多中心治理视阈下南昌市机动车尾气污染治理模式分析

朱慧敏

(华东交通大学 人文社会科学学院,江西 南昌 330013)

“一江两岸”的格局拉大了南昌的城市框架,机动车尾气污染物的排放量不断增加[1]。依据现阶段形势,南昌市的机动车尾气污染有进一步加重的态势。在趋于多中心的社会治理结构中,既有的治理体系已凸显弊端,需要构建完备的治理体制。

从现阶段污染状况来看,机动车的尾气排放量在很大程度上超过了大气环境的自净能力,造成了城市光化学烟雾、温室效应、热岛效应、酸雨、雾霾等环境问题的加重。英国在研究城市空气中的主要污染排放源时发现:机动车排放的有害物占到了48%,道路交通流量的情况以及拥堵状况可以在80%的程度上解释空气污染浓度的变化。澳大利亚在机动车尾气的检测中率先使用遥感技术;美国加州制定了相关法律制度,为机动车尾气污染标准确定、技术检测以及燃油质量监测等提供了基本的法律依据;英国则征收专门的机动车尾气污染税。

我国学者[2]认为政府在治理政策的制定、执行、监督等各环节背后存在一些制度性缺陷,合理性、强制性以及自愿性的政策工具没有得到有效使用。多中心治理作为传统公共事务治理理论模型的替代方案而发挥作用的价值就此体现:从多元共治的角度强调了多元化的治理主体。构建多中心治理模式的关键,是政府从划桨转变为掌舵的实现[3]。纪泽民[4]认为政府要统筹规划整体治理,企业要加快技术创新,社区要搭建居民自治参与平台,公众要培养低碳的生活方式。俞可平等[5]在治理对策中强调政府与民间组织可以合作化,自治组织可以网络化,建立政府、市场以及社会这样多维度参与的治理模式,彻底改变政府作为垄断者的治理模式。

西方发达国家对机动车尾气污染治理的认识较早且较为重视,而我国的治理研究起步较晚,大多集中在源头控制、提高燃油质量等专业技术措施方面,对相关立法、制度构建、体制完善、城市道路规划、公众媒体举报渠道和其他配套措施的研究甚少。机动车作为一种移动大气污染源,区域之间的联防联控更是迫在眉睫。

1 多中心治理理论

英国迈克尔·博兰尼首先提出了“多中心”的概念,从市场经济优于计划经济的角度得出自由智识的逻辑,总结出了“自发秩序”和“集中指导秩序”两种对自由安排的方式,并且认为“自发秩序”才是真正意义上的自由[6]。美国奥斯特罗姆夫妇通过长期的社会实证调研,汲取了“多中心”与“治理理论”的观点,共同创立了多中心治理理论;他们认为,在社会公共事务的管理中既存在政府失灵,也存在市场失灵,所以公共事务治理应该摆脱这样“单中心”的治理模式[7]。多中心治理理论一经提出便得到了学术界的极大关注,随着新公共管理的发展,其理论体系逐渐趋向成熟。

“多中心”这一词是和“单中心”相对比来说的。在公共事务的治理中,如果没有强制措施,以自我利益为中心的个人是不会为了集体利益而选择去牺牲的[8]。亚里士多德就曾指出:“凡是属于最多数人的公共事务常常是最少受人关心的事物,人们关心着自己而忽视公共事物,对于公共的一切,他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事物。”[9]多中心治理支持社会公民组织积极参与,形成多元主体上下联动的管理模式。实践表明,以权力的分散、管理的叠加以及政府、市场、社会等多元共治为基本特征的多中心治理理论和制度结构,是一种既能满足公共服务需求,又能提高公共服务质量的理想模式[10]。

随着多中心治理理论体系的日渐成熟,将多中心治理理论用于环境治理实践也呈现出多领域、多行业、多层次的倾向。在国外,一些主要的西方发达国家的环境治理模式尽管具体内容因国而异,但大都能从中找到“多中心”的影子。如意大利、荷兰等国实行分散管理模式,环境管理职能分别由政府不同部门行使,注重环境咨询机构的建设和环境管理机构间的协调与合作;英国的环境政策在不同主体利益的纠结中展现协调,并通过非正式手段执行环境政策;美国环保局负责全国的环境管理工作,但其环境政策是由利益集团讨价还价而形成的[11]。在国内,台北市上世纪80年代面临着严峻的“垃圾围城”问题,如今已从被动的“垃圾处理”走向“资源全回收、垃圾零掩埋”的生态化道路。在主体参与方面,著名的民间团体“慈济基金会”组织志愿者向居民回收可回收物,运回回收站分类打包后卖给相应的回收公司,所得资金全部用于慈善事业。在制度体系保障方面,我国台北市还结合自身的实际情况制定了《台北市一般废弃物清除处理费征收自治条例》《台北市资源垃圾强制分类回收管理办法》等法律法规[12];垃圾的收集、清运、处理、监管都由市政府环境保护局负责组织实施,所属的卫生稽查大队、资源回收队、直属清洁队、焚化厂等单位均实行垂直管理[13]。在技术和设施方面,垃圾前端分类与末端处理设施相匹配,拥有三座垃圾处理技术先进的大型垃圾焚烧厂。在经济手段方面,建立“垃圾分类——垃圾量减少——垃圾费减少”递进传导机制,实行垃圾费随袋征收政策,以专用垃圾袋为计量工具计算垃圾费,垃圾清运车只收运使用专用垃圾袋的垃圾。在社会引导方面,在中小学学生中推行垃圾分类教育,如“太空宝宝”计划、“小手拉大手”计划,让孩子成为资源分类的先锋队,最终将垃圾分类的理念渗透至千家万户。

2 南昌市机动车尾气污染现状

2.1 南昌市机动车保有量发展历程

随着南昌市社会经济快速发展,机动车保有量继续高速增长,但尾气污染治理却鲜有成效。由于生态环境压力在不断增大,故构建全面、合理、高效的治理模式至关重要。

2.2 南昌市机动车尾气污染现状

首批城市大气细颗粒物源解析结果发现大中型城市的机动车尾气排放是PM2.5的主要来源。《中国移动源环境管理年报(2020)》的数据显示:2019年全国机动车四项污染物排放总量初步核算为1 603.8万吨。其中,一氧化碳(CO)、碳氢化合物(HC)、氮氧化物(NOx)、颗粒物(PM)排放量分别为771.6万吨、189.2万吨、635.6万吨、7.4万吨。这些都是引起全球气候变化的温室气体和局部区域常规污染的有害气体,特别是在重污染天气期间,其“贡献率”会更大。而汽车是污染物排放总量的主要“贡献”者,其排放的CO、HC、NOx和PM四项主要污染物均超过90%。同时,由于机动车大多行驶在人口密集区域,尾气排放会直接威胁市民健康。移动源污染已成为我国大中城市空气污染的重要来源,是造成细颗粒物、光化学烟雾污染的重要原因,移动源污染防治的紧迫性日益凸显[21]。

南昌市地势总体西北高、东南低,呈现出低山丘陵、岗地、平原层状式的地貌特征,气候属于亚热带季风湿润气候,年平均相对湿度为78.5%,逆温频率高,气象条件、地理条件等都不利于尾气污染物的快速扩散。根据中国科学院大气物理所观测结果表明,雾霾的主要来源是机动车尾气和燃煤,其中机动车尾气占据了53%[22]。机动车尾气排放的气溶胶已成为大气中悬浮颗粒物最主要的“贡献”者,导致灰霾天气频率逐年增加,加速光化学烟雾的形成。经过数据统计后(见图1)可以直观地看出,南昌市近些年中度污染天数和重度污染天数还是较多,优良天数也具有波动性。但是总体来看南昌市的空气质量优良率呈整体波动上升趋势,尤其是在2013年－2018年期间优良率稳步提升,这是因为在2013年南昌市机动车排气污染防治监督管理中心成立后,由政府职能部门单方进行强制性管控治理的模式在一定的时间段内能取得一定的治理成效,但是随着时间的推移,治理成效并不稳定,反而出现了2019年空气质量优良率下降的情况,这意味着传统单一的治理模式的弊端开始显露,需要寻求一种具有稳定性、长效性的治理模式来治理当前的机动车尾气污染。

图1 南昌市2013年—2020年空气质量状况

综上所述,现有形势下,机动车尾气污染所带来的环境风险不容忽视。在紫外线的照射下,机动车尾气所排放的污染物会产生一系列的化学变化,形成光化学烟雾,使大气的能见度下降,妨碍市民出行,致使车祸频发,也会导致树木枯死、农作物大量减产和死亡。机动车尾气所排放的悬浮颗粒物会加大呼吸道疾病的发病率,损坏市民肺部。不仅如此,杜克大学基于NASA GISS的全球气候模型数据进行相关的研究后发现光伏发电效率会被空气污染中的颗粒物大规模折损,甚至达到了17%以上的折损幅度,而我国有近三成光伏发电被雾霾影响,导致发电效率降低了至少六分之一。

3 南昌市机动车尾气污染治理述评

3.1 现有措施

颁布一些法律。通过立法将机动车尾气污染治理纳入法治框架,让机动车尾气污染的治理工作有法可依。2006年,南昌市颁布《南昌市机动车排气污染防治条例》;2016年,颁布《江西省机动车排放污染防治条例》;2017年,南昌市环保局、公安局等部门联合发布《关于南昌市机动车排气实施工况法检测的通告》;2018年,江西省生态环境厅发布《江西省机动车排放检验机构建设规范》。

理清部门职责。通过建立专门化的机动车尾气污染管理机构,能减少部门职能不清、互相推诿现象的发生,提高治理的针对性。2013年,南昌市在全省率先成立机动车排气污染防治工作的监督管理机构即南昌市机动车排气污染防治监督管理中心,解开了之前机动车排放监管部门分工不明的难题。2019年,南昌市整合各单位部分职责,组建市生态环境局,下设机动车排气污染防治监督管理中心。

使用一些技术。一是按照环境保护部《在用机动车排放检验信息系统及联网规范(试行)》的要求,在2017年底前实现了与省级监控平台的联网,从“人防”转换成了“技防”。二是使用尾气移动遥感监测车开展机动车排气固定式遥感监测工作。2018年,市生态环境局排管中心共检测了1万余辆机动车,超标率是5.52%,并将超标车辆导入监控平台实施重点监管。三是实现了环保部门与交通管理部门的无缝对接,建立起机动车环保限行综合管理平台,24小时黑烟车电子抓拍,有效减少了机动车车主违法行为的发生。

采取强制手段。一方面,要求在市内销售登记的汽油车应符合国家第四阶段排放标准,否则交通管理部门不予办理注册,环保部门不颁发检验合格标志。南昌市作为江西省最大的城市,每年都有大量机动车转入,与此同时城区老旧机动车和黄标车也随之增长,近几年南昌市严格机动车转入管理,仅该措施,每年便可减少1.3万余辆老旧车辆转入。另一方面,从2009年起实施尾号限行政策,实施后每日可减少8%～15%的出行车辆。2017年更是提出“蓝天行动”,淘汰黄标车,一定程度上缓和了南昌市环境污染的严峻态势。2019年南昌市继续推行机动车尾号限行的交通管理措施,并将外地车牌号纳入尾号限行管理中,实施后老城中心区工作日车流总量平均每天可减少20%(约24万辆),有效地缓解了交通压力。根据华东交通大学交通所建模分析与仿真实验结果来看,若取消尾号限行措施,老城中心区道路交通将拥挤不堪。同年,南昌市实施机动车排放检测与强制维护(I/M)制度,形成检测与超标车辆治理的闭环管理。

是河北农业大学苹果课题组于1994年发现的红富士苹果短枝型株变。其突出特点是枝条节间短，树体矮化，树冠紧凑，极易成花，果形端正，着色好。该品种于2003年通过了河北省科技厅组织的专家鉴定，2005年通过了河北省林木品种审定委员会审定。果实较大，圆形或近圆形，单果重260克以上。果形指数较高，达到0.9以上，克服了短枝型富士苹果果实偏扁的缺点。果实香味浓，着色优良，果面光洁，可溶性固形物含量14.5%～16.8%。

力推新型能源。事实证明,向市民推广新燃料机动车是有力推动机动车尾气污染治理工作取得成效的措施。2017年,全市供应国家第五阶段标准的汽油。2019年9月,提出纯新能源汽车不受限行区域的限制可以在市内自由通行。通过采用淘汰在用车,鼓励公众选择购买使用性能高、更先进的新能源机动车等一系列措施,能显著减少尾气污染物的排放量,提高城区的空气质量。

3.2 治理效果评估

南昌市对机动车尾气污染采取的治理方法,取得了一定程度及一定范围内的效果。通过汲取国内外先进经验,助力“蓝天保卫战”,在一段时间内“南昌蓝”成为南昌的新名片。然而,尽管现行政策相对较为全面,但是一些政策却并没有根据南昌市机动车尾气污染的实际情况来制定,而是照搬别的城市的治理方法,这样就无法有针对性地治理好南昌市机动车尾气污染,有时甚至会出现南辕北辙的现象。其次,现行尾气监测技术、净化技术等技术性的落后直接导致大量有害气体排放出来,也大大增加了治理难度,治理效果大打折扣。最后,参与治理主体单一,只能看到职能部门人员的身影,缺少企业、社会团体、志愿者等的积极参与,没能形成政府、市场、社会等协同治理的模式,导致治理效果不明显,没能真正解决机动车尾气污染问题,亟需完善现有政府单方治理的治理模式。

4 多中心治理视阈下南昌市机动车尾气污染治理改进建议

基于南昌市目前机动车尾气污染状况以及尾气治理效果不佳的现实,从多中心治理理论视角出发构建多主体、多制度和多方法的治理框架(见图2),推动机动车尾气污染治理工作迈上新台阶。

4.1 完善多中心主体体系

促进治理主体多元化。政府要从全能型政府转变成服务型的现代型政府。将市场机制应用到机动车尾气污染治理中,可以弥补政府单独治理污染时的诸多不便之处,如市场的竞争性能有效提高治理效率,市场的灵活性和多样性可以将治理化被动为主动。其次,以环境保护为要旨的非政府组织发育成长较快,积极引导非政府组织参与机动车尾气污染治理工作是社会治理体系日渐完善的重要标志。最后,尾气污染治理效果的显著提升需要依靠广大公众的共同参与,树立自觉环保意识,购买环保型新能源机动车,多乘坐公共交通工具。

明确多元治理主体权责。政府要明确职责,引导多元化主体共同参与,采取法律手段、行政手段和教育手段等多种治理手段,并建立激励机制、监督机制和奖惩机制。以南昌市政府为中心统筹规划,维护主体权威,充分发挥南昌市机动车排气污染防治监督管理中心的职能,以提高政府的公信力。企业要积极开发利用清洁能源,提高清洁能源的使用率,特别是主导清洁能源的企业工厂,要加大技术开发的投资,用低排放的新能源机动车替代传统机动车。社会组织以及市民要积极承担治理责任,把自己摆放至社会主体的角色中,积极履行环保义务。

4.2 健全多中心制度体系

健全法律法规。我国有关机动车尾气污染治理的法律规定主要在《大气污染防治法》中,所以对其的完善是非常重要的。根据南昌市的现实情况,借鉴发达国家的尾气排放标准,应适当提高《大气污染防治法》中的尾气排放标准,尽快与世界先进水平接轨。此外,要让行政主体和机动车消费者承担严格的法律责任,用法律责任压实治理责任。

完善监督机制。政府应该拓宽社会组织和公众的参与渠道,让多主体参与到机动车尾气污染治理中,并做到事前监督、事中监督和事后监督相互结合;要健全机动车尾气污染治理工作的决策运行机制,提高政府信息公开透明度,减少治理工作中的信息不对称。社会组织及市民要积极参加政府决策听证会,行使合法权利对不作为的执法部门进行问责,并实时监督和举报违法的机动车车主。通过建立多中心的管理及监督机制,加强各治理主体的自我监督与完善,更好地解决机动车尾气污染问题。

建立问责机制。政府是治理的主要力量,通过建立污染治理问责机制对政府的违法行为问责,有利于推动机动车尾气污染治理工作取得实效。首先,以法律条款的形式明确政府各部门的治理职责,确定政府的详细治理责任;其次,建立问责机制的相关配套制度,明确问责的主体、过程、方式等;最后,将治理实效与政府绩效考核结合,提高政府的工作效率和执行力,对于考核不合格的追究其责任并予以处分[23]。

4.3 整合多中心方法体系

强化行政手段。一是加大治理工作中人力、财力、物力的投入;二是集思广益,吸纳多元主体参与决策;三是要发挥机动车尾气污染治理综合执法机构的实效作用,在行政执法中加强与社会组织和公众的协作,成立一支由多个部门联合组成的综合执法队伍,全天候开展执法督查,并对治理工作的完成情况进行巡视和考核。

加强经济刺激。《中华人民共和国环境保护法》第四十三条规定:“排放污染物超过国家或者地方规定的污染物排放标准的企业事业单位,依照国家规定缴纳超标准排污费。”[24]根据“谁污染、谁治理”的原则来收取机动车尾气排污费,可以将收取的机动车尾气排污费用于对强制报废机动车车主的适当补偿。在具体的实践中,除了采取对超标准排放的机动车进行罚款的传统方式外,还可以通过实施征收交通拥堵费、实行差别化停车收费和阶梯油价等政策在一定程度上来限制机动车的出行。

抓好思想教育。政府应采取多种形式向公众讲解机动车尾气污染的危害,引导公众自觉乘坐公共交通工具,不购买、不使用含铅的低质量燃油,激发公众环保参与意识,提高公众环境道德素质。另外,压缩公务车编制数量、降低配备标准,定期向公众公布使用情况;加强对公务执法人员的执法教育培训,使之执法时做到合法且合理,树立政府公信力。

5 结语

多中心治理机动车尾气污染打破了以往传统单一的、强制性的政府监管模式,充分发挥市场、第三部门和社会公众的积极作用,以解决政府失灵问题。本文所构建的多中心治理模式,倡导政府要改变治理观念,完善相应的法律制度和管理机制,以提升机动车尾气污染治理的成效与水平;企业要加强责任意识,提高质量意识,为社会创造良好效益;社会组织及公众要增强主动参与意识,树立环境保护意识,学会做社会的主人。我们相信,随着政府和社会关系的发展,治理主体由单主体向多主体的转变,南昌市的机动车尾气污染治理成效也会实现跨越式的进步。