乡村振兴项目化运作的多重困境及其破解路径

吴 映 雪

(中共重庆市委党校 科学社会主义教研部,重庆 400041)

一、问题的提出与田野点概况

我国全面取消农业税以来,乡村治理走向“供给式整合”的道路,“项目”成为国家扶持乡村发展的重要资源配置方式[1]。从当前许多地方的乡村振兴实践来看,乡村五大振兴背后仍然体现的是项目化的国家资源配置逻辑。如广东省东莞市提出全域项目化推进乡村振兴,强调“乡村振兴工作不能悬在半空,必须以项目化思维和举措推进”的工作模式,并建立了《莞版乡村振兴重点项目库》,140个项目覆盖东莞市全域,总投资达357亿元[2]。山东省日照市形成了以重点项目为抓手的乡村振兴工作模式,产业振兴“五大示范工程”、生态振兴“双十双五”提升工程、人才振兴“五大头雁工程”、文化振兴“五大惠民工程”、组织振兴“五大强基工程”,每项工程都有明确的数据指标和具体的项目支撑[3]。可见,“项目制”仍然是乡村振兴资源下沉、促进乡村发展的重要制度载体。并且长期以来以科层制为主的基层治理在项目的大力推行下发生了相应的改变,项目逐渐“嵌入”基层治理过程,成为考察基层治理不可忽视的重要变量。

在这样的背景下学界围绕项目制和乡村振兴展开了诸多研究,为下一步研究奠定了基础。在实践中,项目制这种资源配置方式或治理技术存在的问题是学界关注的重要议题之一。现有研究主要关注项目运作中的合作合谋与分利秩序[4]、项目运行中的技术性折耗[5]、项目效率损失[6]、项目资源耗散[7]、项目治理的碎片化[8]、项目落地的“最后一公里”难题[9]、项目分配的马太效应[10]等问题。不过,现有项目制的研究主要聚焦于精准扶贫、公共服务等领域的项目,对乡村振兴这一新的国家战略背景下项目制面临的新情况与新问题的研究还比较欠缺。乡村振兴项目与以往精准扶贫项目有一定的相似性和延续性,都是资源自上而下注入乡村的重要方式,但乡村振兴项目有一定的特殊性。精准扶贫项目向贫困人口等特殊人群倾斜,通过差别化和特殊化的政策供给缩小贫困人口与非贫困人口的差距,体现的是一种实现社会公平和贫困人口发展的政策工具,强调项目的精准性和项目实施的急迫性。乡村振兴项目有所不同,它并不侧重于向特殊群体倾斜,而是强调在特定空间区域内实现所有人的均等化和同质化发展,是在全面建成小康社会、社会主要矛盾转变后实现更高社会发展目标的政策安排,乡村振兴更强调村庄的全面振兴以及实现农业农村现代化的长远目标,更加注重项目的均等性、持续性与长远性,也更加突出发挥农民在乡村振兴项目中的主体性。

学界对乡村振兴的研究主要关注乡村振兴中的农民主体性[11]、发展路径[12]、脱贫攻坚与乡村振兴的有序衔接[13]、乡贤文化传承[14]、农民参与等问题[15]，但目前鲜有学者从项目制的角度切入乡村振兴的研究。基于此,笔者结合曾挂职于“J区区委实施乡村振兴战略工作领导小组办公室”一年的实践经验,以参与式调查资料为基础,展现基层政府项目化推进乡村振兴的实践样态,系统分析乡村振兴项目化运作遭遇的结构化困境,挖掘问题产生的根源,进而从基层治理的宏观视角思考化解乡村振兴项目化运作困境的路径,以期为进一步有效推进乡村振兴提供一定的学理参考。

J区位于C市腹地,幅员432平方公里,辖8个街道、11个镇、93个村,常住人口120.18万人,其中,城镇人口110.81万人,城镇化率92.23%,J区乡村是典型的城郊型乡村。J区根据区情制定了乡村振兴七大行动板块:乡村人才回引工程和城乡融合发展行动、共同富裕推进行动、质量兴农行动、乡村绿色发展行动、乡村文化兴盛行动、乡村善治行动、以脱贫攻坚为重点的农村民生保障和改善行动。在此基础上,J区衔接市政府三年投资项目库和市财政预算编制了J区三年计划,梳理出乡村振兴规划重大建设项目清单,重大建设项目共计51个,总投资260.95亿元(见表1)。

表1 J区乡村振兴规划重大建设项目清单

在重大项目基础上,J区根据地域特点提出建设城乡融合发展的乡村振兴示范区,重点打造Y村农文旅融合片区、M村山水田融合片区、N村产镇景融合片区。乡村振兴推进遵循重点突破、试验探路、以点带面、整体推进的思路,选择部分镇村用三年时间开展“五镇试验、十村示范、百村整治”工程(以下简称“五十百”工程)作为乡村振兴试点项目,每年投入9 900万元,资金来源为区级直补资金、涉农专项资金(见表2)。当前,J区乡村振兴工作开展以重点打造Y村美丽乡村项目、“五十百”工程为载体,区委实施乡村振兴战略工作领导小组办公室(以下简称振兴办)作为日常推进机构,负责统筹协调各部门乡村振兴工作的开展。

表2 J区“五镇试验、十村示范、百村整治”工程项目情况

J区对于乡村振兴战略的实施提出了按照项目化、事项化、清单化、责任化要求,把各项工作逐一细化为一个个具体项目、一项项具体任务,形成项目清单、任务清单和责任清单,定人、定责、定目标、定时间、定任务、定标准,挂图作战,确保落实。

二、乡村振兴项目化运作的多重困境

乡村振兴项目化运作集中了项目制的优点,为基层集中优势资源以高效、精准地推进乡村振兴提供了畅通的渠道和机制,也丰富了乡村多元化的公共服务资源供给。项目化运作有利于调动政府、企业、社会组织、村民在内的多元主体以更高的积极性投入乡村振兴行动,也有利于促进脱贫攻坚项目向乡村振兴项目的有序衔接。但通过调研发现,这种运作机制存在项目竞争、项目政绩、项目导向、项目逐利和项目实施中的矛盾纠纷等问题，这些问题不容忽视。

(一)乡村振兴的项目竞争与政绩工程

乡村振兴项目的竞争分为两类:一类是区县向上级部门“争资跑项”导致不同区县之间的竞争;另一类为区县内乡镇与村“争资跑项”带来区县内的竞争。从向上级部门“争资跑项”所引发的区县之间的竞争来看,这种竞争导致了各区县为获得项目而不惜余力的举债式发展,以及忽视区县实际的“项目争夺战”。笔者在J区挂职期间可以深刻感受到当地为了争夺乡村振兴项目所开展的激烈竞争。J区组织专人赴其他省市考察乡村振兴工作的一项重要内容即为学习考察地的乡村对乡村振兴项目谋划、打造与实施的方式方法。J区振兴办的领导多次到其他省市考察，学习回来后反复强调要更加放大胆子争取更多乡村振兴项目、扩大融资渠道、大力包装项目,要以集中抓项目的形式形成产业化、规模化、特色化的乡村振兴发展模式。在这样的大环境下,上级部门一旦有“政策口子”和“项目机会”,各区县政府就热衷于参与项目竞争。如J区在得知中央有申报城乡融合示范区的政策后,多方搜集信息,积极谋划项目申报工作。有学者总结道:“项目制在中国的经济奇迹中扮演了十分重要的作用,一个接一个的经济项目拉动了地方的经济增长,促进了地方政府之间的竞争,形成了官员晋升的‘政治锦标赛模式’。”[16]

从区县内的竞争来看,项目竞争虽然极大地调动了区县内各主体的积极性,但也导致了区县内乡村振兴项目的不公平分配。为争取各类乡村振兴项目在各自乡镇和村落地,一些乡镇领导及村干部会动用各种人脉关系通过非正常手段来获取项目。在J区,许多乡村振兴项目是通过村支两委、驻村干部、乡村振兴工作队的人脉关系来获取的,人脉关系广、帮扶单位实力强的村往往能获得较多的乡村振兴项目。而一些真正需要该项目来推进乡村振兴的村庄却容易被忽略,由此产生了项目资源配置的失准,导致各村发展不平衡。

在一些干部眼中项目是突显政绩的重要载体,他们为了政绩会不顾项目立项的初衷,导致“政绩工程”的普遍存在。“对项目执行主体而言,其运作扶贫项目的动机和目的往往是多重的,既有为老百姓办实事的考虑,更重要的是通过扶贫项目来创造政治业绩,获取经济资本和政治资本,为自身的职位升迁做铺垫。”[17]调研中发现,国道两侧的村庄上级领导视察时容易被注意,因而成为地方政绩生产的重要窗口,资金与项目支持大多落到这类村庄,而亟需项目的偏远村庄却难以获得项目支持,政绩工程的存在加剧了项目的不均等分配。在乡村振兴项目化运作过程中,项目经历中央部门的“发包”机制、地方政府的“打包”机制和村庄的“抓包”机制的制约[18],成为一些地方政府生产政绩的载体之一。因此,项目在经历地方政府“政绩化”后,与其实施的原初目标已经发生了偏离。乡村振兴实施过程中的典型树立与集中化亮点打造是当前乡村振兴项目化推进中普遍存在的一种做法，在政绩观的影响下,因地方政府热衷于打造亮点工程,无形中加剧了资源的不合理分配。

(二)乡村振兴的项目导向与政府错位

在以项目为纲的前提下,基层政府诸多行政事务以项目为导向,一旦项目出现问题或者发展受到阻碍,整个乡村振兴的实施效果会受到极大影响，于是基层政府将大量的人力、物力和财力集中于乡村振兴项目,政府日常工作与创新能力受到较大影响。项目是在一套标准化的项目申报、实施、验收、监督流程与规定下进行的,“项目制是技术治理的重要体现,其设计的初衷就是为了加强条线体系中上级对于下级的控制,防止政策执行过程中的走样”[19]。项目执行的标准化与程序化给基层治理带来了模式化的操作方式,但同时也抑制了基层的创造性以及其他领域的注意力。基层对于自身的治理需求与治理矛盾是最为熟悉的,也是最能依据自身特点来创新治理方式的主体，然而对项目的依赖在一定程度上限制了基层的创新性。再者,政府在项目上花费大量精力,致使对其他工作关注不够。如J区重点打造的Y村美丽乡村项目是该区的核心工作,人员配备、资金拨付、统筹调度等工作都围绕Y村的项目展开,而对其他村的项目和村民需求则有所忽视。项目导向的后果还带来了政府职能错位的问题。政府作为公共服务的提供者,提供公共服务是政府的基本职能,而在“项目为上”的发展理念引导下,谋求项目利益成为一些地方政府的目标与领导执政的动机取向。再加上政府行政体系中的目标责任制与年终指标考核的压力,一些地方政府部门为了完成指标任务不顾实际进行项目的申报和实施。“项目为上”的发展理念容易导致地方政府忽视公共服务需求,尤其是公众个体化、差异化的公共服务需求被忽略，这与“以人民为中心”的发展理念和“建设人民满意的服务型政府”的政府职能目标存在差距。虽然项目是公共服务提供的重要方式,但一些地方政府变相发展项目与谋求地方利益的方式,使项目原本的公共服务职能发生偏离,政府的公共服务提供者身份出现错位。

(三)乡村振兴的项目逐利与执行变通

乡村振兴项目在实施过程中容易产生项目资金挪用、项目合并、项目滞后等项目变通的问题。由于需要先完成环评、土地使用证申请、消防审核等系列程序才能正式开工,因此,即使已经立项,但到真正实施落地还会遇到许多问题。项目携带着大量资源,在整个运作过程中容易出现各主体通过项目谋求自身利益的情况。一种表现是谋取经济利益。通过运营和发展,将项目产生的经济收益转化为个人收益,产业发展类项目是谋取经济利益的典型。另一种表现是谋取政治利益。对于一些政府官员来说,项目是一种施政的重要措施,施政理念、举措和成效都可以通过项目的成功落地见效来实现。通过项目的有效实施,官员的执政绩效也得到体现。

项目逐利性导致项目运作中出现各类变通的情况。由于一些项目立项较早,实施过程中会因乡镇及村建设需求发生改变而出现调整项目建设地点、建设内容和资金使用方案的情况。如J区在乡村振兴项目实施中就出现为了给村及乡镇带来更多收益,将项目内容更改为乡村旅游项目,因为乡村旅游可以给村镇带来更多收入,实现项目盈利。目前,村镇一级普遍对乡村旅游这一新兴的收益项目表现出极大的兴趣,而对人居环境整治类、基础设施类等见效慢、精力耗费大的项目关注不足。因此,J区在2019年下发的项目文件中特别在“项目管理”一栏强调,通过项目审核的相关镇必须严格按照内容实施,强化项目主管部门结合单位职能职责对相关镇街的项目方案进行审核管理,加强项目的监督、检查,及时抽查所涉项目的实施情况,对存在的问题及时指出并责令整改,确保项目任务顺利完成和项目执行不走样。同时,为了使乡村振兴体现集群化、规模化,基层政府会集中力量将各类各村资金先集中用于打造项目的情况。如J区将2019年度可以用于乡村振兴的各类涉农资金以及Y村获评国家级乡村治理示范村、全市首批乡村振兴示范镇村的奖补资金等各类各级资金统筹整合起来并多次召开资金整合与部门协调会议,优先建设亮点项目,再通过亮点项目带动其他项目发展,无形中加剧了资源在某些村的集中,而使其他村的发展有所滞后。

(四)乡村振兴项目实施的基层矛盾与精英俘获

从实践调研结果来看,项目实施中的征地拆迁矛盾与不同部门间的冲突需要重点关注。从项目实施的主要障碍来看,征地拆迁成为项目推进中普遍存在的一大难题。征地拆迁面对的是有多元化利益诉求的民众,利益的多元化严重考验基层政府的治理能力，特别是乡村振兴重点项目由于项目工程量大、涉及村庄多，容易成为矛盾发生的主要集中区。Y村美丽乡村项目是J区重点打造的“生态自然+都市农业+文化旅游+田园社区”四位一体全域旅游休闲观光乡村振兴示范项目,与有雄厚实力的企业签订了招商合同,项目涉及6个村,总投资逾200亿元,占地总面积约14 000亩。其中要完成的土地流转、农户搬迁数量巨大,土地流转费拨付、农户搬迁动员及安置工作等都极为复杂,再加上一些历史遗留问题让整个工作难度增加。同时,在项目推进中需要国土局、环保局、规划局、农业农村委、财政局等各大局共同行动。由此,乡振办作为乡村振兴的综合协调部门会按实际需要召开办公会和项目推进会,通过召集各部门及镇村负责人来解决项目推进中的问题。振兴办的协调工作主要由分管领导完成,在一些协调难题出现时,振兴办会将问题集中反映给振兴办的主要领导,由更高层级领导来协调项目推进中不同部门的工作,形成部门合力。

乡村振兴项目实施中还存在乡村精英对项目资源俘获的现象,使项目资源不能直接抵达受益方。在调研中发现,有权力、有财力、有能力的人成为项目资源的主要获取方,普通村民被排除在项目的受益范围之外。具体来看,有权力的人容易将权力与项目进行勾连,从而导致关系型项目的产生;有财力的精英则通过获取项目承包权从项目建设中获得利益;有能力的人在村一级成为项目后期的主要运营方。在村庄集体经济建设中,也是由致富能人组建的合作社来负责项目的建设。因此,乡村振兴项目中“精英俘获”现象的存在容易导致村民获得感的减弱,使项目利益难以惠及村民。

三、乡村振兴项目化运作困境产生的根源

乡村振兴项目化运作存在的困境有其深刻的体制机制根源,一方面是项目制自身存在一定的不足、项目各环节产生的时间与成本耗费、项目多元利益冲突和项目资源分配不均等由项目自身所引发的运作困境；另一方面是项目运作外部环境中科层制的层级设置、基层熟人关系网、权力缺乏监督等因素造成的困境。

(一)乡村振兴项目有限性与需求广泛性的差距

从中央层面的项目分配来看,中央每年的项目规划以及项目总量是有限的,而各地的项目需求在不断地变化和增长。国民经济总规划中对项目的整体总量进行了规划,国家各部委每年也会依据地方实际以及部委的项目量进行项目分配,但这种项目的分配数量有限。“为了避免财政资金运作的效率过度耗损,中央政府将市场机制嵌入科层体制,即竞争性项目配置(包括项目生产的竞争性招标)和项目配套资金,试图形成一种竞争性条件下有限产权激励和竞争效率。”[6]对于经济发展水平较低地区的区县而言,争取项目数量的能力不足和自身发展项目的能力欠缺都可能导致该区县总体的项目数量不足,进而加剧区县内的项目竞争。一个重点项目争取下来往往会耗费整个区县大部分的人力、物力与财力,而且几年才能争取到一个重点项目。在这样巨大的时间和成本耗费下,一些区县从中央获取的项目总量却少之又少。再加上一些地方经济发展落后,外商不愿意投资,招商引资的效果不佳,区县自身发展项目的能力堪忧。J区由于处于C市核心区,乡村多为城郊村,有城市的核心区带动,能够吸引各大企业的投资。在此基础上,J区积极主动创造条件,扩大招商引资,投资商入驻给地方带来了项目,实现地方经济的发展。但在偏远与区位优势不强的地方,招商引资难度就很大。调研中国家级贫困县H县商贸物流园项目负责人就说:“对于投资商来说,投资我们县还不如投资临近县。临近县对政策、电价、用地审批、中央政策支持力度都比我们县要大很多,不是不想来投资,而是这里的投资收益太弱。如物流园项目,基本上临近县物流园项目已经完全成型,投入则立马可以获得收益,而我县才刚刚起步,已经远远落后于隔壁临近县了。”

从需求的角度来看,地方对于项目的需求量非常大。就区县最基本的发展而言,区县基础设施、医疗、教育、卫生等各类民生缺口都对区县的项目发展提出了要求。从区县经济提升以及与其他相邻区县的发展比较来看,“项目治县”“项目兴县”是区县发展的重要路径,这种发展逻辑极大地催生了区县对于项目的渴求。20世纪90年代分税制改革以来,“项目”成为中央资金转移支付的重要方式,也由此带来了区县工作重心向“项目”转变，这就导致了基层项目需求广泛性和中央项目供给不足之间的矛盾。由于地方政府迫于管理目标和考核的压力,在项目资源有限的前提下,乡村基础较好、更容易凸显乡村振兴成果的村庄则更容易被地方政府投入更多的项目资源。尽管通过亮点打造可以辐射带动周边村镇发展,避免项目撒胡椒面式的分散实施,以集中优势资源实现乡村逐步振兴的思路有一定的合理性,但容易造成项目的不合理分配,使村庄之间的发展差距进一步拉大。

(二)乡村振兴项目分配中的利益冲突

乡村振兴项目与乡村场域的利益分配紧密相关，项目资源分配过程中容易产生分利秩序现象。“分利秩序本质上是一种非正式的利益分配规则,权力是其中介,各利益主体的目标是将公共利益转化为个人利益。”[20]区县在当地资源、血缘、亲缘、业缘等基础上,形了复杂的利益关系网络。在一定程度上公权力就是对利益的权威性分配,而利益关系网络的存在容易导致项目资源分配偏离公共利益目标,出现资源分配的集团化和个体化。个人利益是建立在个人生存、发展需要基础上的利益诉求,个人背后是基于血缘、业缘、学缘、趣缘所形成的人脉关系网。因此,乡村振兴中的大量矛盾的背后实际上是不同主体的利益纠纷问题,乡村振兴项目化运作过程中亟需解决好项目在不同主体间的利益分配问题。

乡村振兴围绕项目分配形成的项目权力容易引发权力与利益的勾连,区县、乡、村不同层级的主体可能为了获取更取多的项目资源产生项目争夺。具体来看,一些拥有乡村振兴资源控制权和项目发包权、打包权、执行权等权力的部门往往会为了部门利益“俘获”乡村振兴资源。在区县,乡村振兴项目中的资金分配权、项目审批权是可以获得利益的核心权力,项目在基层的分配过程中形成的项目权力容易与项目利益绑定起来,从而打破原有的利益格局。与扶贫项目相类似,乡村振兴项目也受到权力与利益的共同作用。“在目前的项目制背景下,各类扶贫项目被地方各种权力与利益关系所绑架,使其已经远远背离了国家的初衷与贫困群体的需求。”[21]区县各主体间所构筑的是一张“权力-利益的结构之网”[22],并且这种利益与权力之网经过多年长期的沉淀,以及区县熟人社会的人际关系因素交织变得更为复杂。在利益格局与权力格局相结合的情况下,一些乡村振兴项目由于服从权力的分配而偏离项目设计的初衷,由此产生的项目分配不平等、项目变通、项目低效等都成为影响乡村振兴有效推进的重要因素。

(三)乡村振兴项目实施过程中的监督不足

乡村振兴项目实施过程中普遍存在监管乏力、监管真空、社会监督缺失等问题。监管乏力是指乡村振兴项目实施过程中由于项目数量多、流程繁杂等造成监管主体现有监管能力和监管时效不足。一般基层在建和即将开建的乡村振兴项目数量众多,而负责实施项目监管的财政局、乡振办等人手有限,将项目发包出去后只是通过文件约束、定期检查、后期验收等开展监督,对项目在实施过程中的许多“细节”难以进行全过程、全方面的监管,从而容易产生项目实施过程中的项目腐败、项目目标偏离等问题，再加上项目流程繁杂加剧了项目监督的难度。J区乡村振兴项目的分配遵循先由各镇村上报项目计划,在基本上均衡各镇村的项目需求后,将项目以文件的形式分配下达。但项目实施中容易产生更改项目资金用途、项目名目等偏离既定规定的情形,在最后验收时项目的实际实施情况与项目初始申报时已大相径庭。

社会监督是指公权力系统外的监督,包括社会组织的监督、企业监督、民众监督等。这类监督是独立于公权力系统外的监督,对于公权力系统能够形成相对客观的、独立的约束力。当前,基层的社会监督大部分是事后监督,对于项目腐败的预防以及项目质量的提升作用有限。社会监督是以无强制力的社会权利对有强制力的公权力进行监督,因而容易受到政府公权力的干预与限制,最后导致监督无效。同时,村民参与不足是乡村振兴项目化运作困境产生以及项目发展受限的重要原因。村民参与乡村振兴项目的程度与村民参与意识、参与能力、参与渠道、信息公开程度等因素有关。以村务信息公开为例,村务信息公开在基层普遍存在监督作用弱的情况,主要原因有三：一是一些村民忙于生计,无暇顾及也无力顾及村里的公共事务;二是村民维权意识薄弱,在村民心中总是觉得开会定了的事情无所谓公示不公示,而且认为对公示提出异议也没用,自己无权无势,只能默认;三是村里和乡镇都没有执法权,对于撕毁公示信息等行为村里和乡镇驻村干部没有权力处罚。

(四)科层制与项目制的双重规制

乡村振兴项目化运作的基层实践受到科层制与项目制的双重规制。从J区实践来看,项目规划、分配、实施、验收所体现出的特征正是科层制与项目制双重规制的结果。韦伯所说的“科层制”基本特征是行政官员专业化、任期固定、职责明确;行政机构等级结构清晰、分工明确、职位设定严格,强调按照程序办事。“中国政府自上而下层级间的行政管理体制,一直实行的是上级政府向下级政府下达指标、分解任务、量化考核的目标责任制,虽然在不同时期下级政府关于目标责任的具体制定具有某种程度的讨价还价的余地,但基本上是所谓‘压力型体制’。”[23]就J区振兴办的机构设置与其他职能部门的互动来看,具有明显的科层制特征。图1展示了振兴办的层级设置与人员配备,负责乡村振兴日常推进工作的振兴办是在区委区政府的领导下开展工作的,基本上重大事项如“五十百”工程项目立项与资金拨付需要通过政府常务会的批准同意,再以振兴办的名义下发。振兴办综合协调组的职能一是对上负责对接市委振兴办,完成市委交办的任务;二是对本区内协调成员单位共同完成乡振办的工作。

图1 J区区委实施乡村振兴战略工作领导小组办公机构

在科层制的目标考核与层级落实基础上,乡村振兴项目又遵循项目治理的一整套程序。J区振兴办下设的项目指导组主要工作为督导指导、研究项目、发布项目动态、招商引资、接待学习考察等。乡村振兴项目在按照项目流程化实施的基础上,也在科层制间的“条”“块”穿梭。如J区乡村振兴“五大振兴”中的各大项目都在乡振办汇集,年终乡村振兴的考核就需要各大职能部门将所负责实施的项目情况汇总至振兴办,由振兴办负责向上汇报。也由此,在项目制与科层制的双重规制下,“行政科层化的技术治理实际上产生了一种合法化的双重效应:一方面,在程序技术上,行政的规范化奠定了科层化体系的合理性原则,行政目标和责任得以逐步落实在经过专业设计的指标体系上,从而获得行政过程的程序合法化基础;另一方面,行政的规范化也很容易转化成为工具化的经营技术,将政府的寻租行为形式化地包装成为治理行为,用‘事本’逻辑来表面地替代利益逻辑”[23]。

四、乡村振兴项目化运作困境的破解路径

从乡村振兴项目化运作的困境及产生根源来看,乡村振兴项目化运作困境的破解不仅需要从项目运作的规划、项目运作过程的监督等项目制的完善方面入手,还需要从基层治理的宏观视角出发,关注基层各主体结构、基层利益格局、基层政府各层级关系等，从这些方面进行突破,以实现项目运作与基层治理的良好“互嵌”,将项目运作与基层治理有效衔接起来。

(一)调查分析,做好项目整体规划与分配

针对项目资源与需求不均衡的问题,需要加强调研,制定与区县实际相符合的项目,提高项目的精准性和合理性。在充分分析村民实际发展需要、乡村自然禀赋的基础上,结合区县、乡镇的发展布局与定位,制定助力于乡村发展的整体规划，并做好项目分配与调整。项目的长期规划主要表现在区县项目库的建立上，须在规划中率先谋划。区县要发动各主体积极申报项目,根据国家战略和区县实际将有利于发展和乡村振兴的项目纳入项目库。及时把项目的长期规划有效地转化为年度计划，同时借鉴发达国家农村发展的基本经验，注重农村基础设施的投入,加强农村基础设施建设。

项目库的实施需要综合区县整体发展做好项目的优先安排与均衡分配,为乡村振兴项目的有效推进创造良好的环境。破解乡村振兴项目化运作的困境应以多元利益协调为重点,平衡与协调不同利益主体的利益关系,吸纳不同主体的利益诉求，项目分配正是均衡基层各主体利益,实现各主体充分发展的重要环节。项目制重塑了基层的权力与利益关系,项目的实施会带来利益重组。因此,需要加强政府各部门的信息共享,加强与乡镇、村的沟通与互动,实现项目分配过程的信息互通,防止项目资源分配的重复与浪费。乡镇、村一级要加强与县域的沟通,及时反馈乡镇与村发展需求,做好村民的需求调查,为项目实施积极创造条件,保证项目早落地、早见效。企业、社会组织等在充分调研镇村发展需求的基础上,应加强与政府部门协作,实现项目供给主体的多元化。

(二)统筹整合,提高项目利益协调能力

基层利益关系的协调能够为乡村振兴项目提供良好的实施条件,及时化解实施过程中的矛盾,保障项目利益惠及项目对象。基层治理本质上是对基层各利益主体的利益进行协调与重组,使多元的利益诉求与不断发展的现实社会相适应[24]。基层利益关系协调需要从政府、非政府组织、个人等多元治理主体协同治理入手。党的十九大报告指出:“打造共建共治共享的社会治理格局。加强社会治理制度建设,完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制,提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。”因此,基层利益关系的协调在于提高党委领导能力，提升政府的县域统筹能力，加强社会协同水平，保障公众的有效参与，增强项目法治保障。

1.强化党委对项目的政治领导。政府通过党系统将扶贫上升为政治任务、通过行政系统以行政命令、督查、考核及分派扶贫驻村工作队的方式将扶贫任务下到村一级并主要借助村支两委的力量将扶贫资源送达至贫困人口,从而完成资源下乡与公共服务提供的整个过程[25]。基层政府要处理的事务繁多,一般情况下基层政府会将重要的事务上升为党委的政治任务,从而在行政系统中以高度重视的政治态度来推行。因此,在协调基层利益中离不开党委作为政治性机构对基层利益的调解和分配,在行政部门、民众利益需要调解时,党委机关可作为重要的政治机构从政治高度对利益进行分配。

2.加强政府职能部门之间的利益关系协调。领导小组的出现,既解决了在众多项目中部门间各行其是、注意力分散、资源整合难度大的问题,又能强化项目运作所需的权威,更高效强力地推进各项事宜,完成更高难度的领导、协调、组织、沟通任务[26]。当前,成立领导小组是基层推进项目和协调部门利益的重要方式。J区成立的振兴办正是协调乡村振兴工作的重要部门。由于乡村振兴涉及人才、组织、产业、文化、生态五大方面的振兴,而五大振兴又是具体由相应职能部门负责,各职能部门大多是根据上级对应的部门要求来推进乡村振兴工作,因此部门之间的利益协调工作就需要由振兴办这类统筹协调部门来承担。

3.加强社会组织、利益团体与个人利益的协调。从基层治理现代化视角来看,实现公共服务的有效供给是未来社会发展的重要特点。社会组织是不同于企业的非营利组织,为社会提供多元化的公共服务是社会组织的重要职能。团体利益是指介于正式的组织利益以及原子化的个人利益之间的利益类型。利益团体是由于某种共同利益需要而组成的非正式利益集合,具有临时性与非正式性。基层中的行业协会、民间社团、村民合作社等都可以纳入该类团体的范畴。随着基层社会的发展,各类新兴社会力量不断涌现,在正式的组织之外、基于共同利益需要而临时发展起来的各类团体是基层治理需要着重考虑的新兴利益团体。个人利益是最多元也是涉及面最广的利益,个人基于自身需要会产生多元化的利益需求,并且在自身利益需求的基础上还会组成利益同盟,由个人利益变成团体利益。同时,不同组织的个人也会从组织利益出发为组织谋取利益,进而从组织利益中获得个人利益。因此,需要加强项目对各类利益群体的动员,及时吸纳多元化的利益诉求。

(三)多元参与,强化乡村振兴项目监督

强化监督主体的监督权力、加强项目各流程的监督、壮大社会组织力量、推动村民有序的制度化参与是加强乡村振兴项目监督的重要着力点。

1.针对当前项目监督不足的情况,需要强化人员配备，采取项目建设信息定时上报制度,保证监督部门及时了解项目的实施情况。定期组织召开项目协调推进会，加强项目的日常督查与实地检查。同时,及时反馈项目建设与督查信息,采取排名、打分等竞争制度,在整个区域内公布项目建设情况,以信息公开的方式加强管理部门与建设方的管理,使项目建设处于监督与建设并行的信息公开之下。在流程的监督上,强化项目申报的前期监督,对项目申报、审核等层层把关,防止虚报项目资金、项目质量不高等情况的出现。在实施中,及时查找项目“发包”“转包”中的利益合谋与分利秩序的情况,保证项目的公平公开。在验收中,引入第三方机构对项目进行严格的质量审核,强化第三方监督,保证项目的合格验收。同时,在项目转交运营后期也要加强跟踪工作。

2.扩大村民有序参与是强化项目监督的重要力量。只有村民参与和监督意识的觉醒才能不断推进村民参与,进而有利于多元社会的发展与现代治理格局的形成。随着社会多元利益主体及新兴利益群体的出现,村民参与意识的觉醒是未来社会发展的必然,也是社会治理的题中应有之义。参与意识背后是村民对自身利益以及权利实现的需求,也是现代社会中权利本位的体现。基层社会层出不穷的上访问题,即是村民对自身切身利益关注的表现。因此,破解乡村振兴项目化运作的困境需要培育村民的参与意识，提高村民参与能力,并积极拓宽村民参与的制度化渠道。

3.吸纳社会组织参与项目监督。社会组织能够将原子化的个人需要形成组织化的利益,从而实现基层公共服务的有效提供。从参与方式上看,村民有基于兴趣、利益等组织起来的各类组织,形成制度化、组织化的参与,对乡村振兴项目运作的整体效果提升影响更大。从参与效果来看,以社会组织为载体的村民参与能够防止参与混乱和无效参与的出现,而参与效果的提高能强化项目的监督,也能够提升整个乡村振兴项目的效能。政府、社会组织等都是乡村公共服务提供者,为村民提供最优质的公共服务是实现乡村振兴的重要基础。整体来看,以扩大村民参与度为整体取向的利益化解方法、以壮大社会组织为载体的基层发展方向,可以在动员广大村民参与项目监督的同时,也能及时了解民众的利益需求,将矛盾以制度化的方式进行有效化解,从而实现乡村振兴资源的有效供给。

(四)条块互通,优化科层制与项目制的关系

1.通过优化条块关系增强项目在政府各部门与各层级之间的流动。中央项目申请和下放原则上不能越级,需要走完多个层级,每级块块不是简单的传递者,而是有其自身的目标追求、财政程序及利益诉求,再加上每级块块及其分支条条也有自身的项目诉求和资金安排,从而产生大量耗散,即使源头资金较为庞大,发包到最终项目承担者那里也高度分散化了[27]。因此,乡村振兴项目的有效推进需要加强部门协作。在项目资源下乡背景下,“条条”管理部门掌握了大量的专项资金审批权限,形成相对于县域基层属地政府的权力资源优势,使得县域政府的自主决策空间被大大压缩，县政府在进行乡村振兴决策时常常面临多重掣肘[28]。因此,必须有效发挥统筹协调部门作用,实现部门之间的信息共享。同时,要加强同一层级“块块”的统合权,防止各部门在“条条”管理上各自为政。对于基层政府而言,加强基层党委政府作为属地最高权力部门的统筹整合权力,从资金管理、项目权力上实现条块的有效互动，在考核上合并不同部门、不同层级对区县项目的多重考核,避免考核所导致的部门分割。

2.通过政策激励弥合科层制与项目制之间的嵌入不足。在政策激励上,根据项目实行情况对项目实施主体进行激励,调动项目各主体的积极性。在J区,“五十百”工程建立的是竞争性的激励机制,对于获得奖励资助的示范村和试验村实行动态管理,在三年建设周期完成后,由区振兴办会同区财政局、区交委、区建委、区城市管理局、区卫生计生委、区环保局、区民政局等单位开展评比表彰工作,评出2个优秀综合示范村、2个优秀单项示范村、12个优秀整治村,区政府分别按各村三年安排资金总额的10%给予奖励。而评比优秀示范村的重要指标即是各村项目完成的优秀程度,项目的完成情况是否达到了项目申报时的承诺,是否实现了乡村的有效振兴。而项目完成的情况则需要项目验收来评判的,项目实施的进度、质量、资金用途是否改变都成为项目验收参考的重要指标。

3.在问责上通过收回项目资金、追究责任、取消项目名额等方式对项目实施不佳的情况进行管理。项目腐败是基层腐败领域的集中区,需要重点防范项目实施中套取、骗取、挪用、截留项目资金的情况发生。在J区,普遍面临的问题是项目在实施过程中资金用途、项目实施地点、实施对象发生改变的现象。如原本申报用于村貌提升的项目却被用于修建村级道路,可是路已经修好了又不能将路挖掉。在这种情况下,J区不得不采取折中的处理手段,给予警告:如若以后出现类似情况则把资金收回。也因此,在后期项目资金下拨过程中文件更明确地强调项目主管部门与财政局跟踪项目资金使用,对未按规定要求使用、拨付资金和报送资料的将收回资金并通报,情节严重的将追究相关人员责任。

五、结 语

从实践来看,项目化运作是当前乡村振兴的重要运作模式。然而,乡村振兴项目化运作存在项目竞争与政绩工程、项目导向与政府错位、项目逐利与执行变通、项目实施的基层矛盾与精英俘获等多重困境，这些困境的产生是项目制本身和基层治理生态共同作用的结果。项目制的竞争性项目申报、有限性的项目资源、繁杂的项目流程等,在激发基层各主体积极性的同时,也加剧了乡村向上争取项目的难度,带来项目竞争、项目变通等现象。同时,基层的治理生态如熟人关系网、基层政府政绩观、条块关系等导致了项目分配不均、协调统筹能力不够、政府职能错位等问题。加之,项目实施过程中缺乏多元主体的参与,特别是缺乏多元主体的监督是项目腐败、资源利用率不高的重要原因。

实施乡村振兴战略是党的十九大作出的重大决策部署,是全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务,也是新时代“三农”工作的总抓手。保证乡村振兴资源有效、精准、持续的输入是实现乡村振兴的重要一环,因而破解乡村振兴项目化运作中的困境就显得尤为重要。健全和完善项目制制度本身、优化基层治理生态、加强多元主体的项目监督、优化科层制与项目制之间的关系是使乡村振兴项目运转起来的着力点。同时,应注意到不应把乡村振兴等同于抓项目,把乡村振兴简化为项目式运动,如果把乡村振兴这一长期性战略等同于抓项目,就会把战略实施简单化、肤浅化、片面化[29]。因此,促进乡村发展、实现乡村有效振兴,优化乡村振兴项目化运作模式,应积极推进乡村振兴项目化运作与基层治理的“互嵌”,使乡村振兴成为助推基层治理现代化的重要推手。