我国校园足球政策工具有效选择的影响因素研究

王大鹏，戴文豪，王湘怡，李国强

我国校园足球政策工具有效选择的影响因素研究

王大鹏，戴文豪，王湘怡，李国强

燕山大学体育学院，河北秦皇岛，066004。

校园足球发展作为足球改革的重点工作，以意识层面——政策引导其有序发展是顶层设计的重点，为此，本文采用文献资料法和内容分析法，剖析我国校园足球政策有效选择的影响因素，以我国23个省市自治区2015-2017年颁布的校园足球政策文本中政策工具有效选择作为研究对象，通过NVivo 12质性分析软件针对23个省市自治区2015-2017年颁布的政策文本进行分析，探索影响我国校园足球政策工具选择的重要因素。研究发现，校园足球政策工具有效选择的因素包括4个层面，累计涵盖10个因素。其中，工具特性与政策环境为占比最重的两个层面。由于每种因素的重要性不同，其核心因素为运作机制、政策目标、部门任务、政府能力。次核心因素为物品类型、社会能力、绩效特征。影响因素为组织文化、社会异质性、旧工具。根据其影响因素的作用维度，提出优化政策环境、突出工具特性、明确政策目标、完善组织路径等校园足球政策制定启示。

校园足球；政策工具；有效选择；影响因素

2009年颁布的《关于开展全国青少年校园足球活动的通知》标志着我国校园足球活动开展正式进行，但此后5年我国校园足球所取得的成效甚微。2014年7月，习近平总书记就足球改革的发展问题作出重要批示：唯有改革创新，破除原有制约足球发展的机制，充分调动各方面力量，才能发展好我国足球事业[1]。为促进我国青少年校园足球（以下称校园足球）改革的顺利进行，夯实足球人才基础，国家针对校园足球又相继出台了一系列政策。其中，于2015年7月由教育部等6部门联合颁布的政策文件《关于加快发展青少年校园足球的实施意见》最具权威性，强调了我国校园足球以改革创新的形式继续发展的发展目标。为增强其改革决心，我国各省市以其为导向，并结合自身校园足球发展现状，相继颁布了一系列指导校园足球发展，促进校园足球改革和创新的相关政策，即《XXX省（市）关于加快发展青少年校园足球的实施意见》[2]。

政策制定的最终目的是为了实现其政策目标，想要实现校园足球的全新改革，实质上就是政策工具的重新选择[3]。政策工具的选择被多种因素所影响，多种影响因素共同作用才能选择出有效的政策工具[4]。尽管我们有着明确的改革目标，即校园足球政策工具逐渐向强制性与直接性程度低的政策工具转变[5]，但对于影响校园足球政策工具有效选择的因素与核心因素研究还有待丰富。本文就此提出疑问并针对影响校园足球政策工具选择的因素进行分析。

1 政策工具应用及其影响因素理论框架构建

1.1 政策工具应用

政策工具兴起于20世纪80年代，是西方公共行政和公共政策领域研究的新途径之一。简单地说，政策工具就是指政府实现其管理职能的手段和方式，或对于公共主体的可用的具有合法性的治理[6]。近几年，我国学者在各体育领域的政策工具研究主要包括体育产业、竞技体育、学校体育和群众体育。校园足球政策工具作为学校体育政策工具的一个分支，可定义为：政府提高我国足球水平的一种方式，或达成校园足球政策目标的一种手段。随着我国校园足球改革的深入开展，学者对校园足球政策工具的研究也日渐兴起，具体研究包括以下3个方面。（1）校园足球政策工具执行的缺失。李纪霞[7]与毛振明[1]等指出政策管理是校园足球实现目标的基础。贺新奇[8]发现在校园足球政策文件中，有关校园足球范畴的合理性出现缺失。姜南[9]指出多种因素共同制约影响我国校园足球政策执行。（2）校园足球政策工具绩效评价。孟青[10]从活动参与、文化宣传、人才培养、保障体系等方面对校园足球政策工具绩效制定设立指标与评价标准。周兴生[11]谭嘉辉[12]等运用层次分析法与德尔菲法将校园足球评价体系分为管理、人事、效益、安全、观念和比赛运行6大体系，并对我国校园足球发展状况进行绩效评价进而提出针对性的实施策略。（3）校园足球政策工具运用。时维金[13]与郑志强[14]指出我国校园足球政策实施过程中，环境型政策工具使用频率过多，应适当降低其使用频率，加强校园足球政策工具内部均衡。

综上所述，我国对校园足球政策工具的研究范围虽有所扩宽，但研究内容过于单一，缺乏创新性的研究视角。政策工具的选择在其他领域都有涉及，学者们针对政策工具的共性特征与个性特征做了深入研究，但在校园足球政策选择的研究有待丰富。

1.2 政策工具影响因素

对于政策工具有效选择的影响因素，学术界针对其的研究视角大致分为政治学、经济学和综合视角三种。学者对其政治学视角的观点主要总结为：资源、法律限制、政治压力以及过去政策工具失败的经验教训影响政策工具的有效选择，又或者是决策者对受众群众所享有权利及其对其社会构建的认知[15]。对其经济学视角的观点主要总结为：进行政策工具的有效选择时，需要考虑政策目标、政策工具的实施环境和产品类型三大因素[16]。针对其综合视角观点主要总结为：政策工具在有效选择时，可将其分为两个变量（政策问题本质与环境因素）；或分为三个变量（政府能力、社会能力与社会异质性）；或分为四个变量（政策目标、执行者的主观意识、政策环境与意识形态）[17]。虽然学术界针对政策工具有效选择的影响因素有着不同的声音，但根据上述观点可将影响政策工具有效选择的主要因素凝练为：政策环境、政策目标、工具特性与组织路径。

1.2.1 政策环境 “政策环境，即对政策产生作用或影响的因素”[18]，即政策工具在实施时的特定背景。校园足球政策工具的有效选择在政策环境中主要体现在三个维度。（1）政府能力。指政府“将自己对目标的意识形态转变为现实的能力”[19]。从资源获取的角度看，政府能力又是政府针对其意识形态转化为现实的过程中，政府集体的行动能力与获取行动资源的能力。政府能力强，校园足球对人才、资金、设备以及对社会资源的引导等方面的需求就会得到充分满足，反之则缺失。（2）社会能力。“社会、组织和个人在社会进步和发展过程中具有相对立的自主能力和积极参与能力。”[19]。社会能力强，则校园足球在政府与社会形成合力后所受到的影响率就会增高，反之则少。（3）社会异质性。是指“在社会发展过程中其分化程度”，例如当社会上有大量的不同类型的团体与组织时，则社会异质性高，反之则低。社会异质性增高时，多个团体与组织之间会形成竞争，资源分配会完全由市场这只“无形手”进行配置。三个维度相互促进、相互影响，因此，政策环境对于校园足球政策工具有效选择有显著影响。

1.2.2 政策目标 决策者希望通过制定政策来实现政策目标。在政策制定过程中，政策目标不仅为政策工具选择明确方向，而且为政策工具提供了评价标准[20]。在选择政策工具时，对其目标的考虑可分为多目标和单一目标。多目标，如校园足球多个人才培养体系便涉及多个目标，这就要求每一个目标都能与其工具相匹配；如果为单一目标，如校园足球的保险制度便属于单一目标，仅需一个工具与其目标相匹配。目标的改变也需要政策工具在政策执行过程中作出相应调整，如《实施意见》颁布后，各省市以其为导向所颁布校园足球政策时，各省市的目标均有不同，所以其政策工具的选择也会做出相应调整。因此，政策目标也是影响校园足球政策工具有效选择的重要因素。

1.2.3 工具特性 工具的特征也指政策工具的特征。只有充分考虑每种工具的优缺点，才能有效地选择政策工具[4]。工具特性对政策工具选择的影响体现为三个维度。（1）绩效特征。每一种政策工具都对应着自己本身的绩效特征。政府目标如果偏向直接有效的观点，则政府对管制程度高的工具选择的偏向就会更多；政府目标如果注重效率，则政府对自治程度高的工具选择的偏向会更多，如税收、财政等方面。（2）物品类型。其特性与物品类型相互协同，政策工具的选择才是有效性的[8]。（3）部门任务。工具特性与部门的任务相互契合，在政策工具的选择上才算有效。例如，校园足球的宣传工作最适合校园足球的宣传部门去完成，并不适合财政部门去完成。因此，工具特性对校园足球政策工具的有效选择有着重要的影响。

1.2.4 组织路径 政府在选择新的政府工具时，会被组织现有的文化、运作机制所限制。因此组织路径对其工具选择的影响主要有三个维度[4]。（1）组织文化。政策工具的重新选择需要从组织内部改变其文化，在原有的文化基础上进行工具选择，必然会有工具受到限制。政策工具也是组织文化重构的一个渐进选择过程。（2）运作机制影响。组织内现有的运作机制影响政策工具的有效选择。如一些城市在校园足球的组织上仍没有打破原有的运作机制，在政策工具的选择中严重影响了需求型与供给型的工具运用。（3）旧工具影响。在选择新的政策工具时，旧工具对新工具的影响并不会马上消除，并且在一定时间内制约着新工具的选择。例如，当前校园足球政策工具的选择并不理想，其中一个重要原因是政府仍然习惯于选择强制工具。因此，组织路径也是影响校园足球政策工具有效选择的主要因素。

1.3 构建政策工具影响因素框架

校园足球政策是根据学校体育政策所划分出来的一种体育政策[21]，政策分析的原理同样适用于校园足球政策，政策工具的影响因素同样适用其中来讨论校园足球政策工具的影响因素。本文通过相关文献提取影响校园足球政策工具有效选择的因素，构建理论框架，并对大量政策文本进行分析和总结。在相关文献的基础上，提取影响校园足球政策工具有效选择的因素，构建理论框架（图1）。通过分析大量政策文本，对校园足球政策工具有效选择的影响因素有哪些与哪些是核心影响因素问题进行分析。

图1 校园足球政策工具有效选择影响因素理论框架

2 研究对象与方法

2.1 研究对象

校园足球政策工具的选择与使用在我国各省市颁布的《XXX省（市）关于加快发展青少年校园足球的实施意见》均有体现，其中青海、西藏、内蒙古和新疆的校园足球政策文件无法获取，不作为本次研究对象。上海市、辽宁、广东、海南等省市并没有针对校园足球颁布相对实施方案，因此，本文以23个省市自治区所颁布的《XXX省（市）关于加快发展青少年校园足球的实施意见》为研究对象来探索校园足球政策工具有效选择的影响因素。

2.2 研究方法

NVivo 12是国际上最早使用的也是最新的质性分析软件[22]。文章主要通过该软件的词频、文本搜寻、案例节点分类等功能对23个省市自治区所颁布的校园足球《实施意见》政策文本进行编码分析。

2.2.1 政策文本编码 采用Nvivo 12定性分析软件对政策文本进行编码有两种方法。（1）从文本中浏览，并且在浏览过程中对文本进行编码而后生成节点。（2）先通过构建理论框架创建节点，后进行文本编码。如果掌握完整的理论框架，并且概念明确，可采用第二种方法对文本进行编码[23]。因此，本文选择第二种方法对政策文本进行编码，并通过对文本的分析不断改进节点。

文章根据校园足球政策工具有效选择的影响因素构建理论框架，包括4个层面（政策环境、政策目标、工具特性、组织路径）、10个因素（政府能力、社会能力、社会异质性、目标、绩效特征、物品类型、部门任务、组织文化、运作机制影响、旧工具影响）。笔者根据编码规则（见表1），按照从属关系将文本分为1级节点、2级节点、3级节点。运用质性分析软件NVivo12遵循编码顺序对文本进行编码，并且对所有政策文本编码创建个案，根据本文研究赋予其不同属性，就不同政策文本编码在政策工具有效选择影响因素上差异程度进行对比。在政策文本编码中，但凡出现针对同一词频所表达意思相同或相近的内容时，不对其进行祛除，重复或相同的词频出现的频率越高，就说明编码越具有代表性与普遍性。编码结束后，利用分类功能重新检索在节点内所储存的所有内容，反复对比23份政策文本所生成的节点，通过适当调整子节点的位置最终形成了618个条目。

表1 “校园足球政策工具有效选择影响因素”编码规则

2.2.2 编码有效性检验 在对政策文本分析中，为避免主观性，政策文本进行编码后需要对其进行检验。笔者邀请熟悉运用NVivo 12 软件并且了解校园足球的一名专家根据笔者所设置的节点，对政策文本重新进行编码。应用NVivo 12中的比较功能对编码的结果进行百分比比较，结果显示，10个节点的一致性在0.82-0.91之间，高于0.8[24]，因此对23份政策文本进行编码的绩效性符合要求。

3 结果分析

3.1 校园足球政策工具有效选择的影响因素

通过对23个省市自治区2015-2017年颁布校园足球政策文本分析校园足球政策工具有效选择研究发现，4个层面以及10个影响因素以及16个校园足球政策工具选择影响因素的具体维度都得到了对编码的参考支持（见表2）。因此得到结论，影响校园足球政策工具有效选择的因素分为政策环境、政策目标、工具特性和组织路径4个层面。10个影响因素分为政府能力、社会能力、社会异质性、目标、绩效特征、物品类型、部门任务、组织文化、运作机制影响、旧工具影响。

表2 校园足球政策工具有效选择的因素

3.2 校园足球政策工具有效选择的影响因素重要性分析

文章通过NVivo 12 软件对影响校园足球政策工具有效选择的4个层面获取编码支持，对校园足球政策工具4个层面、10个因素与校园足球政策工具有效选择的关系节点进行数量统计，发现各因素在软件中所获取的支持不同（见图2）。通过编码数量发现，政策目标、部门任务、政府能力、运作机制支持频数在72以上，绩效特征、物品类型、社会能力支持频数在65以上，而旧工具、组织文化、社会异质性支持频数在25以下。总体数量来，工具特性（209）与政策环境（157）分别为占比最重的两个层面。

图2 各因素对校园足球政策工具有效选择的重要性

3.3 研究结论及理论框架修正

在过去，校园足球的效果并不明显，既没有极大地促进我国足球事业的发展，也没有明显地促进我国学校体育的发展。为此，我国2015年开始实施新一轮校园足球改革，其校园足球政策制定与之前完全不同。根据上述影响因素的支持频数可以发现：（1）影响我国校园足球政策工具有效选择的10个因素，由于其重要性不同，因此将其分为核心因素（直接影响校园足球政策工具有效选择）、次核心因素（间接影响校园足球政策工具有效选择）与影响因素（校园足球政策工具有效选择的参考因素，并不能直接或间接影响校园足球政策工具有效选择）三种。（2）核心因素为运作机制、政策目标、部门任务、政府能力。次核心因素为物品类型、社会能力、绩效特征。影响因素为组织文化、社会异质性、旧工具。（3）由于重要性不同，我国校园足球政策工具选择的影响因素在四个层面有所选择，例如在政策环境层面上校园足球政策工具有效选择的影响因素更加偏向政府能力与社会能力，而社会异质性并不是核心影响因素。因此，对之前叙述的理论框架进行修正，根据政策文本的编码结论，对校园足球政策工具有效选择的影响因素理论框架重新构建（图3）。

图3 校园足球政策工具有效选择的影响因素理论框架

4 校园足球政策制定启示

4.1 优化政策环境

当前，校园足球政策的制定已从高强制性、高直观性向低强制性、低直观性转变。政策环境正是校园足球发展的风向标。基于此，对优化政策环境提出以下三点建议。（1）对政府能力进行加强。校园足球活动的开展需要较强的政府管制能力，政府对校园足球缺乏管制能力，结果就是校园足球的一些市场化工具难以有效发挥作用。因此，应加强校园足球教学改革，完善场地设施，整合各种资源，为校园足球的发展提供保障。（2）注重社会能力与政府能力相结合。税收优惠与资金投入是鼓励社会积极参与并且投入到校园足球的重要手段，但在校园足球政策工具有效选择中体现较少。社会以企业投资的方式对校园足球进行资金投入不仅减轻了政府的资金压力，而且可以为校园足球市场增添活力。（3）适应社会异质性变化。政府重视校园足球发展，社会异质性对其工具使用的影响程度较低。社会上多种足球组织的建设，在一定程度上可以拓展校园足球的范围，多个足球组织在建设的过程中相互间产生竞争，这种竞争可以使校园足球具有广泛性与可持续性。政府在进行校园足球政策工具有效选择时，需结合各省市现有的政策环境，进而选择对各省市有效的政策工具。

4.2 突出工具特性

理想情况下，政策工具只存在单一工具特性，每个工具都有自己的特性和价值。因此，政策工具的选择往往基于多种工具的特点。（1）根据部门的具体任务，选择合适的政策工具。每个部门都有最适合自身的政策工具进行选择，但每种政策工具又被赋予多个属性。如校园足球的保险制度，需要政府的公营部门来制定其相关内容，私营部门来具体实施。因此政府在制定政策的同时，需要多个部门相互协调，而政策工具的使用与部门任务也存在最佳匹配。政府可根据政策工具自身特点，选择最适合的部门任务，还可以根据部门的任务特点选择多种工具进行组合。（2）根据物品类型选择合适政策工具。校园足球的发展与政策制定离不开其体育服务类物品的选择。校园足球政策工具在选择的同时，需要结合实际情况选择物品类型，多个工具所组合，与最适合的物品类型进行匹配。（3）根据绩效特征选择合适的政策工具。政策工具本身都有其特有的绩效性，如何完美将政策工具运用到政策中，可根据其绩效特征，扬长避短，多个工具进行组合。例如我国政府在绩效特征方面更加偏向直接有效的管理制度，但我国校园足球政策在制定时保险工具的使用占比过少，因此在政策工具的选择上可适当增加校园足球保险工具的选择。

4.3 明确政策目标

政策目标的设定在很大程度上决定了政策工具选择的成败。在实践中，政策目标不明确而导致的政策工具选择失误时有发生。2013年2月颁布的《关于加强全国青少年校园足球工作的意见》（以下简称《意见》）中第七条所提到的工作目标“重点办好一批开展足球项目的体校和足球学校。支持职业学校开展校园足球活动，扶持开展足球项目的中等体育运动学校和足球学校，创建中等职业教育足球特色学校”确定后，全国各地共有2246所中学开展相关活动，但这些中小学当中，并不存在隶属体校、足球学校以及中等体育运动学校范围内的学校[12]。因此《意见》中，第七条目标任务并不明确，容易误导实施者，不能充分理解其含义，偏离政策制定的本来目的，从而影响政策工具的有效选择。因此，只有明确政策目标，才能更好的确定政策工具的有效选择。

4.4 完善组织路径

校园足球政策工具的有效选择不仅仅是扩充自身工具数量，自身的政策工具也不是自由选择，而是要在逐渐转变组织路径过程中的动态选择。组织路径的转变与优化并不是一朝一夕的事情，因此，校园足球新工具在短期内难以看见成效。组织现有的运作制度也影响着政策工具的有效选择。如校园足球在我国各省市所采用的运作机制都更新为“顶层设计”，即从“家长”与“校长”两个“长”根本上改变对足球观念的转变[1]。新的运作机制较比之前的旧机制更加有效，在人才培养、竞赛、激励保障等方面更新颖。组织路径的改变，运作机制的更新使校园足球在改革的道路上目标越来越清晰。只有对校园足球的认知清晰了，校园足球在改革的道路上才可以一步一个脚印，最终走向成功。

5 结束语

政策工具的选择作为校园足球改革与执行的重要手段，尽管校园足球政策工具的有效选择是多个层面，多种因素共同影响的结果。毫无疑问，其核心因素与其次核心因素起着校园足球政策工具选择的主导作用，对推动校园足球发展有着重要影响。本文对校园足球政策工具有效选择所提出的建议可作为政府选择校园足球政策工具时的指导原则。在政策执行过程中，需结合各省市实际情况，选择最适合的政策工具。

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Research on the Influencing Factors of Effective Selection of Campus Football Policy Tools in China

WANG Dapeng, DAI Wenhao, WANG Xiangyi, et al

College of Physical Education, Yanshan University, Qinhuangdao Hebei, 066004, China.

Campus football development as the focus of football reform work, with consciousness - policies to guide the orderly development is the key of the top-level design, therefore, this article USES the literature material method and content analysis method, the influence factors of campus football in our country the policy effective choice, 23 provinces and autonomous regions in our country promulgated the campus football in 2015-2017 policies in the text tool effectively select as the research object, through qualitative analysis software NVivo 12, 2015-2017 in 23 provinces and autonomous regions of policy text analysis, to explore the important factors that affect the campus football policy tool to select. It is found that the effective selection of campus football policy tools includes 4 factors, covering 10 factors in total. Among them, tool characteristics and policy environment are the two most important. Due to the different importance of each factor, its core factors are operating mechanism, policy objectives, departmental tasks and government capabilities. The secondary core factors are item type, social ability and performance characteristics. The influencing factors are organizational culture, social heterogeneity and old tools. According to the function dimensions of its influencing factors, the paper puts forward some inspirations for campus football policy making, such as optimizing the policy environment, highlighting the characteristics of tools, clarifying the policy objectives, and improving the organizational path.

Campus football; Policy tool; Effective charge; Influencing factor

G843

A

1007―6891（2022）01―0104―06

10.13932/j.cnki.sctykx.2022.01.24

2020-02-02

2020-04-10

国家社科基金一般项目“我国校园足球改革中的政策工具选择与优化研究”（18BTY079）；河北省教育厅科学研究计划项目“河北省校园足球改革中的政策工具选择与优化研究”（GH181028）。