气候变化融入环境影响评价体系研究

韦玉金

（南京江岛环境科技研究院有限公司，江苏 南京 210000）

新时期，我国已经走出了以生态文明为主导，农业文明、工业文明、城市文明等同步发展的新路子。环境影响评价作为中国主要的现代环境管理制度，从20世纪70年代至今，在国民经济发展中起到了极其重要的作用。从当前实践经验看，我国已经建立了内容完整，且具有理性程序特征的环境影响评价体系。在对该体系的应用过程中，也逐渐实现了实用性、科学性、开放性等目标。随着我国各行业、诸领域进入高质量发展阶段，环境影响评价工作将进一步为我国经济集约型增长模式保驾护航，促进我国总体经济的繁荣发展。下面先对气候变化融入环境影响评价体系的国际经验展开说明。

1 气候变化融入环境影响评价体系的经验

在前期工业化的发展过程中，人类对自然资源进行了粗放式开发，既导致了资源的浪费，也在发展过程中产生了一系列的环境污染与生态破坏问题。其中，以全球气候变化为主要特征，已经对人类的生存与发展提出了严峻的挑战。

为了克服的气候变化产生的负面影响，国际上部分发达国家已经结合《联合国气候变化框架公约》与欧盟提出的《关于某些规划和计划环境影响评价指标》（2001/42/EC），制定了以气候因子为对象的环境要素影响评价工作。

从部分发达国家的经验看，首先在气候变化融入环境影响评价体系的实践中，纳入了对温室气体的评价，并且实施了战略主导型的环境影响评价方案。按照先后顺序，在国际上的环境影响评价中，对于影响气候变化的温室气体评价的国家，主要包括加拿大、英国、美国、澳大利亚等。从目标定位方面看，这些国家及共同体（主要指欧盟），预期通过研发设计相关指南与导则，进一步为全球的环境影响评价工作提供理论层面的指导及技术层面的支持。在当前的情况下，国际金融组织如世界银行，以及非洲、美国、欧洲、亚洲开发银行等，也纷纷加入了该战略，为其提供一定的贷款支持。国际上环境影响评价中融入的气候变化的基本步骤见图1。

图1 气候变化融入环境影响评价体系步骤

从借鉴经验角度看，以上国家在气候变化融入环境影响评价体系的实践中，一是明确了温室气体排放在气候变化中的主体地位。二是通过法律法规支撑路径，创建了一套相对完善的制度体系，形成了法治基础上对温室气体开展环境影响评价工作。同时，突出了按照“自上而下”原则开展政策到行动的实践模式。三是在设计、持续修订相关技术导则与指南过程中，形成了专业度高、针对性较强的技术牵引。四是在政府、专业机构、社会公众方面，推动了社会化的全面参与、共同实践[1]。

2 气候变化融入环境影响评价体系的基础

与国际上的部分发达国家相比，我国在《联合国气候变化框架公约》基础上，已经于2007年颁布了《中国应对气候变化国家方案》，而且，在进入新时代后，我国政府以习近平新时代中国特色社会主义思想为先导，提出了“碳达峰”（2030年前）与“碳中和”（2060年前）目标，并且于本土市场开启了地方性探索与实践。自该目标提出后不久，通过党内学习机制，于各次会议与集体学习过程中，提出了“降碳战略主导”“减污降碳协同增效”，以及“全面绿色转型”的明确执行路径。由此成功推动了我国对气候变化融入环境影响评价体系的全面研讨与全方位实践。

从地方性的探索角度看，我国北京市、广东省、武汉市、镇江市、晋城市等，在碳排放评价制度相关文件制定与主要做法方面，已经于2013年、2014年积累了诸多经验，在早期实践了气候变化融入环境影响评价体系的工作。以北京市为例，在工作依据方面，按照《北京市固定资产投资项目节能评估和审查工作指南》（2013年2月），实施了“将碳排放评价工作融入节能评估工作中，在项目节能评估的同时，评估碳排放相关指标，对排放水平没有达到先进值的项目提出优化建设”等主要做法。

自“双碳”目标提出之后，2020年11月，我国重庆市在借鉴其他省、市实践经验的基础上，发布了《关于在环评中规范开展碳排放影响评价的通知》（渝环办[2020]281号），由此拉开了省级温室气体排放纳入环境影响评价体系的序幕。随后又相继出台了相关技术指南，为我国后续明确气候变化融入环境影响评价体系，提供了一个坚实的基础。当前阶段，除了地方性的探索之外，以生态环境部门为主导，已经在顶层设计上通过发布“两个指导意见”，与“一个通知”，正式推动了全国性、全面性、全方位的气体变化融入环境影响评价体系工作[2]。

3 气候变化融入环境影响评价体系的可行性

3.1 从目标定位分析

新时期，我国总体上是要实现农业国家向现代工业国家、粗放型经济增长模式向集约化经济增长模式的现代化转型。并且，在分层实践中，已经走出了生态文明主导，其他文明共同发展的新路子。由此可见，在当前阶段全面推进气候变化融入环境影响评价体系工作，在总目标、分层目标上，趋于一致。进一步讲，我国政府在顶层设计中已经基于人性研究提出了“构建人类命运共同体”、基于对民族性的深刻揭示提出了实践“中国梦”目标。而对国内与国际上的终极目标之实践，离不开对气候变化问题的有效应对。同时，解决该问题也是改善人类生存、保障民族发展、完成国家现代化转型，以及从根本上改变中国经济增长模式的有效手段。所以，整体上看，“双碳目标”的精准定位，既与宏观上的多个目标联系，也与气候变化融入环境影响评价体系的操作手段相一致。

3.2 从法律保障分析

进入新时代后，我国推动了全面的法治化建设，旨在建设法治化基础上的市场机制。由于良好的环境是保障这一机制良好运行的前提，因此在法律上，先后出台了与环境工作相关的诸多法律，并且对原来的法律法规进行了修订与完善。目前来看，《规划环境影响评价条例》《建设项目环境保护管理条例》《环境保护法》《环境影响评价法》已经能够为其提供必要的法律保障。而在温室气体、碳排放等纳入环境影响评价体系方面，除了生态环境部门提供的顶层设计导则与指南之外，地方性的工作依据中，也相继出台了内容完善的气候变化融入环境影响评价的规范与条例。

3.3 从实践技术分析

在碳排放权交易试点工作实施至今（2011年开始），各地已经在政策法规体系方面设置了内容完整的管理制度与交易监督机制，其中包括了对碳排放与温室气体的监测——报告——核查（MRV）——配额分配——履约管理——交易监督——核算方法研究等。从实践技术发展的角度看，我国已经通过提炼前期实践经验、吸收国际上部分发达国家经验，以及地方性探索中的创新实践经验，实现了从“0”到“1”的技术监测体系建设。为我国在气候变化融入环境影响评价体系提供了一定的技术基础。

3.4 从协同治理分析

在“十四五”规划建议中，我国已经明确指出了对生态环境保护工作深化改革意见，而且强调了“减污降碳协同治理”目标。气候变化融入环境影响评价体系作为一个有效的实践途径与手段，实质上是在该项目标实施与完成过程中，将起到理性程序的作用。简单讲，在落实减污降碳协同治理目标时，从国家到地方，从政府部门到社会企业，从管理者到参与者，均需要围绕环境报告书，通过审批、监督、研讨、提供意见等多元化的方式，促进对碳排放量、温室气体的全方位评价，进而实现在源头上对环境风险的管理。由此可见，协同治理既是气候变化融入环境影响评价体系后发挥作用的推动力，也是扩增减污降碳效用的方法。

4 气候变化融入环境影响评价体系存在的问题

4.1 法治基础不健全

从实践需求与问题角度看，《环境保护法》从试行到多次修订，已经经过了40多年。但是在新时期要在环境影响评价体系中融入气候变化，则需要充分考虑到法律法规方面的衔接问题。例如，对于温室气体因子的强制评价要求并未写入明确的法律条文中，仅仅是在地方性探索与生态环境部门中形成了一些明确的规范条例与指导意见。所以，从当前实际情况看，法治基础不健全的情况仍然存在，而且，对于“环境”概念的精准化界定、二氧化碳等相关温室气体的全面评价，也需要一定的法律法规为其保驾护航，从而使其获得强制落实[3]。

4.2 指标体系不完善

在环境影响评价体系中融入气候变化后，要求配套的设置评价指标。当此类评价指标未设置时，融入气候变化会导致环境影响评价体系的不完整。当此类评价指标设置不精细时，会导致环境影响评价产生偏差，导致评价的客观性受损。从目前的实践技术看，基础性的监测体系已经建成，但是，在碳排放、温室气体等相关因子的精细指标设置，以及与气候变化环境影响评价相一致的独立性评价子体系尚不健全。因此，在粗线条统计条件下，碳排放总量、主要碳源评价中的指标精准性并不能获得保障，由此也会导致评价结果的利用不足。

4.3 人才素质不全面

虽然在新一轮的实践中，各地方已经实现了环境影响评价人才队伍的更新，完成了新旧人才更新换代工作，可是，在气候变化融入环境影响评价体系后，在环评报告书的编制与审批方面，将出现诸多专业化程度高、难度相对较大的业务。其中涉及法律、项目、污染、总量等各个层面的知识。而且在信息化管理向数据化管理转型升级后，原有的计算机操作技能与软件应用技能，并不能满足数据分析要求。所以，对于综合素质不全的人才，需要做进一步培训。

5 气候变化融入环境影响评价体系的对策

5.1 结合法治化改革经验，健全相关法律法规

建议以我国在新时代的法治化改革经验为准，在立法层面对《环境影响评价法》进行一些完善。例如，增加与气候变化环境影响评价因子相关的具体描述，包括碳排放、温室气体等。再如，在各项条件中，应该根据协同治理的需求，对各条例中相关的同类内容、差别性内容进行对比分析，进而在“求同存异”的原则下，做好关联性规定，化解不同条例中的冲突与矛盾内容，增加有利于互补、协同治理的内容。尤其是该方面的评价牵涉到区域性治理，因此，需要从气候变化融入环境影响评价体系的基础出发，对行业、企业、业务开展标准化规范。这样，可以使编制的指南、实践技术导则、工作程序等统一起来，提高区域协同治理效用[4]。由于法治化基础是保障统一指标体系完善的基础，因此建议做好全方位的法律法规制定工作。

5.2 夯实环评基础，完善评价指标体系

首先，应该充分吸收国际上部分国家的环境影响评价经验，明确温室气体在气候变化融入环境影响评价后的主体地位。然后，根据我国政府在顶层设计层面、地方性微观探索实践中积累的实践经验，对“碳评价纳入环评”“温室气体纳入环评”给予独立的地位。其次，应该在“自上而下”的原则上以政策到行动基本模式为准，完善气候变化融入环境影响评价后的指标体系。建议按照“双碳”“降污降碳”等目标出发，按照目标牵引的方式，以行业、企业经营业务为准，系统性的完善评价指标体系。

5.3 制定长远的人才战略，建设新型实践团队

由于气候变化现象发生后，它将成为一个持续性的问题，需要“长治”才能“久安”。因而建议在新时期，积极制定长远的人才战略，建设新型实践团队。例如，对于现有的人才，应该进行知识结构优化与专业技能培训，使其能够胜任气候变化融入环境影响评价体系后的各项工作。再如，结合“碳评价纳入环评”“温室气体纳入环评”后的专业化需求，一方面按照资源配置的方式，在人力资源市场吸纳专业对口人才，提升工作团队的整体素质[5]，另一方面则应该结合国际经验与我国实践经验，建立研究团队，划分出方案的研发、设计，与操作、执行，以及结果应用三大板块，进而开展“术业有专攻”的团队建设工作等。

6 结语

总之，将气候变化融入环境影响评价体系不是一个一蹴而就的事情，需要按照可持续发展的基本原则，借助政府、企业、社会公众的协同合作循序渐进地完成。结合以上讨论可以看出，我国不仅吸收了国际上部分发达国家经验，而且，在本土的地方性探索方面，具有相对扎实的基础。所以，在“双碳”目标提出后，较快地形成了气候变化融入环境影响评价体系的顶层设计雏形方案，并且为其实践提供了理论指导与实践经验。而且在目标、法律、技术、协同治理等各个层面，为其实践中提供了可靠的资源支持。因而在这种必要条件满足的背景下，应该进一步结合法治化、指标化、专业化的实际需求，制定一些综合措施。