推动和保障我省备案审查工作高质量发展——新修订的《广东省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》解读

文 涂青林

我国宪法对备案审查制度作了规定，立法法、监督法等宪法相关法对备案审查制度作了专章规定。立法法授权省级人大常委会等备案机关按照维护法制统一的原则，制定具体的备案审查规定。

为深入贯彻落实党中央有关决策部署和全国人大常委会工作要求，省人大常委会在2018年出台《广东省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》后，将修订条例列入省人大常委会2021年立法计划，作为我省民主政治领域的重要立法项目，并依照立法工作程序启动了条例修订工作。2021年5月，省十三届人大常委会第三十二次会议对条例修订草案进行了审议；7月，条例由省十三届人大常委会第三十三次会议修订通过，将引领、推动和保障我省备案审查工作高质量发展。

提高政治站位 充分认识修订条例的重要意义

一是深入学习贯彻习近平法治思想的重要举措。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视宪法法律实施和监督，一直强调加强规范性文件备案审查工作。在博大精深的习近平法治思想中，关于加强备案审查工作的重要论述非常丰富。党的十八届三中全会提出，健全法规、规章、规范性文件备案审查制度。党的十八届四中全会提出，加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。党的十九大提出，加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。党的十九届四中全会提出，加强宪法实施和监督，落实宪法解释程序机制，推进合宪性审查工作，加强备案审查制度和能力建设，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。习近平法治思想特别是关于加强备案审查工作的重要论述，是我省做好新时代备案审查工作的行动指南和根本遵循。

二是认真贯彻落实党中央有关决策部署和全国人大常委会工作要求的重要途径。2021年1月，中共中央印发的《法治中国建设规划（2020-2025）》提出，加强备案审查制度和能力建设，实现有件必备、有备必审、有错必纠。完善备案审查程序，明确审查范围、标准和纠正措施。强化对地方各级政府和县级以上政府部门行政规范性文件、地方各级监察委员会监察规范性文件的备案审查。2020年1月，全国人大常委会办公厅印发全国人大常委会委员长会议通过的《法规、司法解释备案审查工作办法》，该办法对规范性文件备案的范围、要求，审查的职责、程序和标准，以及处理等作了明确的规定，全面规范了备案审查工作，并要求地方人大常委会参照实施。为贯彻落实党中央决策部署和全国人大常委会工作要求，有必要对条例进行修订，并把各级监委制定的规范性文件纳入同级人大常委会备案审查范围。

三是主动适应新形势和解决实际问题的现实需要。我省规范性文件备案审查工作仍然存在有的地方和单位重视程度不够，备案范围、审查标准及其适用还未准确把握，备案审查制度机制和机构人员还有待进一步健全和充实等问题。修订条例，是主动适应新形势、解决实际工作问题和推动我省备案审查工作高质量发展的现实需要。

贯彻党中央有关决策部署 突出条例修订重点

一是将监察规范性文件纳入备案审查范围。为贯彻落实党中央决策部署和全国人大常委会的有关规定，条例第八条增加一项作第（三）项规定，明确县级以上监察委员会制定或者会同有关国家机关制定的监察规范性文件，应当报送本级人民代表大会常务委员会备案。

二是完善审查标准的规定。条例增加第十三条、第十五条规定，并对第十四条作相应修改。

第十三条规定了政治性审查标准，明确对规范性文件进行审查研究，发现存在与党中央重大决策部署不相符或者与国家重大改革方向不一致问题的，应当提出意见。

第十四条规定了合法性审查标准，明确对规范性文件进行审查研究，列举了出现违反法律、法规规定的6种情形之一的应当提出意见。

第十五条规定了适当性审查标准，明确对规范性文件进行审查研究，发现4种存在明显不适当问题的情形之一的，应当提出意见：

三是完善审查要求、审查建议提出的规定。条例第十六条增加监委可以提出审查要求和扩大了可以提出审查要求、审查建议情形的规定。有条例第十三条、第十四条、第十五条所列情形之一的，同级“一府一委两院”和下一级人大常委会可以向本级人大常委会书面提出审查要求。其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民，可以向接受有关规范性文件备案的人大常委会书面提出审查建议。

四是增加移送审查的规定。完善不属于本级人大常委会备案审查范围的审查要求、审查建议的处理程序，条例第十七条增加移送审查的规定。同时，条例第三十二条关于建立衔接联动工作机制的规定，实际上也规定了规范性文件的移送审查渠道。

五是增加主动审查期限的规定。条例第十八条第二款规定，有关的专门委员会、常务委员会工作机构一般应当自启动审查程序之日起三个月内完成审查研究工作。依申请审查和专项审查期限，由各级人大常委会根据工作实际，制定配套的规范性文件备案审查工作规定予以明确。

六是增加沟通、询问的规定。为进一步规范审查的程序，条例第二十一条增加审查机关与制定机关沟通或者采取书面形式询问和制定机关应当在一个月内作出说明的规定。

七是完善对地方“两院”规范性文件处理的规定。条例第二十五条规定，各级法院、检察院等未按照书面审查研究意见对规范性文件予以修改、废止的，有关的专门委员会、常委会工作机构可以提出要求制定机关予以修改、废止的议案、建议，由主任会议决定提请常务委员会会议审议。这是各级人大常委会对不能依法行使撤销权的规范性文件，采取的处理措施。

八是完善对制定机关报备工作督促检查的规定。为加强对制定机关报送规范性文件的检查，避免应备未备，条例第二十九条增加有关规定。

九是完善备案审查工作情况报告的规定。为进一步规范县级以上人大常委会法制工作机构向人大常委会报告规范性文件备案审查工作情况，条例第三十条增加一款作第三款规定，明确规范性文件备案审查工作情况报告应当向社会公开。

十是完善备案审查衔接联动工作机制的规定。条例第三十二条规定，县级以上人大常委会法制工作机构应当加强与同级党委、人民政府负责规范性文件备案审查的工作机构和下一级人大常委会法制工作机构，以及监察委员会、人民法院、人民检察院有关业务机构的工作联系，建立健全备案审查衔接联动工作机制，加强信息交流共享和工作协作。

准确把握主要制度规定 夯实贯彻实施条例基础

条例以贯彻落实党中央关于“有件必备，有备必审，有错必究”要求为主线，形成环环相扣、贯穿全程、具体明确、可操作强的我省备案审查制度规范，构成上体现为“1+7”，即一个总则+七个主要环节的程序性制度规定。

总则明确了备案审查的“三新”，即新使命、新要求、新职责。

1. 新使命：

（1）直接立法目的：加强规范性文件备案审查工作。

（2）根本立法目的：保障宪法法律的实施和监督，维护国家法制统一、公民合法权益。

2. 新要求：

（1）落实“有件必备、有备必审、有错必纠”的要求；

（2）加强备案审查制度和能力建设。

3. 新职责：

（1）各级人大常委会职责；

（2）人大专委和常委会工作机构职责。

条例规定了各级人大常委会和人大各专委和常委会工作机构的职责，实质上明确了各级人大常委会备案和审查工作体制。

七个主要制度即七个主要环节的程序性制度。

一是“备”。包括规范性文件制定机关的报送备案和各级人大常委会的接受备案两个方面。省备案审查条例规定，地方同级政府制定的规章，同级政府及其授权的办公厅（室）、监委、法院、检察院制定的规范性文件应当向本级人大常委会报备，设区的市政府制定的规章还应当向省人大常委会报备；下一级人大及其常委会制定的规范性文件应当向上一级人大常委会报备。各级人大常委会对上述规范性文件，以及依法应当报送备案的其他规范性文件进行备案。对某一规范性文件是否应予备案的认定标准，可从两个方面予以把握。一方面，“两要件”。依据形式要求和实质要件相结合进行认定，但主要依据实质要件进行认定。形式要件，党政机关公文的文种名称，均可能成为制定规范性文件的名称；实质要件，主体上，制定主体是有关国家机关，由特定的国家机关按法定程序制定并对外公开。内容上，规范不特定的公民、法人或其他组织的权利义务。效力上，能在一定区域、较长时间内反复适用，并具有普遍约束力的行为规范。另一方面，“四不备”。有关国家机关制定的以下文件，不予备案登记：（1）内部工作制度；（2）人事任免表彰；（3）对具体事项作出处理决定；（4）向上级机关请示、报告等。

二是“审”。条例规定了政治性、合法性和适当性3个审查标准，以及依申请审查、依职权审查、专项审查和移送审查4种主要审查方式及其相应审查处理程序。其中，依申请审查即被动审查，又可分为对有权国家机关以及其他国家机关、组织和公民分别依法提出的审查要求或者审查建议启动审查工作的两种情形，提供了人大常委会与公民、组织密切联系的渠道，体现了人民代表大会制度的人民性。审查工作要落实“有备必审”，从原来以被动审查为主，转变为当前以逐件的主动审查为主、多种审查方式综合运用的全面审查。依职权审查即主动审查，是依据法律法规赋予的职权，对报送备案的规范性文件主动进行的审查。专项审查，是为贯彻党中央决策部署，对事关重大改革和政策调整、上位法重要修改、事关公众切身利益以及引发社会广泛关注的某一领域的规范性文件进行的审查。移送审查，是有关备案审查工作机构在工作中收到或发现的不属于自身职责范围的规范性文件移送负有职责的有权机关，有权机关据此对有关规范性文件进行的审查。

三是“纠”。包括自行纠正和撤销两种纠正方式。人大有关委员会认为规范性文件有不适当情形的，向制定机关提出研究、审查意见，制定机关按照审查意见对规范性文件进行修改或者废止的，审查终止；未对有关规范性文件进行修改或者废止的，依法启动撤销程序。

四是“报”。规范性文件备案审查工作情况报告。包括谁来报告、何时报告、报告什么和报告形式等几个要素。条例在全国率先以地方立法形式规定各级人大常委会要建立听取审议备案审查工作情况报告制度，由法制工作机构每年向常委会报告备案审查工作开展情况。

五是“知”。人大常委会要逐步建立备案审查信息公开制度。人大有关委员会可以根据工作需要，将有关规范性文件审查研究情况向审查建议人反馈，将一定时期内备案、审查、纠正和加强备案审查制度和能力建设等情况向社会公开，以保障公民、组织对备案审查工作的知情权。

六是“保”。加强备案审查工作的保障与监督。条例规定了各级人大常委会要建立健全统筹协调、督促通报、工作报告、信息共享、社会参与、衔接联动和信息化建设等十几项具体制度机制，以护航新时代备案审查各项工作的开展。

七是“责”。包括经人大常委会督促，对制定机关仍未按规定报备或者未按人大有关方面提出的书面审查意见予以纠正等行为，进行通报批评、责令限期改正或者建议依法处理直接责任人员的责任追究。

修订的条例，对我省备案审查制度作了既全面系统又具体可操作的规定，为新时代全省各级人大常委会和有关单位开展备案审查工作以及社会公众参与备案审查工作提供了法治保障，是当前和今后相当长时期引领、推动、规范和保障全省备案审查工作的基础性法规。我们要以习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平法治思想为指引，准确把握条例的宗旨、主线和主要制度规定，大力贯彻实施新修订的条例，推动全省备案审查工作高质量发展。