作格局也随之发生变化。以2008年北京奥运会为过渡，全民健身的工作格局由服务于体育大国目标转向体育强国目标，2014年后格局中又增添了新的元素——全民健康，形成了全民健身与全民健康深度融合的健康中国格局[7]。图3中全民健身三个格局时期的政策效力变化趋势差异明显，前期（1995﹣2008）政策效力起伏波动大，中期（2009﹣2014）较为平稳，后期（2015﹣2019）呈现上升趋势。造成这种趋势的主要原因表现在，前期全民健身处于起步发展阶段，各方面制度体系的建立需要短期大强度的针对性政策，因而会有动荡起伏的趋势；中期全民健身各方面相对成熟，政策效力进入一段平稳期；后期由于全民健康以及其他民生工作的融入，使得总体政策效力有一个逐渐上升的趋势。另外，政策数量与效力曲线趋势基本一致，说明全民健身政策效力的大小主要依赖政策数量，而非政策效力本身。

图3 全民健身政策数量与效力的演变

2.3 全民健身政策协同演变

2.3.1 政策整体协同

政策整体协同度、目标协同度、措施协同度三者增长趋势大致相同，均呈震荡波动型。研究显示（图4），1995年、1999年、2002年、2006年、2009年、2011年、2016年、2019年多次出现高峰期。从峰期年份所颁布的政策来看，1995年国务院颁布了《全民健身计划纲要》、2002年颁布的《公共文化体育设施条例》、2006年颁布“十一五”规划（体育事业、产业、宣传、群众体育等）、2009年颁布的《全民健身条例》、2011年颁布了《全民健身计划（2011-2015年）》、2016年国务院颁发了《全民健身计划（2016-2020年）》和《“健康中国2030”规划纲要》、2019年颁布了《体育强国建设纲要》《促进全民健身和体育消费推动体育产业高质量发展的意见》《健康中国行动（2019- 2030）》，1999年虽然没有权威政策颁布，但在政策数量上达到峰值。凡是达到政策协同度峰值的年份，或是有国务院以上颁布的政策，或是政策数量达到峰值。由此可见，全民健身政策协同度主要受政策颁布机构和效力的影响，在缺少权威性政策支撑的年份政策协同度出现下降，这是造成政策协同度连年震荡起伏的主要原因。因此，我国的全民健身政策不仅需要顶层设计，还需要分层政策的匹配与执行，上下一致才能促使政策健康发展。

图4 全民健身政策协同度情况

2.3.2 政策目标协同

鉴于我国全民健身政策的核心目标是提高国民体质和健康水平，其他政策目标都是为核心目标服务，因此本研究主要关注核心目标与其他政策目标之间的协同度，详见图5。结果显示，政策目标协同情况与政策整体协同情况类似，主要依靠权威政策来提升政策目标之间的协同水平。另外，核心目标与增强全民健身意识目标的协同曲线处于最低位，说明全民健身政策的贯彻过程中对增强全民健身意识这一目标的重视程度不够。健身意识的增强会促进健身的自觉性，而长期规律的健身又会带动周边人群，提高全民健身整体参与率，因此，提升全民健身意识对于全民健康目标的实现尤为重要。

图5 提高全民体质健康目标与其他政策目标协同演变

2.3.3 政策措施协同

全民健身政策措施的基础是财政投入和设施保障，以此组织各种赛事活动，通过宣传、指导、监督、表彰等引导措施，提升全民健身参与率，在增强全民体质的同时，强化健身意识，达成持久健身和健康的目的。研究表明，各项政策措施占比由高到低分别为保障措施（35.9%）、赛事活动措施（30.2%）、引导措施（25.9%）、安全措施（8%），其中安全措施力度相对薄弱。通过图6可见，安全措施与其他措施协同曲线相比处于最低位，成为全民健身政策中的短板。另外，政策措施协同类似于政策整体协同情况，总体呈震荡波动趋势，主要受权威政策的影响。

图6 全民健身各项政策措施协同的演变

3 启示

3.1 建立全民健身整体联动机制

从全民健身政策参与部门的演变可以看出全民健身已经呈现出多元协同趋势，2016年底国务院建立了全民健身工作部际联席会议制度，这使得纵向、横向政府部门以及体育社会组织之间的多元协同治理已具雏形。但是由于跨界合作存在着各种利益冲突，如权责分配不清晰、资金来源与分配不合理、信息共享机制不健全，以及部门传统管理思维导致合作不信任、信息不对称等问题，使得我国全民健身事业没有达到整体高效联动的效果。2020年10月10日国务院颁发《关于加强全民健身场地设施建设发展群众体育的意见》，在提及提升群众体育时强调“丰富社区体育赛事活动，打造线上与线下比赛相结合、全社会参与、多项目覆盖、多层级联动的‘全国社区运动会’”[20]，明确提出要建立一种上下多层级联动的全民健身体系。由此可见，我国全民健身公共服务的首要任务是建立健全全民健身整体联动机制，通过提升政府、部门、社会组织等多元协作水平来提高全民健身服务的质量。

全民健身整体联动机制以国务院为主导，国家体育局为中心，联合教育部、财政部、全国总工会等众多部门，通过合理的分工、协作、制衡，以及第三方服务形式吸纳社会力量，形成三维立体联动的全民健身公共服务体系，详见图7。在纵向上，明晰各级政府权责，避免出现“职责同构”现象，同时发挥各级政府的监督问责职能，对全民健身政策过程中的系列行为进行约束；在横向上，通过工作部际联席会议或建立综合部门协调机制（分工机制、合作机制、制衡机制），设计、评估和管理跨部门协作分工，整合管理上的碎片化，明确各部门具体职责，避免出现笼统化和可操作性低的描述。同时，政府以购买服务的形式将部分健身服务事项放权于社会组织，充分调动社会力量全面推动全民健身事业。通过构建横向、纵向以及政府内外的三维动态联动机制，使全民健身工程高效率运转。

图7 全民健身整体联动机制

3.2 加强全民健身法制建设

研究显示，我国全民健身政策效力高低主要依赖于政策数量，而非政策效力本身，法制建设方面的薄弱成为全民健身的掣肘。全民健身政策中法律法规少、部门规章制度多，这一立法层次低的特点造成全民健身政策在施行过程缺乏刚性约束，一些政府部门在公共服务供给过程中出现责任不到位的情况，而下行部门往往也会避重就轻，导致政策得不到充分贯彻。全民健身法制建设的首要任务是增补“高位阶”的法律规范，制定全民健身公共服务的专项法律，明确基本标准、服务主体、财政经费和各级政府权责，以完善全民健身法治的顶层设计。二是加强多元供给关系的法规政策。政府购买服务的形式已经出台，全民健身公共服务供给主体由一元化逐渐向政府、市场、社会组织多元化转变，公共服务实践呈现出更加复杂化的局面，而相关多元化协作方面的法规政策缺失，导致各类全民健身服务主体法律关系不清，职能定位不明确，尤其是作为推进体育公共服务的主导者，体育行政部门对于自己是否“越位”“缺位”还是“错位”没有法律上的判断标准[21]。因此，有必要完善相关法律法规，让更多全民健身政策尽快进入法律法规共时态历程，划清政府购买公共服务的权限、限定体育社会组织的购买资质、行为规范和监管政府购买服务行为的制度规范，确保全民健身多元化服务政策的施行。

3.3 不断吸纳全民健身新元素

近年来我国对全民健身提出了更高更细致的要求，在完善公共服务体系的同时，充分挖掘生态运动空间资源，更加注重优化全民健身生态环境，推动全民健身与全民健康深度融合。生态运动空间是指以城市公园、森林、田园小径及开放水域形成的公共绿地资源与全民健身服务协同实施的一种运动空间设计[22]，体现了一种绿色生态与健身结合的理念；全民健身与全民健康融合是依靠体育部门与医疗卫生部门相互协作使民众形成科学的健身行为，达到预防疾病、治疗以及康复的目的，体现了一种体医融合式的健身理念。两种健身理念更加贴合民众的健身需求，是国家健康战略的重要内容，但从以往的全民健身政策文件来看，这些政策关注点主要体现在2016年以来的文件当中，这对于提升全民健康和全民幸福指数起着十分重要的作用，制定后续政策应着重强化相关政策措施，不断吸纳全民健身新元素，营造良好的全民健身环境。

3.4 提高全民健身政策意识

我国全民健身政策施行25年以来取得了显著成绩，但全民健身意识显然还是一个短板，体育人口与发达国家相比存在差距[23]。排除经济发展水平的制约，造成这种现象的原因之一就在于全民健身政策贯彻力度不足，尤其是政策目标中有关全民健身意识协同度的提升。健身意识是健身行为的先导，只有全民健身意识得到整体大幅提升，政府支持性政策才能收到良好效果，民众才能形成自发持久的健身行为，从而有效推进全民健身事业的可持续开展。为此，首先从政策保障上转变民众的健身认知如建立全民健身的回应型政策，让更多的居民了解并参与到政策互动当中，并进一步改变传统上“无病即是健康，健康无需锻炼”的错误观念，借助报纸、电视网络等媒体，以及社区活动、体育赛事等多种途径宣传和普及科学健身知识；其次，着重培养健身指导人员和政府公职人员的健身意识。他们是全民健身工程引导、实施和管理的关键人群，对全民健身理念的认可和理解程度直接决定贯彻执行的力度和深度。通过开展培训学习班、知识讲座、研讨会等方式加强宣传教育；最后，加强政府全民健身治理能力的塑造和培育。鉴于跨部门合作在全民健身事业中的决定性作用，各级政府要着重培养公职人员的协调、合作能力，实现《意见》中提出的高效联动机制建设。

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The Synergetic Evolution and Enlightenment of China's National Fitness Policy Based on Effectiveness, Goals and Measures

WANG Xiao-lin1, DONG De-long1, YU Yong-ping2

(1. School of Physical Education, Ludong University, Yantai 264025, China; 2. School of Physical Education, Ludong University, Yantai 264025, China)

The quantitative evaluation of 462 national fitness policies from 1995 to 2019 was completed by using the econometric model based on the dimensions of policy effectiveness, goals and measures. Some findings are as follows: 1) The national fitness policy promulgation department is dominated by the State Sports General Administration, and presents a trend of multi-subject collaborative governance. However, the authority and continuity of the policies still need to be improved; 2) Effect of national fitness policy can be divided into three periods: sports giant (1995-2008), sports power (2009-2014), healthy China (2015-). The policy in the early stage fluctuates greatly, stabilizes in the mid-term, and shows an upward trend later. And policy effectiveness mainly depends on the number of policies; 3) The co-evolution trend is mainly restricted by the policies of authoritative institutions; 4) Enhancing national fitness consciousness in the policy objectives and the security measures in the policy measures are relatively weak. Research believes that national fitness policy should establish an efficient linkage mechanism, strengthen the authority of the legal system, enhance national fitness awareness with responsive policy guarantee and conform to the development trend of national fitness of green ecology and integration of sports and medicine.

national fitness; policy; coordinated evolution; quantitative analysis

G811.4

A

1009-9115(2021)06-0075-07

10.3969/j.issn.1009-9115.2021.06.018

教育部人文社会科学研究青年基金项目（19YJC890055），山东省高等学校青创科技支持计划（2019RWF007）

2021-04-20

2021-09-16

王晓林（1990-），男，山东烟台人，硕士研究生，研究方向为体能训练理论与方法。

（责任编辑、校对：何胜保）