服务外包中的指标治理悖论——基于支配权视角

黄章龙

管理者知道，他所认识的世界只是闹哄哄和非常混乱的现实世界的最简单模型。他满足于这种巨大的简单化，因为他相信现实世界大半是空无的——大多数事实和他所面对的特定环境没有任何关系，最重要的因果链条大多直接而简单。(1)转引自詹姆斯·斯科特： 《国家的视角：那些试图改善人类状况的项目是如何失败的》，王晓毅译，社会科学文献出版社，2019年，第56页。

——赫伯特·西门

一、引言：现代国家如何生产“可治理的社会”

社会本质上是抽象的，与我们日常具体经验往往隔着一层“窗户纸”。而这层“窗户纸”在伯格(Berger)和卢克曼(Luckmann)(2)参见彼得·伯格、托马斯·卢克曼：《现实的社会建构：知识社会学论纲》，吴肃然译，北京大学出版社，2019年。看来是舒茨(Schütz)(3)参见阿尔弗雷德·舒茨：《社会世界的意义构成》，游淙祺译，商务印书馆，2012年。现象学社会学意义上的“体验式建构”。在国家治理现代化的视阈下，这种概要式的论断有了更加清晰的意蕴：治理的对象不是实际存在的固化物，与之相反，一个“可治理的社会”必须经过和实际社会的分离、加工和具化。正如韦伯(Weber)(4)参见马克斯·韦伯：《经济与社会》，阎克文译，上海人民出版社，2019年。所言，现代化是一种理性主导的“祛魅”过程，即人能够通过技术和计算来实现自己的目的而无须祈祷于神秘力量。进而，重新经由技术编码建构起来的社会为国家治理的现代化奠定了基础。

在斯科特(Scott)看来，建构一个“可治理的社会”需要发明各种指标，把混杂的“原始事实”转化为简单清晰的“纸面事实”，使它们可以被识别、观察、记录、统计、检测和计算。(5)参见詹姆斯·斯科特：《国家的视角：那些试图改善人类状况的项目是如何失败的》，王晓毅译，社会科学文献出版社，2019年。现代国家通过诸如人口、地理和经济等各类指标照看社会，进而创造出一整套“清晰化图解”以表征(represent)客观世界。表征作为对客观世界的理解和再现，一般会经过情境锚定—维度选择—指标具化这几个步骤，在这一过程中，信息不断被选择、压缩、合并和化简。由此，现代国家出于治理意图生产出“可治理的社会”。具有清晰和简洁等特点的“指标”是传递信息的一种工具，当其承载着治理意志时，指标便成了一种治理模式。故通过指标进行治理本质上是一个抽象性具化和复杂性简化的表征过程。

将视线转移至微观的治理实践，我们会发现量化或质性的各类指标的确定、分解、下发、实施和验收早已成为现代中国旨在实现有效治理的一种努力。自从学界判断中国的国家治理具有“压力型体制”特征，使得研究者将目光对准“科层组织如何完成任务”后，“指标”的踪影便到处可见。(6)参见荣敬本：《从压力型体制向民主合作体制的转变》，中央编译出版社，1998年。它是掩埋在目标责任制(7)王汉生、王一鸽：《目标管理责任制:农村基层政权的实践逻辑》，《社会学研究》2009年第2期。、行政发包制(8)周黎安：《行政发包制》，《社会》2014年第6期。和项目制(9)渠敬东：《项目制:一种新的国家治理体制》，《中国社会科学》2012年第5期。里的蛛丝马迹；它因在经济发展(10)杨雪冬：《压力型体制:一个概念的简明史》，《社会科学》2012年第11期。、环境治理(11)冉冉：《“压力型体制”下的政治激励与地方环境治理》，《经济社会体制比较》2013年第3期。、精准扶贫(12)王雨磊：《数字下乡:农村精准扶贫中的技术治理》，《社会学研究》2016年第6期。以及绩效管理(13)高小平、盛明科、刘杰：《中国绩效管理的实践与理论》，《中国社会科学》2011年第6期。等现象中反复出现而被学者所捕捉，继而为理解官僚制内部的信息传递、监督考核与奖惩评价等层级间互动提供了新的视角。

除了处理以民主集中为特征的自上而下的组织权威关系外，指标治理在以多元合作为特征的由内而外的横向政社关系中也经常出现，尤其是在新公共管理运动兴起后。从这种理论视角看来，相较于官僚制的组织化服务供给，社会化外包可以降低交易成本并获取更高绩效。因为以“核心能力”(14)Prahalad C. K. and Hamel G, “The Core Competence of the Corporation,” Harvard Business Review, No.3, 1990, pp.79-90.的观点视之，外包“将政府获取公众偏好和资源的优势与社会组织生产和递送服务的优势结合起来，一方面克服非公共组织在资源配置上的无效性，另一方面克服政府在微观管理和激励机制上的无效性”(15)敬乂嘉：《中国公共服务外部购买的实证分析——一个治理转型的角度》，《管理世界》2007年第2期。，所以服务外包的有效运作只需要政府扮演好“精明买主”(16)Van Slyke D.M. and Hammonds C.A., “The Privatization Decision: Do Public Managers Make a Difference,” American Review of Public Administration, No.33, 2003, pp.146-163.的角色即可。换言之，政府需要对外包过程进行清晰化和有效监控以实现公共价值，而这也正是指标治理的任务所在。那么，它能够完成任务吗？

有学者指出，政府的指标治理过程存在“表达和实践背离”的情况：政府由于各方面原因并没有将绩效管理落在实处(17)周俊：《外包型项目制与政府购买服务的绩效悖论——以S市A区为例》，《领导科学论坛》2018年第17期。。即使有进一步的努力，指标治理也会因为过程的非专业化、不够规范等原因导致“公众参与不足” “服务悬浮”和“组织行政化”等公共价值的失败。也就是说，除了将服务外包外，我们还需要将管理外包给专业机构。由此似乎可以推论，由专业的第三方机构负责指标治理过程的专业化和规范化就可以实现公共价值的合作生产。事实果真如此吗？本研究试图更进一步，通过“极端案例”的选取以保证指标治理过程的专业化、规范化和独立性，选择以专业的第三方机构主导的公益创投大赛为经验层次的分析对象，探讨服务外包中的指标治理是否能够实现目的，如果不能，又是为何。

二、支配权的潜匿与凸显：文献综述与分析思路

(一)支配权在指标治理文献脉络中的潜匿

服务外包理念的落地形态可以区分为委托合同制和项目申请制两类。从资源交换或共享的角度来看，委托合同制聚焦“运作性资源”的交换，即政府制定服务内容后以财政资金直接换取社会组织的专业服务。项目申请制则关注“治理性资源”的共享，社会组织通过项目运作的方式参与公共事务的咨询、决策、评价和监督，共同实现对于公共需求和社会矛盾的发现、形塑和回应。虽然指标治理在上述两种情境中承载的意图、运作的过程和功能大不一致，但是可以发现，在不同情境中的指标治理皆指向了服务外包中的政府与社会组织关系。契约合同的签订使得政府建立起了同社会组织的委托—代理关系，因此，针对服务外包中的指标治理进行研究的基础性前提是如何从关系视角勾勒政社关系的轮廓、具体样态以及展开对指标治理过程的分析。这既是爬梳既有文献时的焦点，也是本研究分析框架构建的基础。故以下文献综述部分将沿此逻辑而渐次展开。

大体而论，除了稍早时期的理论阐释、趋势分析和实践倡导外，服务外包领域内的指标治理议题之经验研究大多是聚焦“政社合作”的案例分析。敬乂嘉(18)敬乂嘉：《从购买服务到合作治理——政社合作的形态与发展》，《中国行政管理》2014年第7期。的研究指出，一方面，政社合作这一概念挑明了服务外包研究的“买主取向”，这一分支的研究着眼于委托合同制，旨在挣脱“市场即高绩效”的神话，指出政府必须扮演“聪明买主”的角色对合同过程进行指标治理。换言之，在复杂的任务环境下，只有对合同过程的有效管理方能有效降低市场风险和交易成本，从而提高委托事项顺利完成的可能性(19)Van Slyke D.M., “The Mythology of Privatization in Contracting for Social Services,” Public Administration Review, No.3, 2003, pp.296-315.。此时，指标治理遵循的是事本主义的单一价值逻辑，更多地关注交付事项的完成效率，对于其他内容则并不在意。因为交付事项由政府给定，所以指标的设定和验收皆由其完成。这要求政府不仅要做好分配资金的决策，也要实现对合同过程和服务绩效的有效评估。另一方面，政社合作这一概念也揭示了合作的“治理取向”，这一分支的研究更加关注项目申请制的实践。政府意识到其应该解决的是行政治理和外部需求不匹配的矛盾，所以需要将社会性的治理资源吸纳进来，通过自主立项的方式发挥社会组织在民意吸纳和凝聚方面的优势。此时，指标治理遵循的是投资主义(20)张乾友：《投资型社会的生成与治理转型》，《江苏行政学院学报》2019年第5期。的制度性增值逻辑，对于公共服务效率、社会组织发育和社会资本的提升等各类价值都予以重视。所以，指标的设定由政府与社会组织双方共同完成，而验收的过程交予第三方专业机构以实现“以评促建”之效果。然而，现有的研究提出了三个层层递进的质疑，强调指标治理在委托合同制和项目申请制双重情境中都不必然带来上述公共价值的实现。

第一个质疑是服务外包中指标治理的“表达与实践背离”。就委托合同制情境而言，有学者通过文本分析指出，虽然各地政策一再强调外包对于公共服务水平和效率提高的作用，但是在早期全国243 份地市级及以上地方政府购买服务政策中仅有2份较为具体地规定了绩效问题(21)周俊、武静、徐阳：《政府购买服务政策及其发展》，王振耀、章高荣、黎颖露编：《中华人民共和国慈善法评述与慈善政策展望》，北京师范大学出版社，2016年，第289页。。究其原因，一方面，新公共管理运动在我国的蓬勃发展使得服务外包成为中央推进公共服务供给侧结构性改革的核心方案，在这一宏观政策导向下各级地方政府出于向上发送“政治信号”和职能转移的需要也开始逐渐推进服务外包；另一方面，因为在委托合同制情境中政府不仅需要制定指标，更加需要扮演“聪明买主”角色验收指标，但是人力资源的有限、治理事务的繁杂和服务绩效不易测等因素使得其并没有太多精力和意愿进行指标治理。当指标治理“悬浮”于服务外包过程时，效率价值自然难以实现。

第二个质疑是服务外包中指标治理的“过程严谨性不足”。有学者指出，即使政府重视指标治理并试图将其落到实处，也依旧难以实现各类公共价值。首先，指标制定过程非专业化。有研究发现，在委托合同制中，指标是政府事先设计好的，社会组织并没有参与的机会。(22)句华：《社会组织在政府购买服务中的角色:政社关系视角》，《行政论坛》2017年第2期。然而，公共服务的评估是一项相对专业的工作，当不具备专业能力的政府仅仅将社会组织视为执行者时，便会导致社会组织行政化过度而发育不足。(23)马全中：《社会组织的行政化:表征、生成机理及治理路径——基于C基金会的经验分析》，《中共天津市委党校学报》2018年第4期。并且，有学者也指出了政府存在控制社会组织的意图。(24)吴月：《嵌入式控制:对社团行政化现象的一种阐释——基于A机构的个案研究》，《公共行政评论》2013年第6期。所以，即便部分政府具备专业能力，整个指标制定过程也未必严谨，因为指标治理的原初目标已经为控制意图所替代。这一现象在政府的控制需求大于对社会组织服务资源的需求时尤其明显。进而，指标沦为了政府控制社会组织的一种工具。而社会组织为了获得资源，也会选择主动通过自身的行政化嵌入科层。概言之，即指标制定过程的非专业性造成了公共服务效率、社会组织发育等公共价值的缺失。其次，指标验收过程具有随意性，不够严谨。一方面，政府人力资源的相对匮乏使得指标验收过程流于形式；另一方面，社会组织的注意力会集中于如何获得政府对于其生产指标的认可上，继而衍生出生产虚假指标、对政府游说和公关、执行非正式约定等现象(25)姜晓萍、康健：《官僚式外包:政府购买公共服务中利益相关者的行动逻辑及其对绩效的影响》，《行政论坛》2019年第4期。。

第三个质疑是服务外包中指标治理的“第三方评估乱象”。相较于由政府主导的指标治理，将管理外包给第三方机构的方式在很长一段时间内被认为是最能保证治理过程客观公正的手段。一方面，第三方机构的专业性能够解决政府人力不足、治理过程严谨性不足等困难；另一方面，作为支持性组织的第三方也能够承担起促进社会组织专业能力建设的责任。然而，就项目申请制情境而言，既有文献从委托方、受评方和第三方自身三个面向指出第三方参与的指标治理同样存在乱象。首先，顾江霞(26)顾江霞：《控制论视角下第三方评估机制分析——基于H市社区治理评估项目的案例研究》，《社会工作与管理》2017年第3期。基于委托方的视角，发现委托者通过直接干预或间接授意等手段在评估中主导最终结果；其次，一些学者则认为被评估方会采取各种策略干扰第三方评估结果的效度和信度，例如提供虚假信息、讨好评估人员、拖延以压缩评估时间等(27)蒋天佑：《扶贫绩效第三方评估客观性消解及其应对——基于A县个案和相关者利益博弈视角的分析》，《湖南农业大学学报(社会科学版)》2018年第5期。；最后，郑佳斯等学者(28)郑佳斯、卜熙：《失效的第三方:组织自利性下的社会组织评估》，《华南师范大学学报(社会科学版)》2020年第5期。发现第三方机构的自利性和自利行为会消解结果的客观性。譬如有的第三方机构会通过提供咨询服务、资料补充和复审等方式获得利益，使得指标治理过程的规范性和严谨性遭受破坏，进而导致了公共服务悬浮和社会组织发育不足等公共价值的受损。

承前所述，不同的情境中指标治理承载的意图有别，进而使得整个治理过程呈现出不同的样貌。从中可以感知的是，权力是隐匿在解释指标治理为何无法阻止公共价值失败相关研究中的草蛇灰线。从本质上来看，无论是委托合同制还是项目申请制，其中的政府和社会组织皆为委托—代理关系，并以合同的方式予以确认。合同因为联结了政府、社会组织甚至是第三方机构而具备了使不同制度性关系嵌入的可能。新制度主义理论指出，制度性关系即因制度而发生、维系和消减的关系。理性制度形塑的非人格化关系在现代社会越来越重要。(29)孟庆国、董玄、孔祥智：《嵌入性组织为何存在？供销合作社农业生产托管的案例研究》，《管理世界》 2021年第2期。因此，发展后的关系合同理论指出，制度关系在合同中具备约前导入和有限控制等性质。孟庆国等学者提出，合同中的关系嵌入结构是指合同嵌入的制度逻辑结构，强调合同主体是嵌入于单元制度关系，还是嵌入于多元制度关系。(30)孟庆国、董玄、孔祥智：《嵌入性组织为何存在？供销合作社农业生产托管的案例研究》，《管理世界》 2021年第2期。嵌入的标志是掌握部分或全部剩余控制权，从而使合同产出不仅受合同法律制度约束，也受多元制度逻辑影响。而关系嵌入结构的形态又取决于产出通用性，即产出对于其他方面产出是否有外溢促进作用(31)陈友华、崇维祥： 《混合型组织：未来的方向》，《学习与探索》2017年第12期。。

通过发展后的关系合同理论，我们可以捕捉权力的踪迹。一方面，就遵循事本主义的委托合同制来看，指标治理的意图是为了实现单一的效率价值，因此其产出的通用性较低，没有带来更多的溢出效应。进而导致其合同的关系嵌入结构表现为政府逻辑的单元嵌入。在社会逻辑无法很好地嵌入合同时，也就意味着全部的支配权都归属于政府。虽然政府在合同构建和指标设计时会考虑社会组织生存和专业化发展的因素，但仅仅是纳入考虑而不是由社会组织控制合同建构。另一方面，就遵循投资主义的项目申请制来看，指标治理的意图是为了实现制度性增值，因此其产出的通用性较高，包括服务效率、组织发展和民众参与等，进而其合同的关系嵌入结构表现为政府、社会组织甚至是专业机构等多元逻辑的嵌入。此时，支配权会在政府、社会组织和第三方机构中分配，也就意味着合同会受到不同制度性关系逻辑的影响。实际上，在委托合同制的指标制定、实施和验收三个阶段中，政府确定了相对于社会组织的支配地位。这种支配权并不是建立在组织内部权威基础上的强制权，而是一种基于合同的更为隐蔽的权力。以上可见表1。

表1 服务外包的两种情境

总而言之，委托合同制与项目申请制两个脉络的研究指出：“表达和实践背离”使得绩效轻忽现象的出现在所难免，最终效率性价值并未真正实现；而即使政府做到了“言行一致”， 专业的缺位造成的“过程严谨性不足”也极易导致参与的缺失和社会组织的过度行政化；更进一步来看，第三方机构参与的指标治理也并非“万灵药”，第三方不够独立和过度自利的倾向同样会导致“服务悬浮”和组织发育不足。通过分析可以发现，权力是隐匿在解释指标治理为何无法阻止公共价值失败相关研究中的草蛇灰线。在委托合同制中，指标治理不能避免公共价值的失败是因为权力过于集中，使得合同和指标无法体现社会组织的生存和专业化发展需求。而在权力分散的项目申请制中，以往的研究中最低限度的共识是指标治理过程的不规范和不严谨。据此，我们可以沿着关系合同理论和权力分析的思路提炼一个更为具象的理论框架。

(二)支配权的凸显：理论视角与分析框架

从合同过程来看，政府通过建构“准市场”分配自身掌握的资源，而社会组织为了获取资源会通过项目申报的方式参与竞争。同时，为了实现资源配置和获得公共价值，政府会委托第三方主导指标治理的全程。第三方组织通过判断社会组织释放的信息和指标的匹配程度来为政府部门的资源配置提供有效参考。通过分析合同过程，我们可以发现，不同于科层制内部基于正式组织权威的支配权，通过合同构建起的权力并不是传统科层意义上的强制性权力。从委托—代理的资源维度和信息维度出发，可以区分出基于财政、规则和信息的三类支配权。

首先，从财政来看，政府掌握的财政资源决定了其享有决策权。一方面，作为购买方的政府可以判定第三方制定的指标体系等信息是否符合其意图从而决定是否采纳；另一方面，政府也可根据社会组织和第三方提供的绩效信息对社会组织进行特定的资源分配。具言之，即政府对于社会组织的资质和提供服务的过程可能并不了解，因此通过社会组织和第三方提供的信息决定激励的性质和强度。其次，从规则来看，第三方设定规则决定了其享有评价权。评价权是这样一种情景中的产物：在由分配关系、承认关系与竞争关系构成的特殊的三维社会关系网络中，所有人必须通过成为竞争中的赢家来寻求其他人和社会对自己价值的承认，并在分配关系中获得实现自身价值的手段，进而，评价者则通过承担这样的功能而建立起了对于所有被评价者的权力。(32)张乾友：《在三维社会关系网络中理解评价性权力》，《南京社会科学》2018年第3期。具言之，第三方根据社会组织提供的信息进行阐释解读，并且在监督服务进程中也生产信息并作出评价。最后，社会组织通过生产和释放信息决定了其具有控制权。也就是说，自由裁量空间的存在使得其可以决定向政府和第三方机构释放何种信息，并且同样可以在第三方机构进行监管时控制信息生产的内容。以上可见表2。

表2 支配权模型

通过分析合同过程中的资源维度和信息维度，服务外包中指标治理的支配权样貌便得以清晰化。正如前文所言，为了实现公共价值，我们必须要追问的是：指标治理一定会导致服务“悬浮”吗？是不是对指标治理不够重视造成的？一定会导致社会组织过度行政化吗？是不是政府权力过于集中造成的？一定会导致社会组织专业性成长受到限制吗？是不是第三方机构不够独立和专业造成的？以往的研究挑明了没有进行指标治理以及治理过程的不规范和非专业化导致了公共价值失败。在案例分析中，本研究会控制住这些因素，观察和分析指标治理的运作过程将会如何影响公共价值的生产。

三、指标设置与评价程序：指标治理的全过程图景

近年来，在项目申请制的具体实践中，公益创投在全国“遍地开花”。在公益创投的实践中，政府不指定服务内容，由社会组织根据民众需求自主设计申报项目。具体的评审各个流程均由专业的第三方机构负责，社会组织的项目申请书通过评审后，再由政府拨付种子资金助其开展服务。公益创投中的指标治理可以具体化为两个阶段：首先是资质指标阶段，对应着社会组织的“入场”；其次是绩效指标阶段，对应着社会组织如何“谢幕”。本文的具体案例来源于2019年在C市NG区为期3个月的跟踪调查，涉及的主体有NG区政府、第三方机构以及提供服务的社会组织等。具体的运行如图1所示。

图1 公益创投大赛运作流程

C市NG区的首届公益创投(33)C市NG区的公益创投即社会组织根据社区居民需求开发设计公益服务项目，通过参加评审后获得主办单位一定额度的资助并实施项目的活动。目标有：第一，培育和发展一批优质社会组织；第二，完善服务体系与提高服务效率和质量；第三，推进政府购买服务与建设政社合作新机制；第四，提高公众参与度。从2016年开始，到了2019年已经是第三届公益创投大赛。各方对整个流程的规范性和专业性有了经验上的积累。并且笔者从开始就参与到了2019年整个创投大赛中，故选择此案例进行说明与分析。

(一)社会组织如何“入场”

1.资质指标的设定：从“情境”到“指标”

(1)资质的情境化界定：如何选择指标

因为资源的稀缺性，所以需要设定一套竞争规则来实现资源的有效配置。进而，判定社会组织是否具备培育的资质成了指标治理的第一步。资质是社会组织潜在或者已经具备能力的表征。然而社会组织本身可能具备无数种资质，所以需要第三方机构通过专业判断对社会组织的资质做出情境化的界定。一般来说，遵循社会投资逻辑而开展的公益创投大赛不单单关注居民需求和服务绩效，也尤为重视培育有潜力的社会组织。这一治理意图因此成为资质指标情境化界定的指南。资金的有限决定了不可能把所有领域的服务都纳入考虑，居民需求作为一个抽象的存在往往会在特定的情境下具化。不同政府部门会基于自身服务范围、职责边界和经验倾向把抽象模糊的居民需求具象化。因此，在实际操作中，具体服务情境的确定基于掌握决策权的政府相关人员的日常工作经验。前两届公益创投大赛的服务情境具体确定为助老、助残、帮困和为青少年服务四个情境。到了第三届时，增加了化解社会矛盾和维稳情境。情境的调整反映了当前工作重点的变化，本质上是决策权支配属性的体现。

接下来是如何在具体的服务情境中对资质进行界定。如果有的社会组织项目书上的服务内容和政府已经针对相应人群提供的服务类似的话，那么这个组织的项目申请书就会被认定为潜力有限。若某个社会组织的项目书具备新颖性，即相关服务确实是公共服务供给体系尚未覆盖的内容，该项目书则会被认定为具备潜力。但是，正如某位负责公益创投大赛的民政局科长所担忧的那样：“公益创投也是购买公共服务，如果社会组织不具备相应的能力去执行一个看起来很完美的项目，服务的质量又如何保证？你们作为专业的第三方毕竟也不是手把手带着他们做……而且要尽量规避那些套取资金的情况发生。”(34)以上来源于访谈资料，2019年9月2日。这一番话将抽象的治理意图转变为实际可操作的经验标准。在实际的情景筛选中，项目内容和资源禀赋皆纳入了考量范围。具体来看，项目内容指向的是项目的新颖性。所谓新颖，一方面是相较于现有的公共服务供给体系而言的，当某项服务确实具备现实紧迫性且并未纳入同质化的基本公共服务体系时，便可以确定该项目具备新颖性；另一方面，服务理念、服务内容、流程和形式等方面的创新也可以视为具备新颖性。资源禀赋指向的则是项目的可行性。可行性代表着社会组织是否具备完成服务项目的能力，包括项目团队核心成员数量、专业性和工作经验，固定的办公地点、具备实施的设施和条件，健全的财务制度和独立银行账户等。

(2)指标权重的设置：比例背后的权力

在设计了不同的指标之后，接下来便需要对指标进行权重赋予。在前两届公益创投大赛的指标权重设计中，由于第三方机构对于NG区辖区内部的社会组织并不了解，为了达到更好的效果，第三方机构决定赋予资源禀赋相关指标更多的权重。其目的是尽量保障参与公益创投大赛的社会组织是一批具备服务能力的优质组织，进而能够完成项目书上的服务内容，以解决民政部门对“服务质量”的担忧。之后，指标权重的调整就逐渐脱离存量指标，在此基础上增加新的指标并赋予其更高的权重，试图识别社会组织的能力和保证其实施服务的可能性。到了2019年，资质指标又增加了项目需要配套不低于10%的自筹资金且占比高的项目优先、受到各级民政部门表彰的社会组织优先、同等条件下党建工作开展得较好的组织优先等优先性指标。

在这几个优先性指标中，具备评价权的第三方机构又赋予资金配套这一指标以最高的权重。缘何如此？从信息经济学出发，我们可以发现这一设计本质上是为了消除信息不对称和促进服务项目落地。一方面，资金配套是一种具备高区分度的信号机制。第三方机构确定所有申报者中哪个社会组织是“优”者需要以有效信号作为依据。所有的社会组织都会宣称自己是最理想的投资对象，所以这一信号是廉价且不具有区分度的。有效信号的传递需要成本，且只有发送信号的成本与行为者未知的生产能力呈负相关，可变特征作为潜在信号才能成为实际的有效信号。(35)迈克尔·斯彭斯：《劳动力市场的信号发送》，谢康、乌家培编译：《阿克洛夫、斯彭斯和斯蒂格利茨论文精选》，商务印书馆，2010年，第19页。对于大多数社会组织而言，资金的约束是存在的，在这个意义上配套资金就成了具有区分度的有效信号。另一方面，资金配套也是一种能够实现内生激励的机制。在社会组织普遍都面临资金约束的情况下，要求社会组织对于其申报的项目有一定的前期投入，那么这个项目对社会组织而言就显得更为重要。因为社会组织对于开销十分重视，如果服务项目没有成果，那么前期投入将成为社会组织的沉没成本。

2.组织资质的认证：从“指标”到“分数”

(1)组织禀赋打分与社会组织提分策略

自第三届公益创投大赛开启后，第三方机构对社会组织提交的项目申请书开始着手依据之前定下的指标体系进行打分筛选。因为参照打分的指标体系在公益创投宣传会上就已经向辖区内有意愿参与的社会组织介绍过了，所以社会组织为了提高自己的分数会采取相应的提分策略。在组织禀赋上，因为类似于“固定的办公地点、具备实施的设施和条件，健全的财务制度和独立银行账户等”条件并没有太多的区分度，所以社会组织会在“项目核心成员数量、专业性和经验”以及“党建”方面下功夫。比如通过邀请多位高校老师作为项目的合作者以提高项目核心成员的专业性。然而，大部分高校老师仅仅是挂名而已，并没有深度参与整个项目的运作。不过挂名的老师在项目规划上会予以一定的指导，所以本质上社会组织并没有实施造假行为。再比如通过和高校志愿者社团进行合作。社会组织给高校志愿者社团开展志愿服务提供场地，同时高校志愿者社团的部分成员也会挂名在项目书上。这样的做法并没有在项目成员数量和专业性上造假，但是志愿者同样也不会深度参与到服务的供给之中。此外是“火速党建”的策略。在得知了“党建工作做得较好的社会组织优先”这一指标后，具备条件的社会组织开始了“火速党建”的工作。

(2)服务项目打分与社会组织提分策略

就服务项目打分而言，社会组织针对“资金配套比例高者优先”这一指标也同样会采取对应的提分策略。比如和所在的街道或者社区形成合作关系。也就是说，社会组织通过承接街道或社区的事务交换资金，增加配套资金的比重。这一策略在特定的情况下会导致以下问题：街道和社区的治理需求往往是综合性的，并不总是和社会组织的专业方向相契合，所以社会组织为了获得资金会承接一些和自身专业化发展方向不一致的行政事务。这会导致街道过度嵌入社会组织之中，造成社会组织行政化过度，且专业化发展也会受到限制。在走访社会组织过程中，一家社会组织负责人抱怨道：“我们向××街道和社区提出了申请资金的要求，他们虽然答应了，但是有的时候交给我们做的很多事情并不在我们的业务范围之内，不过拿人手短，我们也不好当着面说什么……毕竟之后也还是要在这里长久做下去，还是要和他们搞好关系。”(36)以上来源于访谈资料，2019年10月13日。这一番话提醒我们，这样的一种资源交换行为极其容易导致资质信息传递的扭曲。通过承接街道或者社区交付的任务以获得资金的行为并不能真正显示组织自身的能力，并且可能会导致社会组织过度行政化等问题。

(二)社会组织如何“谢幕”？

1.绩效指标的设定：自选动作与规定动作

(1)自选指标：项目进度的编码式呈现

公益创投最大的特点之一是绩效指标的设定并不是由政府事先规定，而是由社会组织自主设置项目，因此在项目申请书中必定包含着自选指标，以显示整个服务项目预期推进的进度和最终要实现的效果。掌握控制权的社会组织虽然可以自主决定选择何种绩效指标，但是在高度竞争的环境下，社会组织都会倾向于选择看起来容易完成和显示度高的指标。同样地，为了使得自选指标成为一个“有效信号”，不同的社会组织会在可以量化的指标上相互竞争。比如会在“服务次数和人数、项目推进相关会议、宣传次数、服务范围”等容易量化且可以通过数字显示的指标上加码。数字指标只是一种关于社会组织自我呈现的表达性现实，而服务是否切实到位等情况难以从这些指标中窥见。通过数字指标对项目进度的编码式呈现本质上是社会组织对服务质量的一种有选择的理解和阐释。服务质量的需求匹配和公众参与意愿等多个维度被掌握控制权的社会组织忽视，最终可能会导致服务项目“悬浮”于民众需求。

(2)规定指标：服务质量的满意度调查

为了规避社会组织基于对服务质量的选择性理解而只是生产一些简单且容易显示的数字指标情况的出现，第三方机构会设计对于接受服务的民众的满意度调查问卷。这些规定指标构成了对社会组织推进服务项目进度和质量的督促。在理想状态下，第三方机构应该根据不同的项目设置有针对性的满意度问卷。然而，在现实中却并不是如此。正如一个第三方机构负责人说的那样：“每一届公益创投大赛入围的项目少说有几十个，涵盖了助老、助残、帮困和为青少年服务以及今年新增的化解社会矛盾等五个领域，一个个去设计问卷根本无法做到。”(37)以上来源于访谈资料，2019年10月13日。因此，第三方机构采取了合并同类项的做法，设计在特定领域可以通用的满意度问卷进行信息采取。通用的满意度问卷一定程度上可以反映接受服务的居民的想法，但是对于整个项目推进的更多具体细节是难以把握的。虽然每一份问卷都留有一道“您还有其他需要补充的内容吗”的主观题用于民众表达真实想法，但是因为填写略显麻烦，导致这道题的空题率十分高。

2.绩效合同的评估：从“指标”到“数字”

(1)过程考核中的支配性权力运作博弈

当社会组织申报项目成功后，第三方机构会对其进行全过程的追踪监管。这主要包括三种方式：首先是过程督导，由第三方机构派出专业人员进行实地走访，观察活动的进行过程以及访谈接受服务的居民和社会组织的负责人；其次是满意度调查，当接受服务的人数相对较少时则全部发放问卷，当人数较多时则严格保证抽样的随机性，随机抽取居民参与问卷的填写；最后是进行中期评审，第三方机构邀请项目专家和财务专家作为中期评审的委员，就社会组织对整个项目的推进情况进行打分。在这三种方式的具体实践中，我们会发现过程考核存在着支配性权力运作博弈的现象。

首先来看过程督导。过程督导本质是第三方机构希望通过亲自获得指标实施状况的相关信息以压缩社会组织的信息生产空间。为了保证督导的质量以及达到“以评促建”的效果，第三方机构每次派出至少2个成员跟进服务项目的实施，然而这样就会加剧人手不够的情况。一般而言，每个项目仅仅跟进一次就需要花费许多时间和精力，后续还需要整理众多材料。所以，督导次数的有限使得社会组织只需要准备好一次检查就可以获得不错的分数。掌握控制权的社会组织会提前做好准备以迎接督导。其次来看满意度调查。在接受服务人数较多的项目中，第三方机构采取了随机抽样的方式进行问卷填写。但是，因为第三方督导过程中并不是所有接受服务的居民都在现场，所以无法实现合理抽样。于是，第三方机构可以选择制定好抽样框后让社会组织向进入样本的居民发放满意度问卷。在这一情况下，社会组织在服务过程中发放问卷的方式会使得在场的居民倾向于给社会组织打高分。最后来看中期评审。第三方机构邀请项目专家和财务专家对社会组织进行打分是想要借助专家的专业判断以实现对过程的监管，所以赋予了专家打分以较高的占比。然而，专家打分看的材料都是社会组织自定指标的呈现，比如活动材料和财务报告等，这可能会引导社会组织更加关注留痕管理而未必把心思放在服务上。

(2)结项考核中的指标赋值与加总排名

在结项考核中，项目专家和财务专家打分的占比更高，也就意味着自选指标的完成重要性“水涨船高”。为了顺利通过结项考核，社会组织并不必然采取欺骗与不执行合同的方式。在更多情况下，社会组织会通过合并活动增加参与人数等方法生产出远超预期的指标，进而在结项大会上主动展示更多精细的图表来表明指标已经完成甚至超过项目申请书的计划。这说明社会组织已经发展出了不同于欺骗和蒙混过关的新的应对策略以提高结项考核的成绩。而这些引人注目的指标同时也可能掩饰了实际过程中的服务质量问题。此外，社会组织会选择承接多个类似的项目进行合并展示。多个项目的执行可以产生规模效应、扩大服务人群和节约项目成本。同时，由于在结项考核中第三方机构过程督导的分数和民众满意度调查得出的分数占比较低，所以社会组织也不会在其中花费太多精力。

为何社会组织会执着于最终评审会的名次？从支配权运作角度来看，掌握决策权的政府以项目为针，以三重关系为线，编织起了涵盖分配、竞争和承认三重关系网络的场域。缺乏资金的社会组织出于生存逻辑更加倾向于获得财政资金和政府权威背书，因此社会组织会竞相参与到公益创投之中。掌握评价权的第三方机构在整个指标治理的过程中通过规则的制定实现对社会组织的最终打分排名。只有在这一套规则下获得高分，社会组织才能够在下一轮项目竞争中获得优势地位。

四、结 论

从上述公益创投开展的全过程来看，无论是在资质指标的治理阶段还是在绩效指标的治理阶段，服务悬浮和社会组织专业化发展停滞不前的状况都依旧存在。在遵循投资主义逻辑的公益创投中，指标治理的意图是为了实现制度性增值，但指标治理似乎并没有实现预期中的目标。那么，这是因为指标治理过程的不规范、不专业或者第三方不够独立导致的吗？从全过程追踪来看，指标治理的专业性、严谨性确实已得到了保证。那又该如何理解这一“黑天鹅事件”的发生呢？既有的研究无法对其进行充分解释。概括而言，“表达与实践背离”、“过程严谨性不足”和“第三方评估乱象”的三支文献脉络皆认为，公共价值失败的核心在于行动者的行为偏差——行政控制、专业缺位与道德投机。然而，遵循理性选择和利益计算的“行为偏差论”仅能说明行动者为何行动，对何以行动却一带而过，由此遮蔽了行动者能动行为的制度空间和关键依仗。此外，既有研究的焦点多汇聚在指标实施和验收等较容易出现偏差行为的环节，对指标设置关注较少。而这些或是揭开“黑天鹅”神秘面纱的关键。因此，除了兼顾指标治理全过程外，我们还需要在理论上更进一小步，用以揭示为能动行为提供正当性基础的来源，这也就构成了本研究的理论关怀之所在。

相较于既有研究，本文可能的贡献在于：首先，创新性地将发展后的关系合同理论用以捕捉隐匿于指标治理中的权力要素，并将其具象化为支配权模型，进而清晰化了能动行为的制度空间和关键依仗，缓解了现有解释和实践之间的紧张关系；其次，深入揭示和动态呈现了指标设置、分解、实施和验收的过程。现有指标治理的研究多聚焦科层组织内部指标在纵向上的分解、实施和验收环节，“黑箱”的存在使得学界对指标设置过程着墨不多。本研究通过展示横向政社关系中的指标治理运作过程对现有指标治理的文献予以补充。透过支配权的棱镜，我们发现，指标是“可治理社会”的表征，当丰富的情境在抽象性具化和复杂性简化的过程中不断被压缩为特定的指标时，必然会为权力留有支配的余地，进而“可治理的社会”是朝着特定的方向而呈现的产物。所以，再严格客观和公开一致的指标治理也只能保证过程的严谨，而治理方向却由在支配权博弈中的优势行动者决定，继而使得指标治理难以完成任务。这就是指标治理的自反性悖论所在。