预算绩效评价现阶段存在问题和提升完善的建议

■马丽敏 常 涛

21世纪初，我国开始了预算绩效管理的探索，特别是党的十八大以来，按照党中央国务院的决策部署，预算管理改革步伐明显加快。2014年新修订的《中华人民共和国预算法》明确提出了讲求绩效的原则，并对绩效管理作出了一系列制度设计和安排。财政部部长刘昆在十三届全国人大二次会议新闻中心就“财税改革和财政工作”的相关问题回答中外记者提问时指出：“要全面深化财税体制改革，特别是要全面实施预算绩效管理，将预算绩效管理贯穿预算编制执行全过程，加快预算执行进度，做好预算绩效监控，更好发挥财政资金作用”，加强预算绩效管理已是现代财政管理的大势所趋。

政府预算，是指政府部门按照一定的公共政策和原则编制，并经同级人民代表大会批准通过的财政资金收支计划，具有计划性、公共性、政策性和法定性的特点。

预算绩效指预算资金所达到的产出和结果。预算绩效管理，是政府绩效管理的重要组成部分，是一种以支出结果为导向的预算管理模式。它强化政府预算为民服务的理念，强调预算支出的责任和效率，要求在预算编制、执行、监督的全过程中更加关注预算资金的产出和结果，要求政府部门不断改进服务水平和质量，花尽量少的资金、办尽量多的实事，向社会公众提供更多、更好的公共产品和公共服务，使政府行为更加务实、高效。推进预算绩效管理，就是要将绩效理念融入预算管理的全过程，以建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有应用”的预算绩效管理机制。

绩效评价是预算绩效管理的重要内容，是预算绩效管理实施的有效手段，在整个预算绩效管理中处于核心地位。预算绩效评价，是指各级财政和预算部门根据设定的绩效目标，运用科学合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法，对预算支出的经济性、效率性和效益性进行客观、公正地评价。

2018年9月，中共中央、国务院发布了《关于全面实施预算绩效管理的意见》（国发〔2018〕34号文件），明确提出绩效评价要“创新评估评价方法，立足多维视角和多元数据，依托大数据分析技术，运用成本效益分析法、比较法、因素分析法、公众评判法、标杆管理法等，提高绩效评估评价结果的客观性和准确性”。这一要求为我国财政绩效评价未来的发展指明了方向。财政部中国财政科学研究院政府绩效研究中心主任王泽彩指出，在全球经济萎缩下行，财政收入低速增长的背景下，坚持绩效导向、注重成本核算、实施放权与问责相结合的绩效管理改革显得尤为重要，特别是强化绩效评价能力建设迫在眉睫。

一、我国政府预算绩效评价开展背景

1994年，我国实行“分税制”财税体制改革，经济平稳较快发展，财政收支规模不断迈上新台阶，全国财政收入从1994年的0.52万亿元增长到2018年的28.34万亿元，年均增长率为28.95%；全国财政支出从1994年的0.58万亿元增长到2018年的22.09万亿元，年均增长率为29.7%。日益壮大的财政收支规模急需加强预算绩效管理，构建较为规范的公共支出管理体系，提高财政资金使用效益。

1998年以来，以建设公共财政制度为导向的一系列财政改革，强调公共财政取之于民、用之于民。党中央、全国人大、国务院高度重视预算绩效管理工作，多次强调要深化预算制度改革，加强预算绩效管理，提高财政资金使用效益和政府工作效率。从2003年党的十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”的构想，推行政府管理绩效和行政问责制度，一直到2017年，习近平总书记在党的十九大报告中明确提出“加快财税体制改革，加快建立规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”（见表1）。

表1 2003-2018年党中央、国务院关于绩效管理的重要决定和要求

二、绩效评价发展的三个阶段

我国的预算绩效管理改革，从2001年试点开始，到2018年全面实施至今，历经20年，大致分为三个阶段。

第一阶段：绩效评价试点探索阶段（2001-2009年）

2001年，财政部要求全国各省市进行绩效评价工作的研究探索，主要探索绩效评价的理论和方法，评价财政资金的使用结果。2002年财政部印发《中央本级项目支出预算管理办法（试行）》，明确规定对项目的实施过程及完成结果进行绩效考评。2005至2009年，财政部率先对教育专项基金进行绩效评价试点，随后进一步推行的到科技、农业等领域。同时加强对地方绩效评价工作的指导，以项目事后评价为主要内容的绩效评价试点工作在中央和地方逐渐开展起来。这一阶段的主要特点是，建立了绩效评价制度和办法，纳入试点的项目逐年增多，但基本上都属于事后评价，与预算编制脱节、在预算执行中缺失绩效监控。财政部针对问题总结经验，开始推动绩效评价逐步向事前绩效目标管理、事中绩效监控、事后绩效评价结果应用方面拓展。

第二阶段：健全绩效评价机构、完善制度体系阶段（2010-2017年）

2010年，财政部在预算司成立了预算绩效管理处，健全了预算绩效管理工作机制，组织和指导全国预算绩效管理工作。2012年，财政部印发《预算绩效管理工作规划（2012-2015年）》，明确到“十二五”期末，基本实现“绩效目标逐步覆盖，评价范围明显扩大，重点评价全面开展，结果应用实质突破，支撑体系基本建立”的总体目标。经过5年探索，中央和地方绩效评价管理在组织机构建设、规章制度建立、管理机制创新等方面都取得了积极进展，制度体系进一步完善（见表2）。

表2 2011-2015年财政部绩效评价文件

续 表

第三阶段：全面实施预算绩效管理阶段（2018-2022年）

2018年11月，财政部下发关于贯彻落实〈中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见〉的通知（财预〔2018〕267号），细化了全面实施绩效管理时间表：到2020年底，中央部门和省级层面要基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，既要提高本级财政资源配置效率和使用效益，又要加强对下转移支付的绩效管理，防止财政资金损失浪费；到2022年底市县层面要基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，做到“花钱必问效、无效必问责”，大幅提升预算管理水平和政策实施效果。2019年10月财政部印发《项目支出绩效评价管理办法》（财预〔2019〕10号）主要规范项目支出绩效评价原则、方法、组织管理与实施方法等；2021年1月《财政部关于委托第三方机构参与预算绩效管理的指导意见》（财预〔2021〕6号），主要规范预算绩效评价第三方机构信用管理平台、第三方机构评价原则及执业行为规范等。2021年4月《第三方机构预算绩效评价业务监督管理暂行办法》（财监〔2021〕4号）主要规范委托第三方机构开展绩效评价的范围、优选方式、监督管理等。

以太原市绩效评价发展为例。2016-2020年太原市以制度建设为抓手、目标管理为工具、绩效评价为手段、组织培训为平台、智库建设为支撑，稳步推进预算绩效评价工作开展。制定了《太原市市级部门预算绩效目标管理暂行办法》；《太原市绩效评价管理办法》《太原市绩效评价报告规范（试行）》《太原市项目支出绩效评价管理办法》《中共太原市委太原市人民政府关于全面实施预算绩效管理着力提高财政资金使用效益的实施意见》等制度办法，绩效评价制度体系初步搭建。

2018-2020年，太原市绩效评价主要开展一般公共预算项目绩效评价，同时，对基金预算、国有企业经营预算资金试点开展绩效评价。绩效评价类型以项目支出绩效评价为主，试点开展部门整体绩效评价和预算审核绩效评估（见表3）。如2020年，将“一上”部门预算申报的项目中抽取新增政策预算500万元以上的8个项目进行事前绩效评估，提交的绩效评估报告对7个项目评估结论为“建议纳入预算”，1个项目评估结论为“建议不纳入预算”。申报预算2.39亿元，评估建议金额1.35亿元，审减率43.51%。评估结果都作为2020年预算编制的重要参考依据与当年安排挂钩。通过预算绩效评价，强化了预算单位的支出责任，花钱问效，无效问责的绩效意识逐渐培养起来。推动了财政预算管理水平不断提升。

表3 太原市2018-2020年重点项目绩效评价情况 单位：亿元

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三、绩效评价现阶段存在的问题

近年来，尽管预算绩效评价工作取得了较大成绩，但同全面实施绩效管理的要求相比，还相差甚远，如绩效理念尚未牢固树立，绩效评价的范围很小，绩效评价分行业分领域指标体系尚未建立，绩效评价报告的水平不高，绩效评价结果与预算编制“两张皮”等问题，需要财政部门、预算单位和评价机构针对瓶颈问题，加快研究改进和完善的举措。

（一）财政部门绩效评价管理存在的瓶颈问题

第一，绩效理念尚未牢固树立，绩效评价的机制体系尚不健全。存在“重拨款轻监管、重支出轻绩效”的现象，尚未形成“讲绩效、重绩效、比绩效、用绩效”的氛围，在绩效评价项目选择上有避重就轻的现象。第二，绩效评价的广度和深度不足。以太原市为例，2020年市本级一般公共预算支出为288.04亿元，而一般公共预算绩效评价资金为16.5亿元占支出预算的5.72%；市本级基金预算支出为225.58亿元，绩效评价金额为2.6亿元，占基金支出的1.16%。预算绩效评价的范围和方式距离全覆盖还有很长的路。部门整体绩效评价、绩效监督评价尚在试点阶段，没有全面铺开。第三，绩效激励约束作用不强，绩效评价大都流于形式，“软约束”明显。比如绩效评价一年一评，但年度间缺乏有机联系；“花钱必问效，无效必问责”的追责问责机制不健全，绩效评价结果与预算安排和政策调整的挂钩机制尚未真正建立。第四，绩效评价制度还有待进一步完善，分行业、分领域绩效共性指标评价标准体系还没有形成，绩效评价机构的业务培训、质量监督、征信管理等还没有形成机制，绩效评价报告质量有待提高。第五，绩效信息公开机制尚没有建全。绩效信息公开内容范围只是选取部分项目绩效情况向政府和人大有关部门汇报，没有达到全面公开并接受社会和群众监督。

（二）投资和预算评审机构提升绩效评价能力问题

第一，绩效评价中介机构急需提高绩效评价专业水平。绩效评价机构有大学科研院所、会计师事务所、工程投资和预算评审机构、咨询机构等，在其原有业务基础上开展绩效评价业务才刚起步，需要加强人员培训，拓宽人员知识结构，不断提高机构管理水平。第二，绩效评价机构数据共建共享机制尚未真正建立，如投资和评审机构一方面有大量数据形成数据孤岛，另一方面绩效评价工作又耗费大量人力资源重复现场复核、踏勘等，一定程度上存在资源浪费、效率不高等问题。第三，绩效评价人员掌握政策水平不够，人员流动大。绩效评价涉及面广、业务领域多样化，由于绩效评价机构从业人员多为刚毕业的年轻学生对财政政策和部门行业政策把握不准，导致提出的绩效评价报告质量不高，应用性不强，此外，由于工资待遇等择业原因，人员流动较大不利于工作持续发展。

（三）预算部门和单位主体责任落实问题

预算部门和单位是绩效评价主体责任，绩效管理花钱问效的理念没有完全树立起来。重视要钱，不重视绩效管理、成本管理；预算编制随意性较大，绩效目标、指标调整、目标责任考核等机制没有真正建立，绩效目标设置不细化量化，依据不够科学；预算部门和单位自评价走过场，止于应付差事，没有正确反映问题，分行业分领域个性指标体系尚未建立，财务部门和业务部门融合不够，内部控制不健全，单位绩效信息公开力度不够，公共服务水平需要提高等问题。

四、完善提升绩效评价质量和水平的建议

（一）财政部门完善绩效评价管理的建议

第一，将绩效管理理念贯穿于预算编制、执行、监督全过程，建立“谁批复预算，谁监督绩效”“谁拨款，谁负责”机制，切实扭转资金分配的“轻管理，重支出，轻绩效，重分配”的现象，切实解决绩效与预算管理“两张皮”的问题。第二，在一般公共预算项目支出绩效评价的基础上，不断扩大绩效评价范围。拓展绩效评价方式，向部门整体绩效、政策综合绩效、事前绩效评估、专项绩效评价扩展。第三，推动建立绩效问责机制加强绩效评价结果应用，建议人大、政府、审计、财政部门共同对绩效评价结果应用进行监督。将绩效评价结果与以后年度部门预算安排、政策调整、奖补机制挂钩，建立绩效评价与预算编制的结合机制。推动政府将预算绩效评价结果纳入政府考核体系，逐步建立绩效问责机制。人大部门加强资金问效监督，审计部门加强绩效审计和部门自评价的专项审计核查，推动预算部门落实主体责任，对财政资金使用全覆盖开展绩效评价。第四，夯实管理根基，积极构建分行业分领域预算绩效评价动态指标和标准体系，发挥不同行业、领域预算部门单位的作用，共同研究建立符合目标内容、科学、规范、突出绩效特点、定量与定性相结合的评价指标体系，使绩效评价结果更加可信、可比、可衡量，提高绩效评价质量和水平。加强和完善第三方中介机构绩效评价质量监督和和征信管理，建立第三方机构常态化机制培训，推动提高绩效评价机构水平。第五，加强预算绩效评价信息公开制度建设，逐年扩大绩效目标、绩效评价报告、绩效评价结果等绩效信息公开范围，完善信息公开机制，接受社会监督。投资和预算评审及绩效评价，加快建立数据互联共享系统，提高数据利用水平。加快预算绩效管理信息化建设，打破“信息孤岛”和“数据烟囱”。按照“分类设计”的思路，探索建立动态调整的预算绩效评价个性指标体系。加强财政政策和专业政策培训和学习，不断提高专业水平，提高绩效评价质量。加强与先进地区评审机构的联系沟通，工作开展与培训相结合，定期组织研讨，互通信息和政策，更好地为太原市经济建设和社会发展服务。

（二）投资预算评审机构提升绩效评价能力的建议

投资和预算评审机构在预算绩效评价工作中担负的角色地位，决定了其提升绩效评价能力建设迫在眉睫。结合

（三）预算部门和单位落实绩效评价主体责任的建议

预算部门和单位是预算绩效管理的主体，对财政资金使用管理绩效担负主体责任。要树立绩效管理意识，制定绩效管理规章制度，指定专人和机构负责研究本部门的绩效目标制定和实现考核办法，考核指标及标准值考核体系，保证绩效评价的质量。接受财政、审计、人大绩效管理监督。由被动消极的“要我有绩效”向主动积极的“我要有绩效”转变。公开绩效评价信息，接受社会监督，不断提高公共产品服务质量，提高政府社会公信力。■