“文明城市”评选与地方城投债规模的扩张：一个基于评比表彰机制的分析

王 磊 王兰兰

一、引言

中国近几十年经济增长和社会稳定之下的政府治理逻辑吸引了众多学者的兴趣，形成了诸如财政联邦主义(Lin和Tan，1999[1]；Qian和Weingast，1997[2])、晋升锦标赛(周黎安，2007[3]；Li和Zhou，2005[4])、官员激励(文雁兵，2015[5]; 王贤彬和徐现祥，2008[6])等核心概念或解释框架，各自从不同角度对中央和地方政府决策的行为逻辑进行了阐释。尤其把官员的激励和行为纳入区域经济的分析框架之中后，以经济增长为主要标尺的政绩考核锦标赛成为理解区域发展中诸多问题(包括基础设施的投资、土地利用、GDP增长等)的一个独特视角(龚锋等,2018[7])。但随着中国国家治理体系逐步完善，对官员的考核标准也走向多元化、复杂化，以经济增长为考核标准的晋升锦标赛理论可能正逐渐失去其现实解释力。

这一趋势似乎也存在于对我国地方政府债务问题的解读上。在地方债务研究方面，以往的文献较多在“晋升锦标赛”的框架下进行解释和分析，如陆长平和胡俊(2015)[8]认为政绩考核下的政治激励，尤其是当GDP作为考核指标时，会显著促进地方官员的举债冲动；卢进勇和李思静(2020)[9]发现中国经济存在严重的“刺激依赖”，地方政府在稳增长约束下不断加码财政刺激，使得城投债规模走向膨胀。这些研究的共同内核是政府债务是政府追求经济增长的产物，首要推动因素是地方基建融资需求和引资竞争。但单一的经济增长绩效在解释地方政府债务问题上已逐渐力不从心。近年来，中央更多地提出要将人民群众的获得感、幸福感、安全感作为评判领导干部推动高质量发展政绩的重要标准(1)2020年10月中共中央组织部印发《关于改进推动高质量发展的政绩考核的通知》。。不断改革的政绩考核环境下政府债务成因和对策需要新的理论阐释。其中以“为和谐而竞争”的观点最具代表性，部分学者认为中国地方政府的政绩评价已从过去的“为增长而竞争”转向“为和谐而竞争”(陈钊和徐彤，2011[10]；邓晓兰等，2019[11])。但是，“和谐”是一个比“增长”更难以量化的指标，再加之“和谐”或“和谐”这一概念里面更具体的评判项目(如生态建设等)的获取可能是以牺牲经济为代价的，如果我们把难以量化的或可能以经济增长为代价的评价指标落实到实际的地方债务管理中的话，那么“和谐”等评判指标所带来的更倾向于非经济领域的府际竞争会如何塑造地方政府的行为及其对地方负债的影响又会如何？这是本文希望回答的问题。我们将以“全国文明城市”评选作为准自然实验，实证分析“和谐”“善政、良治”的治理体系对地方债务的影响(袁方成和姜煜威，2020[12])。本文的意图即在于说明和检验以“全国文明城市”评选为代表的评比表彰是否有助于地方政府摆脱举债发展的老路、减缓债务风险、优化债务治理；同时在越来越多地把非经济目标纳入地方政府的管理和评判之时，我们也希望这一研究能有助于完善官员激励机制相关理论，填补评比表彰政策影响的研究空白。

本文的边际贡献在于：一是在理论上构建了评比表彰模型，并理论和实证分析了政治激励和财政分权激励如何在非经济领域的府际竞争中推高地方债务；二是通过“全国文明城市”评选这一视角，考察了在政绩观转型的政策背景下政府债务的扩张机制，弥补了对地方政府举债动因相关研究的空白。在方法上，我们将“文明城市”评选作为准自然实验，运用倾向匹配、多期双重差分方法对“创文”的债务扩张效应进行识别，并为政治激励、财政分权激励在其中所起到的中介效应、调节效应提供了经验上的证据，拓展了以往以锦标赛机制为基石的债务研究。

下文的结构安排如下：在第二部分，我们将简述城投债和“全国文明城市”的制度背景；第三部分提出理论模型和假设；第四部分就数据和模型设定做了说明；第五部分使用多期PSM-DID模型评估了入选“全国文明城市”对地方债务的影响，并对结果做了系列稳健性检验和异质性分析；第六部分对“创文”与地方债关系的作用机制进行了实证探索；第七部分给出本文的结论。

二、城投债和“全国文明城市”的制度背景

地方政府作为一个决策主体，会面临一系列的约束(包括政策约束、预算约束、资源约束等)，并力图在这些约束下最大化其自身目标。就预算约束而言，我国旧《预算法》禁止地方政府作为主体在市场上进行债券融资。城投债在1994年分税制改革之后逐渐演变为地方政府借助融资平台绕过这一约束、自主筹资以满足地方施政需求的资金“暗渠”；2008年的次贷危机促使中央推出“四万亿”投资计划提振经济，面向城市公共基础设施融资的城投债也借此快速膨胀；为了控制融资平台逐渐暴露的债务风险，中央出台了系列政策(如2014年的国务院43号文、2015年的新《预算法》等)，力求剥离平台公司的政府融资职能，取缔政府信用背书；但通过企业等主体(主要是融资平台)变相举债的行为没有消减(吉富星，2018[13])、政府兜底形成的刚性兑付预期也难以在短期内打破(张广婷等，2021[14])。

现有的文献已对城投债做了细致的政策和实证研究(徐军伟等，2020[15]；邹瑾等，2020[16])。但鲜有研究从地方政府参与评比表彰这一角度去探讨地方政府的行为对地方债务可能产生的影响。“评比表彰”是近年来日益涌现的一种政策实施方式，以激励地方政府在非经济领域展开竞争，获得公共服务更均衡、环境更持续的发展。就城市治理而言，这些评比包括如“国家历史文化名城”“国家卫生城市”“国家森林城市”等。其中，“全国文明城市”作为规格最高、分量最重、入选难度最大的一项城市综合考核，是反映中国大陆城市整体文明水平的最高荣誉称号。目前，“全国文明城市”由中央精神文明建设指导委员会负责评选工作，所使用的测评指标基本不涉及经济领域(刘思宇，2019[17])。自2005年首批“文明城市”入选以来，每三年进行评选表彰和对以前批次城市资格复查确认，现已举办六届，表彰数量持续增加，竞争不断加强。

与“晋升锦标赛”或“政治达标赛/资格赛”不同的是：评比表彰项目的参与者完全是基于自愿的原则，若主政官员认为本地区现状与“创文”标准相距甚远或成本过于高昂，可以选择不参与，甚至中途退出(李振，2014[18])。这与以经济增长为考核目标、具有强制性的晋升锦标赛有着很大的差别。在晋升锦标赛下，地方政府对教育、民生等非经济领域投入缺乏激励，而评比表彰则为中央政府推动实现多任务的执政目标提供了解决方案。在具体操作中，中央政府通过差额选拔、末位淘汰和追踪考核营造浓厚的竞争氛围，使得地方政府持续为评比表彰目标的达成而付出努力。因此学者们在实践中更倾向于在新框架下分析评比表彰体系，新的论点包括政治达标赛(王哲，2018[19])、行政竞标赛(刘松瑞等，2020[20])和多任务竞逐(文宏和林彬，2020[21])等。学者们发现评比表彰有助于为中央政府选拔官员提供一种多元化的识别和筛选机制，为在经济发展方面不具备比较优势的地方政府提供在生态文明建设等非经济政策领域“弯道超车”的机会；而主导参评的主政官员则能籍此展现其施政理念(刘松瑞等，2020[20])；张天舒和王子怡(2020)[22]则将“文明城市”一类城市荣誉称号视作传递地方官员治理绩效信息的信号，因“创文”难度大而具有较高的区分度和可信度，他们发现在地级市层面，荣誉称号的信息效力甚至较经济绩效、任职经历等更能解释官员晋升(徐换歌，2020[23]；龚锋等，2018[7])。

从政策意图上，“文明城市”等一系列荣誉称号拓展了地级市官员政绩评价的维度，摆脱了唯GDP论的单一体系，是竞争模式的创新，一定程度上代表着从“为增长而竞争”向“为和谐而竞争”转变的趋势；但在政府间竞争的框架下，由于“文明城市”测评体系对如环境保护投资、人均教育经费支出等明确了量化要求(2)资料来源：《中国精神文明建设年鉴(2012)》附录第697至793页，《全国文明城市测评体系(2011年版)》。，难免出现应对考核评比的策略性行为(王哲,2018[19]；李振,2014[18])，通过扩张政府债务以推动地方形象工程建设等是较为突出的问题之一。目前对评比表彰如何作用于政府债务政策的文献还较少，仅贾俊雪等(2017)[24]基于宏观经济模型的数值模拟得出在多元的晋升激励下，若中央政府倾向提高民生性公共服务晋升激励在考核中的权重，则会促使地方政府增加债务规模。本文以“全国文明城市”这一典型的评比表彰体系为入手点，试图从理论和实证层面上分析这一地方政府行为对城投债的影响。

三、理论分析与假说提出

(一)理论分析

本文基于Lazear等(1981)[25]、Gibbons(1992)[26]的工作竞赛模型建立了一个博弈模型，来说明在评比表彰下中央政府的激励机制设计如何影响地方政府的财政配置与债务决策。

假设中央政府G为委托人，地方政府M、N为受托代理人，M、N面临的初始禀赋相似，都拥有φ0的财政预算约束。但两地拥有差异化的竞争环境，体现为公共产品的投入-产出效率不同。地方政府M、N可以选择将财政预算φ0用于投资两种地方公共产品，即A和B，A促进地区经济发展，B为社区带来良好治理。投资配置满足φA+φB=φ0+D,D为地方政府债务。

地方政府主政者效用来自两方面：一是经济发展的锦标赛，此类锦标赛中中央政府依靠地区生产总值、失业率等量化指标进行考核；二是良好治理的评比表彰，在评比表彰中，指标体系更多样化、也更难以量化考核，政绩产出不完全是投入的函数，也有可能受随机扰动的影响。

假定中央政府G为向地方政府M、N提供在评比中优胜的激励，设定了两级考核奖励，其能够带给地方政府的激励效用分别为vH和vL,且vH>vL，设Δv为高激励效用和低激励效用的差值。v=P+C,P为政治激励，C为财政分权激励。而决定能否在评比中优胜的依据是中央政府观察到的政绩产出O，O取决于φB和随机扰动ε：

O=φB+ε

以地方政府M作为研究对象，期望效用参考冯·诺依曼-摩根斯坦期望效用函数形式设定为：

EM(uM)=log(φM,A)+ψM[vH·P{O(φM,B)>O(φN,B)}

+vL·P{O(φM,B≤O(φN,B)}]-d(DM)

=log(φ0+BM-φM,B)+ψM[Δv·P{O(φM,B)>

O(φN,B)}+vL]-d(DM)

为使债务扩张对效用函数体现厌恶品特性，避免债务无限扩张的解出现，设d(DM)为递增的凸函数，d′(DM)>0，d″(DM)>0。ψM既可以表示地方政府对评比表彰提供激励的偏好程度，也可以是公共产品B生产的比较优势。

效用最大化一阶条件F.O.C满足：

化简后得到关于决策变量φM,B、DM的联立方程。

依据贝叶斯定理：

·f(εN)dεN

·f(εN)dεN

假设中央政府的意图使所有地方政府均参与到良好治理的竞争而不希望地方政府决策者在评比开始就选择退出而将财政资源投入经济发展， 则在博弈的纳什均衡点应为对称解，即满足φM,B=φN,B=φ*，此时P{φM,B>φN,B}=P{φM,B≤φN,B}=1/2(3)连续随机变量概率处处为0，因此不考虑特定随机变量ε取值使地方政府评比锦标赛恰好平局的可能。。

在纳什均衡处可求得地方政府M的最优策略组合：

φ0+DM-φM,B=φM,A

逆向归纳纳什均衡为对称解的条件。中央政府关心的是激励机制设计是否足以使所有地方政府都能积极参与评比而非选择退出策略，那么至少在纳什均衡处参与者的期望收益不低于将全部财政预算安排用于公共产品A供给所能获得的保留效用。不等式如下：

因此，就地方政府债务规模而言，博弈模型可以推出：

1.政治激励、财政分权激励。

中央政府为在评比表彰中优胜者提供的额外激励Δv对债务规模DM有正向影响。提供给评比优胜者的财政分权激励、政治激励越高，越能促使官员为评比进行举债。

2.晋升压力。

对评比表彰的偏好程度ψM对债务规模DM有正向影响。这反映了地方官员对评比表彰重视程度对债务扩张的影响，若官员对未来晋升空间期待较大，也就越愿意通过评比优胜来争取政治资本，向中央政府传递治理能力信号。

3.政绩压力。

地方政府对负债的厌恶程度θ对债务规模DM有负向影响，当面临较大的政绩压力时，官员若强行举债，容易带来政治风险且有被同级人大甚至上级政府问责的可能，从而纠正了过度的债务依赖偏好。

4.评比标准设计。

(二)假说提出

1.“文明城市”评选对地方政府债务的影响。

基于以上理论模型和对现有文献和资料的解读，我们认为评比表彰有着激励官员为政治目标而努力完成中央政府政策的功能。具体到地方债务，地方政府倾向于以债务扩张来支持自己参与到非经济领域的府际竞赛中，提高自己“胜过同级”以积累政治资本的概率(刘松瑞等,2020[20]；张天舒和王子怡,2020[22]；刘思宇,2019[17])。

就“全国文明城市”评价的设计而言，客观上也为地方政府债务扩张提供了条件。例如，在《全国文明城市测评体系》(地级城市2011版)的国民教育子项目中，地方人均教育经费支出高于420元则评级为A，未达A级但支出高于165元评级为B，否则评级为C，这样明确而具体的财政支出要求无疑会给地方政府以更大的支出责任，尤其是对于财政对转移支付依赖程度较高的不发达或欠发达地区，将更多的财政资金投入到非经济领域加剧了预算失衡，而这也是地方政府为“创文”而扩大债务筹资的动因(4)现实案例：2020年11月2日，《工人日报》刊文指出，山西省太原市作为全国最后四个没有获得“全国文明城市”荣誉称号的省会城市，在“三年创建周期的最后一年，太原举全市之力冲刺”，近两年来“创文”财政投入已达144亿元，而2020年全年太原市一般公共预算收入也仅378亿元。这给太原这样的经济发展不全面、不均衡的中部城市的财政必然造成一定压力。从负债情况看，从2019年到2020年，政府债务率已从46.2%上升至57.1%，政府债务余额687.74亿元已经逼近省财政核定债务余额限额687.93亿元的安全红线，剩余发债空间已经见底，债务风险程度较高(资料来源：太原市财政局政府预决算信息公开平台，2021年、2020年、2019年太原市财政局就全市和市本级预算执行情况的报告，网址：http://czxx.taiyuan.gov.cn/fzlm/gkmlpt/zdgk/index.shtml?chan=5701；《工人日报》2020年11月2日第三版刊载的《“创建文明城市固然要冲刺，还要看长跑、靠耐力”》一文)。。

基于此，提出假说H1：

H1：“全国文明城市”评选对地方政府融资平台发行的城投债规模具有正向作用。

2.“文明城市”评选对地方政府债务的影响的中介效应分析。

创建“全国文明城市”不仅可以作为地方政府主政官员谋求政治晋升的手段，也是地方政府借机“分权”，解决政策执行过程中“责权利不对等”问题的契机。刘思宇(2019)[17]认为地方政府可以借“创文”为由向上级政府要求在财政和行政方面更大的“分权”。他们也有动机将“创文”的运动式治理日常化，从而维持在公共事务方面的管理权力，以便于他们在经济发展、社会管理方面制定和执行更加进取有为的政策。而分权程度在一方面使得地方政府更容易利用债务工具、突破债务限额为项目建设进行融资，另一方面也放松了财政的监管权，在预算软约束下为达到甚至超额完成中央的评比要求而引发一系列偏离规范的行为(张晖和金利娟，2019[27]；张文君,2020[28])(5)现实案例：2020年河北省财政厅持续加大财政投入力度，全力配合和保障“三城同创”，省级财政将文明城市创建对下转移支付资金全部提前下达，并明确市县可根据本地区“创文”工作实际加以运用。省政府下拨“创文”专项转移支付提高了参评城市的财政能力，是“创文”政策背景下的财政分权(资料来源：河北省财政厅-河北财政信息网，《河北省财政厅突出重点全力支持“三创四建”》，网址http://czt.hebei.gov.cn/xwdt/gzdt/202006/t20200616_1241885.html)。。

基于此，提出假说H2：

H2：“全国文明城市”评选通过财政分权激励导致债务扩张，中介效应显著。

3.“文明城市”评选对地方政府债务的影响的调节效应分析。

调节效应主要关注政策对官员行为的影响。同样的政策对不同官员的影响力度可能是不同的。大量研究表明，官员个人特征、所执政区域的社会经济条件都可能会影响官员的政策行动(程仲鸣等，2020[29]；曾海洲等，2020[30])，债务决策也不例外。

基于此，提出假说H3：

H3：“文明城市”评选对债务扩张的作用因官员个体特征而异，调节效应显著。

四、模型设定、变量选取与数据说明

本文在实证部分采用232个地级市2003年至2017年跨度为15年的面板数据，考虑到2018年国家加强城投债监管，提出城投平台在融资时与政府信用脱钩和隔离(发改办财金第194号文、财第23号文)，对城投债发行造成较大冲击，故分析期间限定在2018年前。在2005年到2017年期间，全国共评选出四批共76个“全国文明城市”(包含直辖市的区、县级市)。考虑到行政级别对地方政府发债能力、财政自主都有较大影响，故剔除了全部直辖市和县级市，只保留地级市进行回归分析；同时还剔除了部分统计数据缺失较为严重的地级市。本文最终以在2005年、2009年、2011年、2015年“全国文明城市”评选中胜出的四批、共66个城市作为实验组，其余未入选城市作为控制组，构建准自然实验。

为对“文明城市”评选的债务扩张效应进行准确评估，本文运用多期DID方法进行研究，双向固定效应回归模型设定为：

ln(Yit)=α+β1·PostCIVit+∑β·Xit+ui+λt+εit

其中，i表示城市，t表示年份；Dit为政策交互项，若地区io在to年接受政策处理，即入选“文明城市”，则任意i=i0、t≥t0的Dit=1，否则Dit=0;Xit为可能影响地方政府债务规模的控制变量，包括区域经济、财政状况等因素；Yit为债务规模相关的被解释变量；ui为城市固定效应；λt为时期固定效应。

为解决样本选择偏误可能导致DID的估计偏误(Heckman,1976[31])，本文采取逐年匹配的PSM-DID方法以获取更准确的“全国文明城市”评选对地方政府债务的政策效应。基本思路是找出与实验组地区最为接近的匹配个体，也就是最有可能入选“文明城市”而未能入选的地区作为控制组，从而规避了由于样本地区自身具有的统计特性或政府决策行动造成的选择偏误。国外研究利用多期PSM-DID处理政策内生性问题较为普遍，其中逐年匹配技术最为成熟，如Greenaway和Gullstrand等(2005)[32]利用瑞典微观制造业数据，匹配出口和非出口商样本，认为出口对企业生产力增长并无助益；Heyman和Tingvall(2006)[33]同样利用此技术验证了在瑞典私营部门并不存在劳动力的外资所有权溢价。国内相关实证研究近年来发展较快，如何凌云和马青山(2021)[34]对智慧城市试点与企业创新的研究、孙克竞和王芷婷(2021)[35]对政府绩效管理改革与财政支出绩效的研究等，均采用了逐年匹配的PSM-DID技术。

PSM籍以匹配的基础是运用Logit模型获得倾向得分，相应的二值选择回归模型如下：

PostCIVit=αt+∑βt·Covart+εit

式中Covart为决定城市是否能够入选“文明城市”的匹配变量集合。

表1为主要变量的解释及全样本、实验组、控制组的描述性统计值。可以发现，实验组不仅在经济民生、城市治理方面相对控制组更优秀，总量和人均意义上的债券发行规模也更高，但实际地方政府城投债务与入选“文明城市”间的关联还需要计量模型作进一步验证。

表1 主要变量解释及全样本、实验组描述性统计值

五、实证结果与分析

(一)面板固定效应模型估计结果

1.平行趋势检验。

DID模型评估政策效应时需要满足平行趋势假设，即在政策干预期前实验组城市与控制组城市的地方城投债规模有共同的变化趋势。我们用事件研究法对多期DID平行趋势进行检验时(王立勇和祝灵秀，2019[40]；Beck等，2010[41])，发现入选城市存在“自选择”的偏误。本文采用倾向得分匹配技术在控制组中寻找与实验组城市对应的相似个体，以缓解内生性问题。在匹配变量选择方面，本文从“文明城市”指标体系涉及的经济、社会、生态等方面出发，认为城市的经济环境、科教文卫环境、基础设施环境、生态环境对能否入选“文明城市”有重要影响，用于倾向匹配得分估计较为合理；面板Logit模型的分析从实证角度支持以上结论。

表2显示了用核函数倾向得分匹配后平衡性检验的结果，显示实验组与控制组在95%显著性水平上不存在系统性差异，原样本中存在的自选择偏误也因此得到了明显改善。

表2 核函数倾向得分匹配平衡性检验表

我们也检测了匹配后的样本数据是否满足平行趋势假设。图1直观反映了匹配后样本受到“全国文明城市”评选这一政策冲击前后年度的动态效应，其中政策实施前一年为基准组。经过匹配处理，在政策前期实验组与控制组间不存在政策效应上的显著差异，平行趋势得以满足。

2.多期PSM-DID模型估计与结果分析。

表3报告了经过PSM-DID回归的结果。为确保系数估计结果的可靠性，参考Li等(2016)[42]的做法引入了时间趋势项。表四显示(以模型3为例)，入选“全国文明城市”会激励地方政府扩大城投债券融资规模，使得债券发行规模提高42.3%、人均债券发行规模提高67.4%、债券发行频次提高23.2%。假说H1得到了实证支持。

图1 核匹配后多期PSM-DID模型动态性检验及95%置信区间误差线

表3 多期PSM-DID模型估计结果

(二)稳健性检验

1.安慰剂检验。

本文采用地区安慰剂和时间安慰剂两种形式进行检验。

地区安慰剂检验通过假设虚假的“全国文明城市”入选城市来进行检验。本文根据不同批次入选城市的数量，随机分配每年的“全国文明城市”，在迭代500次后，给出安慰剂检验估计系数和核密度图及对应的显著性P值(见图2)。结果显示，假想的“全国文明城市”对被解释变量均未产生显著的政策效应，估计系数分布在0附近，且偏度不大，多期PSM-DID模型的稳健性得以支持。

图2 地区安慰剂检验的估计系数核密度图及显著性水平

时间安慰剂检验思路同地区安慰剂检验基本一致，即假想政策处理时间以估计政策处理效应。本文将所有处理组城市政策时期滞后一到三期检验是否存在安慰剂效应。

表4展示了不同被解释变量设定下安慰剂检验的结果。我们发现无论滞后期数为何，系数估计值均不能在0.10的置信水平上拒绝异于0的假设，即假想的政策处理对于地方债务发行不存在显著的作用。

表4 时间安慰剂检验的估计结果

2.缩小样本范围。

城市行政级别是影响官员行动和政府能力的主要因素。副省级城市往往经济和政治动员能力更强，在城市建设上更可能得到省级财政更多的财政倾斜和偏向，因此对于高行政级别的城市政府而言，入选“文明城市”导致的债务扩张可能不如普通的地级市明显；同时，副省级城市主政官员地位、资历、政治资源上都与地级市有较大区别，在晋升锦标赛中并非处于同一“赛道”。为了确保实证分析的结论不受政府间转移支付和官员自身因素的影响，本文给出了在剔除副省级城市样本之后的实证分析结果，见表5。

3.替换倾向得分匹配方法。

基准回归中，倾向得分匹配使用核函数方法选择合适的样本配对，此外本文还使用卡尺匹配、k最近邻匹配等方法处理政策内生性问题；在各种方法中，核函数实验组样本损失最少、平衡性检验结果最好，故用之。为确保估计结果在不同匹配模型设定下有充分的稳健性，同时采用性质较好的卡尺匹配方法(容忍度设为0.05)进行检验。动态性检验表明样本满足DID的平衡性前提。表5包括了卡尺匹配下多期PSM-DID模型的估计结果，与基准回归相比系数较为接近，可以认为前文估计结果稳健。

表5 替换样本和倾向匹配方法的多期PSM-DID模型估计结果

(三)异质性分析

基准回归得出入选文明城市会使得地方城投债规模扩张的结论，但这种扩张效应是否对不同特质的城市影响不同？为此本文从经济体量和基础设施两个角度对样本城市进行划分，考察地方债务在不同经济体量城市和不同基础设施建设水平城市间的扩张情况。

经济体量异质性：基于各城市地区生产总值划分，我们将前25%的城市视为大城市，其他城市为中小城市，再次对“全国文明城市”评选的债务扩张效应进行分组回归，以分析前文结论在不同经济规模的城市间的表现形式和作用大小是否存在差异。

基础设施建设水平异质性：城投债发行主要是为地方基建进行融资，从而提升科教文卫“软实力”，因此还需考虑基础设施水平给债务扩张造成的影响。由于基础设施涉及多个行业，参考张鹏飞(2018)[43]、刘晓光等(2015)[44]的研究，我们从代表性的交通行业基础设施建设情况出发进行异质性讨论。本文用人均铺装道路面积、每万人公共汽电车数量来衡量基建水平，将前50%的城市视为拥有高水平基建的地区。

表6的结果显示经济体量和基建水平对“文明城市”的债务扩张效应存在异质性影响，而且这种影响在中小城市和基础设施水平较低的城市中更为明显。这可能是中小城市或基础设施比较低的城市，其财政能力相对更弱，如果要赢得“创文”的竞争，它们可能比那些经济条件和基础设施条件更好的城市需要付出更多的努力以筹集更多的资金去做“创文”的工作。

表6 城市经济体量和基础设施异质性的分组回归估计结果

六、机制分析与经济解释

1.财政分权激励对债务扩张的中介效应。

在前文的理论分析中，我们提出，财政分权激励是地方政府在“创文”工作中扩张债务规模的中介效应。本文采用逐步回归法分析该效应，其模型为：

ln(Yit)=α+δ·Dit+∑β·Xit+ui+λt+εit

FinDecit=α+μ·Dit+∑β·Xit+ui+λt+εit

ln(Yit)=α+δ′·Dit+φ·FinDecit

+∑β·Xit+ui+λt+εit

表7显示“全国文明城市”评选显著地提升了地方政府财政分权程度，提高幅度为3.9%。同时，我们也看到“财政收入分权”和“全国文明城市”评选对地方政府城投债的发行有显著的促进效应，表明“创文”确实有通过更高程度的财政分权这一中介路径影响着地方政府的债务。

表7 财政分权激励的中介效应估计结果

2.晋升压力、政绩压力的调节效应。

为验证“文明城市”评选可以通过政治激励对地方债务规模产生直接影响，本文进一步就晋升压力、政绩压力的调节效应做了验证。

在指标设定上，晋升压力变量为指示市委书记和市长年龄是否低于55岁的虚拟变量。当市长或市委书记年龄低于55岁时，对晋升有较高的心理预期，更倾向通过扩张债务的形式巩固和强化全国文明城市，以增加个人仕途的正向信号(吴敏和周黎安，2018[38]；耿曙等，2016[39])。而政绩压力，更侧重于当年城市相比同省同级政府的相对经济表现，这也符合在政绩锦标赛的晋升模式下，政绩评价遵循“相对绩效”和“可比地区”原则的学术认知(Li和Zhou,2005[4])。本文参考程仲鸣等(2020)[29]地方官员晋升压力指标构建方法，采用地区经济增长率、工业企业利润、财政盈余率与本省份平均水平的比值作为代理变量衡量官员政绩压力。若比值大于1，赋分为0，否则赋分为1，再将各项赋分加总后即得政绩激励指数。政绩激励指数的取值范围因此为[0,3]，赋分越高，说明本地区与本省份其他地市治理水平存在差距越大，主政官员的政绩压力也越强。

本文通过设置交互项检验调节效应。表8为加入晋升压力交互项的回归结果：当市委书记年龄低于55岁，“文明城市”评选所引致的债务规模便要提升54.5%(7)对市长晋升压力的回归系数未通过0.10显著性检验，故未呈现在表中。。

表8 晋升压力的调节效应检验

表9加入政绩压力交互项，结果显示，当地方政府每多一项经济指标低于本省份城市平均水平，便会减小“全国文明城市”评选造成的债务规模扩张的20.7%。

假说H3得到验证，即晋升压力对“文明城市”评选的债务扩张效应体现出正向的调节效应，而政绩压力的调节效应为负向。

3.任期长度与官员的策略性行为。

任期的长短对于官员政策行动存在显著的影响。耿曙等(2016)[39]认为地方干部“试用期”的规则迫使“新官上任三把火”，追求短期速成而非为长远考量；余泳泽和杨晓章(2017)[46]、马亮(2013)[47]提出官员任期对经济增长目标制定的作用存在倒U型变化趋势。对于官员任期的一般认识是：官员任期短直接导致地方官员在政策制定上的激进主义和短视，更希望通过“短、平、快”的项目获得政绩，进而诱发财政机会主义行为；而借债成本转移给继任者的难度和风险又相对低，从而降低了自身的借债惩罚成本。

表9 政绩压力的调节效应检验

目前城投债偿付期限显著长于地方主政官员任期，很有可能存在债务运行周期与地方政府官员任期的错配，即“债务递延”或“前任推后任”(罗党论和佘国满，2015[48])。任期较短的官员更倾向于在任期间将“全国文明城市”的荣誉称号转化为个人晋升的政治资本，推进“创文”运动和形象工程建设；而任期较长的官员可能会因晋升希望更小，倾向于更消极地处理地方事务，“全国文明城市”评选的债务扩张效应也因此可能更弱。

表10为将样本按官员任期长短划分后进行分组回归的结果，其中短任期指任期在4年及以下，长任期指任期在4年以上。

表10 不同官员任期下入选“文明城市”的债务扩张效应

假说H3得到验证，即官员会在不同任期条件下表现出债务决策的策略性行为，任期短的官员更倾向通过债务融资取得短期政绩的提升。

七、结论与讨论

本文以前四批入选的66个“全国文明城市”作为实验组，其他166个未入选城市作为控制组，构建了2003年到2017年跨度15年的面板数据，运用多期PSM-DID方法评估了入选“全国文明城市”对城投债扩张的政策效应。研究结果表明：“创文”成功会使得地方债务规模出现较为明显上升，从影响机制而言，一是作为中介路径的财政分权激励，“创文”成功会促使地方政府在财政上分权程度更高，在允许地方以更大空间执行政策的同时也提升了债务竞争的强度；二是作为直接路径的政治激励，官员出于政治晋升的考虑，会通过不断投入财政支持“创文”来强化“全国文明城市”评选的信号，从而促使债务扩张，晋升压力对这一作用存在正向的调节效应，而政绩激励则体现为负向。此外，“全国文明城市”评选的债务扩张效应还会受到城市所在区域和经济规模的影响，这也为验证“创文”成功的政策效应提供了更多实证策略和信息支持。

本文的研究提供了以下政策建议：其一，“创文”指标体系要反映政府工作的投入产出。目前“文明城市”的评价体系还高度依赖于结果导向的“创建”成效，忽视了“创文”过程及为此付出的成本，在“文明城市”评价中考虑财政因素有助于进一步提高资金效率，更好地发挥荣誉称号的引导和激励作用。其二，明确评比表彰的目的是鼓励和引导政府强化社会治理能力，在多赛道开展竞争。建立多层次、多目标、因地制宜的干部任期考核制度，鼓励地方政府根据本地实际情况开展“创建”工作，防止评比表彰制度对官员激励的扭曲，从而为地方行政和财政、债务释放压力。