基于三维政策工具框架的我国校园网球政策研究

刘 贝

前言

“7号文件”的颁布使青少年体质健康问题重新引起教育界重视。如何科学有效地提升青少年体质健康水平，是亟待思考与解决的问题。其中，培养积极健康的生活方式无疑是解决青少年体质下降的重要途径1。恰逢提升青少年体质健康的重要时期，校园网球对学校体育体制改革，培养网球后备人才以及丰富“全面发展理念”有助推作用。《教育部办公厅关于开展全国青少年校园网球试点工作的通知》《教育部办公厅关于公布2018年全国青少年校园网球特色学校名单的通知》等文件就如何在全国遴选青少年校园网球试点学校以及推广实施途径，制定详细标准和规范。政策是政府或社会公共权威在一定的历史时期为达到一定的目标而制定的行动方案和行为依据2。置之于现实政治生态范畴，常见的问题在于政策制定主体的工具选择是否与时俱进，实施的校园网球现行政策是否合理，政策工具选择倾向如何，政策工具使用在那些主要方面，其中主要使用缘由又是什么。以上是本文研究的目的与初衷。本文基于治理层次学说，搭建校园网球发展相关维度的立体分析框架，发掘筛选出的现行校园网球政策文本核心内容，探寻并解答以上问题是对进一步优化政策工具和政策制定起指导作用和理论意义。

1 政策工具理论与治理层次学说简介

20世纪50年代，美国学者Dahl和Lindblom首次提出“政策工具”概念3。广义上只是政府达到目的的一种手段。豪利特和拉米什认为“政策工具”只是政府制定政策的手段，用于管理4。欧文·E·休斯认为这是“政府的行为方式是通过某种途径用以调节政府行为的机制”5。政策工具应用于体育研究范畴，杨晓东（2004）、张晓琳（2009）、肖谋文（2012）分别在体育政策绩效评估、体育政策方法以及政策效果评价方面阐述与研究。整体而言，政策工具本质上是服务于政府的原始管理手段。

治理层次学说始于政策工具内涵的分支，是布鲁金和坦霍伊维尔霍夫融合政策工具与治理层次学说中统合实质性与程序性工具的研究成果，也是基于政策工具内涵和要素提出的操作层工具、战术层工具和战略层工具6。操作性工具：物品供给予生产的“媒介”；战术层工具：操作层面的使用方式；战略层工具：操作层面的“制度化手段”7。

2 研究思路与政策文本选择

2.1 研究思路与设计

基于本文研究主题，汇总国家层面和与地方层面校园网球政策，以政策工具视角审视，运用治理层次学说，选取校园网球政策核心文本，构建三维立体分析框架（见图1），进行定性、定量分析，以期满足本文研究目的。

图1 校园网球政策文本内容分析框架9

2.2 政策文本来源与选择

本文查阅中国政府网、国家体育总局及各地方政府网站，以“校园网球”“网球特色”“青少年网球”为主题词，共搜索30条政策文本，其中党中央文件11份，地方政府19份。运用文本分析法，筛选出与主题词内容相关度较高文本，剔除掉相关性不足文本，共确定9份最终政策研究样本（见表1）。其筛选原则如下：1）政策文本名称包含主题字且指代明显；2）政策文本内容聚焦现实，密切联系“主题词”且鲜少涉及宏观领域；3）明确表达政策主体态度，如意见、计划、通知等。

表1 我国校园网球政策汇总表

3 基于治理层次学说构建校园网球政策分析框架

3.1 X维度：政策工具选择

始于治理层次学说，起于布鲁金和坦霍伊维尔霍夫融合政策工具，将地方校园网球政策文本依据标志词工具，分类为操作层工具、战术层工具和战略层工具（见图2）。操作层工具代表政策主体的干预强度，强调“强制性”以及主客体连接作用，涵盖一系列工具标志词：学校等（豪利特，M拉米什，2006）。战术层工具代表政策主体使用手段，涵盖工具标志词为规定等6。战略层工具代表政策主体制度管理，工具标志词主要是提供与规范等6。三种政策层均衡使用才可保证政策的科学性和合理性8。其中，（彼得斯，冯尼斯潘，2006）操作层工具作为主要推动力量，战术层工具作为重要推动力量，战略层工具作为重要激励作用。

图2 政策工具对校园网球运动的作用

3.2 Y维度：政策发展维度

政策发展维度并非盲目“分门别类”，受制于历史局限性，单一维度无法满足其需求8。所以，探索网球进校园试点，须立足推广、教学、竞赛、宣传以及荣誉等层面审时度势（刘贝贝，2013）（见表2）。

表2 Y纬度（校园网球政策发展纬度）8

3.3 Z纬度：地域

经济发达国家与中国合作文件中，体育内容更为详尽9。同理，不同经济体、不同地域的体育内容发展径向不同，聚焦政策文本等级程度以及地域分布特点，划分并排序7个地区：北京市、成都市、深圳市、上海市、江苏省、湖南省、泰安市（见图1）。

3.4 校园网球政策文本编码

编码是将分析单元分配到类目系统中去的过程，借助计算机软件进行计算与统计10。具体编码步骤是：第一，将9份原始政策文本导NVivo11pro软件；第二，研读文本标志词产生的节点，进一步优化；第三，对原始资料生成结果后，优化与剔除。其中，编码格式：时间编码-X纬度编码-Y纬度编码-Z纬度编码（见表3）。解释如下：1）时间编码：见表1，时间最早为01，依次排序至09；2）X纬度编码：依据各层面标志词单元的次序排列，操作层工具为01，之后依次排列；3）Y纬度编码：推广层面为01，教学层面02，之后依次排列；4）Z纬度编码：依据地域划分顺序，北京市为01，成都市为02，之后依次排序。由于政策本身具有权威性和时效性且经过多次校对，故具有较高信效度。

表3 校园网球政策文本划分单元编码示意表

4 基于三维分析框架的校园网球政策结果分析

4.1 校园网球政策X轴分析

统计显示（见表4），X轴纬度汇总至329条校园网球政策工具，操作层工具合计187条校园网球政策工具，占据三大政策工具总数的57.4%。战术层工具合计103条政策工具，比重为31.3%。战略层工具合计39条政策工具，占比11.3%。

表4 校园网球政策X纬度条文分布情况

政策是实现社会目标的手段11。教育部办公厅明确提出到2021年全国青少年校园网球项目扎实推进。但目前存在的新冠肺炎疫情仍考验着中国体育事业的发展12，不平衡、不充分的发展问题仍困扰着校园网球政策目标的实现。为解决校园网球发展困境，应依托政府、市场、社会等“扁平化”层次治理13，而实现校园网球治理目标最大化。

目前，校园网球政策工具主要以操作层为主，战术层工具和战略层工具较少。操作层工具是政策主体的“强硬”表现，表明以操作层面工具为主的政策选择“高强制”权力倾向，留给战术层和战略层工具的实施空间狭小，反映出传统政府“大包干”行为。究其原因，从以下视角切入分析。

基于体育公共服务视角，均等化的体育公共服务理念必然是民主和谐社会的实质体现14，政府主体为体现公平，利用59条“信息发布”和50条“鼓励与供给”实现目标。则大量使用操作层政策工具的原因所在。

基于新时代体育治理体系视角，辨析占比为31.3%的战术层工具和11.3%的战略层工具的原因。2019年和2020年全国体育会议强调政府和体育有关部门权利下放，充分利用社会组织、市场、群众等多元主体展开15。为此，校园网球政策中，“校企合作”工具出现17条，“校园网球发展与引导”工具出现25条，“信任与合作”工具出现6条，“培育市场”工具出现6条等，旨在执行主体多元共享，协同治理。

综上所述，我国校园网球政策工具更偏向于操作层工具使用，远离新时代体育治理体系初衷（杨桦，2015），不符合新时代倡导民主政策治理理念中强制性工具向低强制过渡。战术层工具使用比例较低，不利于政策客体的多元主体参与，有违“一核多元”治理理念（冯加付，郭修金，2020）。战略层工具使用太少，无法更好地起到对校园网球发展的激励作用。

4.2 校园网球政策Y轴分析

Y轴维度研究范畴主要涵盖推广层面、教学层面、竞赛层面、宣传层面、荣誉层面发展维度以及所属标志词（见表2）。其中，推广层面比重最高，比重57.4%。宣传层面比重最少，比重4.0%（见表5）。

表5 校园网球Y轴发展维度政策文本分布情况

对比可知，政策主体偏向使用推广层面，政府注意力放在了场地规划、师资培训与配备、社会支持方面。思其缘由，（魏玉琴，2010）场地规划是校园网球发展的基础条件，依托校园网球对场地要求的普适性16，教育部首要考虑推广校园网球的可行性因素。其次考虑师资层面，2021年成都市学校特色体育项目建设工作计划中总体目标和主要任务重点指出，开展年度体育教师（教练员、裁判员）培训工作，年培训人数不少于8000人，提高广大体育教师的执教、组训能力和水平。而社会支持层面内涵较大，政策本身的号召力，引导社会层面财力、人力、物力等资源要素的纷流入，对政策的执行与助推作用可见一斑。表明校园网球政策在发展维度更偏向于推广层面。

与校园“三大球”相比，校园网球的荣誉和宣传层面发展纬度处于失衡状态。源于2019年《体育强国建设纲要》中“全面推动足球、篮球、排球运动的普及和提高”。辩证看待，此时期相关政策制定倾向于宣传“三大球”，反而缺乏对校园网球宣传的关注度。致使荣誉层面缺失，资金、奖励和通报表扬的比重不足总量的6%，表明政策实施过程中常以参与比赛的场次、所取得竞赛名次作为政策执行检查标准及获得奖励的资本（姜南，2017），不利于校园网球整体发展。

教学和竞赛层面是政策发展维度的“生命力”。两者占比相近，但总体比例较低。校园网球教学质量反映出教学的实际效果17，更反映出学校师资和重视力度，可教学层面比重略低于竞赛层面，表明政策主体忽略了校园网球属服务于青少年健康的本质。例如，（刘海元2008）在健康体育课程标准中明确提出保质保量上好体育课。

综上所述，校园网球Y轴发展纬度仍存在各比例失衡问题。整体发展维度更偏向于推广层面。荣誉和宣传层面发展纬度比例太低且失调，突出政策主体“重结果轻过程”的弊端。教学和竞赛层面比重不高且“两不相顾”，不利于校园网球可持续发展。

4.3 校园网球政策Z轴分析

校园网球Z轴维度内容实质是政策条文中地域分布情况，其中整理出“北京市”出现66条，占比18.8%，“成都市”出现41次，占比11.2%，“深圳市”出现37次，占比10.0%，“上海市”出现34次，占比9.1%，“江苏省”出现43次，占比11.9%，“湖南省”出现50次，占比14.0%，“泰安市”出现54次，占比15.8%。

由此看出，“北京市”和“泰安市”条文比重相近且突出，表明校园网球政策的纲领性、概括性文件和地级市积极执行层面呈正相关。以经济学视角分析，北京市之经济体是校园网球推广的“压舱石”。泰安市虽属市级，经济相对有限的前提下，积极履行政府推进校园网球之政策，为其他市级单位“表率”。侧面说明我国市级单位执行层面响应不足和履行缺失等问题。

“成都市”和“江苏省”两者条文比例几乎接近，表明两者对校园网球政策的推广策略和意图相接近。其中，两者在量化政策目标数量上同为3个，涉及运动项目推广、人数规模以及新兴特色项目。基于国家治理层面，利用量化的政策目标，虽然体现地方政府较强的治理能力，但是忽略了制定弹性政策和“慢治理”利好，囿于政策治理选择的余地，不利于校园网球政策可持续治理。

上海市和深圳市总体条文量排名最低，表明政策内容体量和范围偏少。2020年5月，“加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环的新发展格局”需要充分发挥核心经济城市圈带动产业发展18。对比审视，“上海市”和“深圳市”的条文量未充分发挥核心经济优势，对校园网球政策的执行效果贡献不足。

综上所述，校园网球Z轴地域纬度存在改进层面。“北京市”和“泰山市”条文比例适中，但是全国市级单位执行层面响应不足。“成都市”和“江苏省”政策推广策略一致，但是未体现弹性政策和“慢治理”层面。“上海市”和“深圳市”条文比例最低，未发挥自身核心经济优势。

4.4 校园网球政策X-Y-Z维度交叉分析

对校园网球政策设置三维立体交叉分析，旨在多数据、多角度、开阔性、全面化的融合挖掘。

基于X-Y纬度分析，（陈振明，2014）可知政策主体与发展维度上政策客体的交互作用。通过数据剥离（见表4、表5），得出一个共性现象，X轴操作层工具与Y轴推广层面合作紧密，占比最高。随着“体教结合”过渡至“体教融合”（吴建喜，池建，2014）、深化体育教育发展改革背景下，教育部办公厅发文《关于开展全国青少年校园网球试点工作的通知》，确定上海、江西、广东、重庆、四川、云南等6个省市作为全国青少年校园网球试点地区，全国共计遴选500所，并聚焦“信息发布”对“学校”数量提出要求。综上表明，政府增大行政干预和宏观调控，利用操作层工具中“信息发布”和“学校”工具，推动校园网球在“场地”“师资”和“社会支持”方面发展，体现了坚定不渝的校园特色项目改革之决心。

基于X-Z纬度分析，可知政策主体与地域发展维度的交互作用。数据交叉分析表明，X维度的操作层工具和战术层工具中，使用“信息发布”和“规定”工具的比例偏向于Y维度“北京市”。X维度中“企业”“鼓励与供给”“校企合作”以及“培育市场”工具偏向于Y维度中“上海市”和“深圳市”地域维度。分析表明，其政策利用首都地域优势“图发展”无可厚非，但政策工具使用“媒介”的单一性阻碍了地域本身的影响力，尤其是“体育供给侧结构性改革”下，如何落实“三去一降一补”的重点任务19，不仅需要X维度中操作层工具，更需要多地域、多核心经济圈的Z纬度工具。

最后，聚焦于X-Y-Z立体范畴内分析，操作层工具（01）-推广层面（01）-北京市（01）的编码组合处于核心维度区，依次向外“辐射”，战术层工具（02）-竞赛层面（03）-湖南省（06）和战略层工具（03）-宣传层面（04）-上海市（04）分置于三维框架的中层和外层。苟仲文指出，体育部门和教育有关部门应围绕全国一盘棋，巩固拓展青少年体育的三大阵地20。所以，引经据典，围绕校园网球政策框架核心区为主体，辐射、呼应中层和外层优先发展，对构建校园网球发展体系起关键作用。

5 结论与建议

5.1 结论

依据三维立体框架，深入分析校园网球政策条文数据，得出以下结论：

5.1.1 操作层工具比例达到57.4%，使用过溢现象明显。表现出政策文本“强制性”权利倾向比例过大，传统政府治理的“大包干”思想残存过多，不符合现代化治理中“高强制”逐渐减少的基本趋势”。

5.1.2 战术层工具比例为31.3%，多元治理层次不足，说明参与执行的主体数量有限，不符合“一核多元”治理层次，对校园网球发展的拉动作用不足。

5.1.3 战略层工具使用比例为11.3%，使用频率过少，无法起到对校园网球政策工具本身属性的激励作用。

5.1.4 基于Y轴发展维度分析，各层次比例失调现象突出，推广层面占比过多，宣传和荣誉层面过低，呈现“一大两小”畸形推广体系，不利于校园网球可持续发展。

5.1.5 基于Z轴地域维度数据显示，全国市级单位执行层面对校园网球试点政策的响应度不足，“上海市”和“深圳市”发文比例较低，未充分发挥自身核心经济优势和“特区”表率作用。

5.2 建议

5.2.1 适度减少操作层政策工具的使用比例，合理发展“校企合作”和“培育市场”工具比例。“校企合作”工具的使用象征着“校-俱-家”模式的丰富探索，对校园网球政策提倡的“网球特色试点”之理念遥相呼应，从而分解政策“强制性”残留的“阵痛”。增加使用“培育市场”工具的比例是践行体育产业版图和扩大体育消费的有力举措，从而保持“强制性”减弱趋势下契合新时代体育治理体系的有力发展。

5.2.2 选择战术层政策工具时，注意“规定”工具和“校园网球发展与引导”工具的比例差异，多重视其他因素的重要作用。政府应顺应“一核多元”之治理理念，带动校园网球及其他项目协同发展。

5.2.3 基于公共政策平衡理论角度，决策者应注重社会利益的平衡分配，对战略层政策工具及其要素统筹协调制定。提供与规范校园网球市场要素，建立国际化舞台的合作与倡议，利用学校体育舆论效应，宣传和呼吁校园网球特色和劳动成果，以此共同助力校园网球的政策制定。

5.2.4 完善校园网球Y维度推广体系，避免各层面差异化发展。引导核心城市群优质资源，合理发挥地域维度优势。