国土空间规划中综合整治与生态修复的路径探索

李明辉

河北陆源土地规划咨询有限公司

1 引言

改革开放大潮涌动，社会进步一日千里，经济发展推动社会各行各业焕发出崭新的面貌，国土空间规划这一与社会大众生命健康息息相关的工作，也有了长足的进步，一系列新思想、新理念层出不穷，给国土空间规划注入了新鲜活力。除此之外，自改革开放以来，我国社会面貌发生了翻天覆地的变化，国土空间规划中综合整治与生态修复面临着新的挑战，不能再用老旧的规划理念与规划方法去解决这一崭新的难题。当前，我国国土空间规划中还存在着一定的问题，导致生态文明建设工作尚不如人意.因此，探讨国土空间规划中综合整治与生态修复的路径依然是值得探讨的一项新课题。

2 新时代国土整治与生态修复内涵以及工作方向

我国社会背景发生了巨大变化，国土整治与生态修复内涵也应当与时俱进，转变不合乎时宜的想法，充实已有的内涵，使其能够比较好地指引当下的规划工作。

2.1 新时代国土整治与生态修复的内涵

我国已经走过了经济野蛮生长的阶段，从“高速”发展阶段进入到“高质量”发展阶段，不再只强调GDP，转而追求经济效益与生态效益的平衡.基于我国现在的发展状况，我国党中央、国务院做出了国土整治与生态修复的重大决策，并出台了相关的法律法规以引导这一工作的顺利开展与高效落实，同时，也为各级单位保护修复和开发建设活动提供了基本的依据。具体而言，国土空间规划大致有综合整治与生态修复两大方面。在综合整治上，国土空间规划体系强调统筹规划，细致探索各个功能区的作用、制定土地利用总体规划、资源利用等规划，不求面面俱到，但求能够有效指导实践工作。在生态修复上，国土空间规划强调“修复”，追求生态系统的自我恢复，而非人工干预，保证原生态系统的和谐统一。不论是综合整治，还是生态修复，其都是国土空间规划的重要表现方面，尽管强调的侧重点有所不同，但其目的却是殊途同归的，旨在促进生态系统安全稳定和区域全面协调可持续发展，为社会大众创造更美好的宜居环境。据此，可将国土空间规划的内涵总结为如图1。

图1 国土空间规划的内涵

2.2 国土空间规划中综合整治与生态修复的方向

作为一项宏大的工程，国土空间规划绝非一蹴而就，不可能在一朝一夕间完成，必须科学制定方案，把握好工作方向，进而引导实践工作。结合实践经验，本文认为在生态文明建设和国土空间规划体系下，国土整治与生态修复的转型，应当辩证认识把握如下几个方面。

（1）整治与修复的关系。整治与修复是国土整治与生态修复必须遵循的关系之一。“整治”与“修复”都强调生态环境的优化，但具体措施却有所不同.其中，整治主要是针对格局失序、效能低下和品质不高的空间，通过采用各种手段进行处理;而生态修复则是针对结构不良、功能受损的生态系统，强调自然恢复，减少人工干预，值得注意的是，不论是整治，或是修复，二者并不是相互割裂的，某一生态系统可能会同时使用到整治与修复两种方式，两者互为依存，相互促进，共同营造出良好的生态系统，给社会大众以健康清新的生活环境。

（2）局部与系统的关系。在国土整治与生态修复工作中，必须认识到国土空间是一个有机整体，其间各个元素相互牵制，相互影响，在落实相关措施时，必须从整体性、系统性的层面去思考问题，抓住“牛鼻子”，在基本恢复生态系统的层面上，抓住薄弱点，予以击破。

（3）工程与生态的关系。所谓“工程与生态的关系”，其实是处理好人为干扰和自然恢复的关系，还可以认为是“西医快速治疗”与“中医慢慢调理”的关系。无论是国土整治，还是生态修复，在具体执行的过程中，离不开人工手段，或多或少都会采取一些工程性的措施，同时在适当工程介入后，并不意味着生态修复工作可以一劳永逸，而要继续调理，加强管理，避免又回到之前的状态。

（4）政府与市场的关系。一方面，良好的生态系统与国土空间是民生福祉，是有利于社会大众的；另一方面，国土空间规划工作需要消耗大量的资本与精力，仅靠政府的支持难免会显得力不从心.因此，应当处理好政府与市场的关系，以政府主导、公众参与，共同推荐国土整治与生态修复。更具体地说，政府应更多地在整治修复的公平性、高效性和可持续性上发力，而在具体执行上，应当鼓励公众参与，引入社会资本。

3 国土空间规划中综合整治与生态修复的关键

3.1 树立系统观念

首先，国土空间规划需要遵循“系统观”。国土空间规划是一项完整的系统，包含了众多元素，这些元素彼此牵制、相互影响，不能“哪里不好修哪里”，必须树立系统观念，从全局谋划，从整体上整治，将其视作一个完整的系统，由传统线性思维转变为生态非线性思维方法，改变过去的单一要素局部整治修复，多角度思考、多途径切入，方能够做好这一工作.除此之外，“系统观念”还体现在对国土资源的综合开发、多途径利用，这是因为人类所拥有的资源是有限的，必须充分运用现有资源，开发其多种途径，最大化这些资源的价值。

3.2 秉持绿色观念

其次，近年来，“绿水青山就是金山银山”的概念早已深入人心，加快生态文明体制改革、打造美丽中国已经成为每一位国人的期许。在物质财富还不够丰富的时代，整个社会更加关注的是经济水平的提升，在大力发展社会生产力的过程中，忽视了对生态环境的保护，这一做法为人来创造了前所未有的物质财富，但是这种“野蛮生长”也给人类社会带来了巨大的难题:原始森林消失、湿地退化、全球气候变暖、沙尘暴、酸雨等问题接踵而至，不仅引起了我国政府的关注，也成为一项全球性的问题，为解决这一问题，社会各界开始将目光转移到生态环境的治理上，例如“巴黎和约”“构建命运共同体”的概念应运而生，当前，在进行综合整治时，必须紧紧依照国家相关的政策，关注生态环境，并将其看作非常重要的一个方面，做好生态效益与经济效益之间的平衡，营造“绿水蓝天”。

4 国土空间规划中综合整治与生态修复工作中存在的问题

国土空间规划中综合整治与生态修复在我国已经提出了很多年，但是，在发展过程中，依然显现出了一定的问题，结合实践经验，本文认为主要体现为如下3个方面。

4.1 可持续发展意识淡薄

可持续发展意识的淡薄是阻碍国土空间综合整治与生态环境可持续发展的一大因素。各种国土资源在一定程度上可以算作“公共物品”（即：可同时供大多数人使用，而又不影响其中任何一个人的利益），大众不愿意理睬国土资源的利用情况，即使有的人愿意为国土空间的可持续发展贡献绵薄之力，那就需要付出一定的代价，而这带来的好处又不可独自占有，如此一来，真正愿意去管这些事情的人就少了。

4.2 城镇建设占地加剧，土地结构不合理

根据相关数据，近十年来，城市城建区规模扩大都在60%以上，周边耕地蚕食半径不断延伸。新时代，我国的经济必然持续上涨，而随之带来的城镇化也会进一步发展，这些都会导致城镇建设占地加剧。与此同时，土地资源存在着利用结构不合理的现象，工地利用效率和效益水平低。

4.3 土地利用率低

在农业用地结构方面，土地资源集中投入粮食等种植业中，造成土地综合利用效益低。根据相关文献，在我国现土地利用率低，且呈现出东部地区高，中西部低的空间分布格局，提高土地利用率需要更进一步地摸索。

5 国土空间规划中综合整治与生态修复工作的具体途径

面对国土空间规划中综合整治与生态修复工作，必须以“咬定青山不放松”的决心与“乘风破浪会有时”的魄力推进。具体可以从如下3个角度进行。

5.1 增强可持续发展意识

伴随着人口的增长与城市化进程的加快，需要使用的资源越来越多，而可以利用的资源却不会增长，这一矛盾催生了可持续发展意识的树立。政府可以通过一些公众平台、有影响力的公众人物予以宣传，使这一观念普及到全民，让全社会真正认识到只有长期不断地坚持资源的可持续利用，才能解决人类和资源的矛盾，真正保持人类社会生存发展的物质基础，加速社会经济的发展。

5.2 完善土地使用结构

国土空间的用途多种多样，但一种用途上的增多会使得另一种用途能使用的资源减少。以城市用地为例，近年来，随着人口大量涌入城市以及城镇化的快速发展，城市住宅房如雨后春笋般发展起来。建筑用地增多自然减少其他用途的减少。这就需要政府进一步完善有关法律，保护国土，控制建设用地，包括加强耕地保护立法、划定保护区、强化全民保护的意识等。

5.3 改革土地制度，加强资源管理

国土空间规划中综合整治与生态修复必须依靠一定的制度予以约束，突出中央和地方政府对国土空间的主体地位，改变长期以来公共物品所有权主体遗失现状，而且要确定使用权主体的合法地位，进一步细化使用权，建立两权分离原则下各产权主体明晰的贵权利关系。公共物品一旦变成有主物，其他人要使用这一物品就必须付出代价，能够有效避免资源被破坏。

根据如上分析，本文认为国土空间规划中综合整治与生态修复的问题与解决对策可总结为图2。

图2 主要问题与解决对策

6 结束语

总而言之，时代的年轮滚滚向前，社会面貌有翻天覆地的变化，国土空间这一与社会大众生活紧密相关的工作，必须适时改变，主动适应新的社会潮流，抓住核心内涵，处理好整治与修复的关系、局部与整体的关系、工程与生态的关系、政府与市场的关系，树立“系统观念”与“综合观念”，从增强可持续发展意识、完善土地使用结构、改革土地制度，加强资源管理等方面入手，也唯有此，才能够更好地做好国土空间规划工作，提高综合整治与生态修复的效果。