“一带一路”框架下中拉资金融通合作的历程和方向

杨志敏

（中国社会科学院拉丁美洲研究所 北京 100007）

“一带一路”框架下“资金融通”是“一带一路”合作的主要内容和共建“一带一路”的重要支撑。其主要通过金融机构等创新投融资模式、拓宽融资渠道，为共建“一带一路”提供稳定、透明、高质量的资金支持。具体而言，资金融通主要包括探索新型国际投融资模式，发挥多边金融合作的支撑作用，提升金融机构合作水平，完善金融市场体系，深化金融互联互通等方面内容[1]。8年以来，“一带一路”倡议下的资金融通合作取得了显著进展，尤其是2017年拉美地区被明确为“21世纪海上丝绸之路”的自然延伸、“一带一路”国际合作不可或缺的参与方，以及2018年“中国—拉共体论坛”第二届部长级会议发表《关于“一带一路”的特别声明》之后，拉美国家参与“一带一路”倡议的热情增强、步伐加快。由此，一方面为中拉深化资金融通合作创造了条件，让双方既有的资金融通合作机制得以整合、融资渠道得以丰富，金融互联互通水平得以提升。另一方面从融资规则制定、合作机制创新，到金融机构能力建设方面，拓展了双方资金融通合作的维度和空间。但需指出的是，“资金融通”并非“一带一路”建设中的孤立环节，而是与“政策沟通”“设施联通”“贸易畅通”“民心相通”相辅相成的，中拉之间的“五通”需要协同推进。同时，资金融通合作水平不仅与拉美国家的政治、经济和社会形势的演变息息相关，还受到全球和地区形势变化的影响。因此，为了共建“一带一路”高质量发展，中拉亟需构建一个可持续的资金融通合作模式。

一、“一带一路”框架下的资金融通发展历程

（一）逐步完善了对资金融通的建章立制

资金融通主要体现于，一是明确资金融通的重要作用及其发展方向。2017年中国发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》对此做出了指引。二是构建长期、稳定、可持续和风险可控的融资体系。2017年中国与27个国家的财政部共同核准了《“一带一路”融资指导原则》。三是2019年中国在国际货币基金组织（IMF）和世界银行（WB）低收入国家债务可持续性分析框架（LIC-DSF）基础上，结合“一带一路”国家国情及发展实践制定的《“一带一路”债务可持续性分析框架》，以确保债务的可持续性，推动经济社会可持续发展。

（二）扎实构筑资金融通的“四梁八柱”

资金融通的“四梁八柱”主要有，一是组建运营新的多边金融机构。作为“一带一路”资金融通的重要机构，亚洲基础设施投资银行（AIIB，以下简称“亚投行”）、金砖国家新开发银行、丝路基金等金融机构相继成立。二是积极践行绿色“一带一路”的理念。落实联合国“2030年可持续发展目标”和“巴黎协定”相关内容成为各国政府和社会各界的共同责任。三是持续设立“一带一路”专项贷款。中国开发性和政策性金融机构相继设立了“一带一路”基础设施专项贷款、“一带一路”产能合作专项贷款和“一带一路”金融合作专项贷款等。四是创新多边融资合作平台和机制。2019年，中国财政部、国家开发银行、国家发展改革委、中国人民银行等机构分别与国际相关金融机构或组织成立了多边开发融资合作中心、中国—拉美开发性金融合作机制、“一带一路”创新发展平台建设项目、中国－国际货币基金组织联合能力建设中心等。

（三）收获一批重要的资金融通具体成果

本文主要以两届“一带一路国际合作高峰论坛”形成的重要成果清单作为评价依据，并作为划分发展阶段的重要时间节点。

1. 第一阶段取得的重要成果（2013-2017年）

以2013年“一带一路”提出至2017年第一届“一带一路国际合作高峰论坛”的召开为第一个阶段。“一带一路”倡议经过4年多的实施后，首届论坛重要成果共形成5大类、76大项、270多项具体成果，涉及资金融通重要成果为16项。期间，中国同“一带一路”建设参与国和组织开展了多种形式的金融合作。其中，亚洲基础设施投资银行已为“一带一路”建设参与国的9个项目提供17亿美元贷款，“丝路基金”投资达40亿美元，中国同中东欧“16+1”金融控股公司正式成立。这些新型金融机制同世界银行等传统多边金融机构各有侧重、互为补充，由此形成了层次清晰、初具规模的“一带一路”金融合作网络[2]。

2. 第二阶段取得的重要成果（2017-2020年）

本阶段是指首届“一带一路国际合作高峰论坛”至2019年第二届“一带一路国际合作高峰论坛”的召开。第二届峰会达成的6大类283项重要成果，“资金融通”大类中的成果丰硕。其中包括中国国家开发银行与相关国家的有关机构签署公路、矿产、电力等领域项目贷款协议、融资合作协议，中非发展基金与国内相关企业签署投资协议，中国进出口银行相关国家政府机构签署项目贷款协议等重要成果。

二、中拉资金融通合作取得的重要进展

（一）中拉既有资金融通合作得以拓展

1. 拉美地区人民币国际化战略继续推进

为加强双边金融合作、便利彼此经贸往来、共同维护金融稳定，中国人民银行于2009年与阿根廷中央银行签署双边货币互换协议，互换规模为700亿元人民币/380亿阿根廷比索；于2013年与巴西中央银行签署了双边本币互换协议，互换规模为1 900亿元人民币/600亿巴西雷亚尔；于2014年与阿根廷中央银行续签了双边本币互换协议，互换规模为700亿元人民币/900亿阿根廷比索；于2015年与苏里南中央银行签署了规模为10亿元人民币/5.2亿苏里南元的双边本币互换协议；于2015年与智利中央银行签署了规模为220亿元人民币/22 000亿智利比索的双边本币互换协议。同时，签署了在智利建立人民币清算安排的合作备忘录，并同意将人民币合格境外机构投资者（RQFII）试点地区扩大到智利，投资额度为500亿元人民币[3]；于2018年与智利中央银行续签规模为220亿元人民币/22 000亿智利比索的双边本币互换协议；于2019年与苏里南中央银行续签规模为10亿元人民币/11亿苏里南元的双边本币互换协议[4]（表1）。

表1 中国与拉美国家双边本币互换情况

2. 中资金融机构在拉美继续开疆扩土

近年来，随着中拉经贸合作的不断升级，中国开发性、政策性、商业性银行等金融机构在拉美主要国家纷纷设立了分行或代表处等机构（表2）。截至2019年，中国国家开发银行、中国银行、中国建设银行、中国工商银行，分别在委内瑞拉、巴西、巴拿马、智利、墨西哥、阿根廷、秘鲁、开曼群岛等8个拉美国家（或地区）设立了代表处、分行等分支机构（表2）。

表2 参与“一带一路”倡议的中方金融机构在拉美设立分支机构情况

3. 整合了中拉业已构建的多层次融资合作机制

在双边和多边合作框架下，中国与拉美国家（或地区）已分别运行了中墨投资基金、中巴产能合作基金、中国加勒比基础设施专项贷款等合作机制。2015年之后，中拉迈入了整体合作的时期，双方的资金融通合作也随之开启了“顶层设计”的新发展阶段。与此同时，中国政府发布的第二份中国对拉美和加勒比政策文件[5]、中拉“1+3+6”务实合作新框架、中拉产能合作“3×3”新模式等均将金融合作列为重点内容，并着重对金融机构的网点建设、金融监管、资金安排和主要支持领域等进行了规划[6]。上述合作机制成为中资企业进入拉美以及中拉合作领域的重要融资来源[7]。

在“一带一路”倡议的引领下、在资金融通合作的建设过程中，中拉已存在各层次（双边、多边、整体）融资合作机制充分地发挥作用，为中资企业走进拉美提供了切实支持。如中拉产能合作基金为中国三峡集团提供融资贷款，使其以138亿雷亚尔（约合37亿美元）的价格成功中标巴西两座水电站特许经营权[8]。此外。中拉合作基金与远大住工国际有限公司签署战略合作投资协议。双方共同投资苏里南社会性住房及基础设施建设项目，以投贷结合方式完成5亿美金的总投入，提供超过8 000套社会性住房及配套的生活基础设施，等[9]。

（二）优化融资体系和环境，创新融资机制

1. 拉美国家积极响应中方提出的金融政策

其中，为协力优化融资环境和融资体系，阿根廷和智利与中国以及全球其他地区的24个国家的财政部共同核准了《“一带一路”融资指导原则》。作为“一带一路”基础设施互联互通的重要融资机构，“亚投行”于2016年成立时，巴西即成为该行首批（域外）意向创始成员。然而，直到2020年8月，巴西参议院才投票通过2015年6月由时任政府代表签署的《亚洲基础设施投资银行协定》文本，批准其成为“亚投行”的创始成员。原因在于，按照亚投行的规定，各国需要在签署协定、由各自的立法机构批准协定并认缴相应股本后，才能正式成为其成员。巴西原本计划认缴价值为31.8亿美元的股本，后来巴西政府在一份备忘录中解释称，鉴于当下的财政限制，其对认缴股本额度进行了重新评估。在咨询巴西外交部等相关机构后，巴方将认缴股本额度定为500万美元。

截至2019年5月，经过8轮扩容后，40个新成员加入亚投行。其中，新增的拉美地区成员有秘鲁、委内瑞拉、玻利维亚、智利、阿根廷、厄瓜多尔和乌拉圭7个国家，它们占新增成员总数的六分之一强。在彼时的亚投行97个成员中，有亚洲域外成员47个，其中来自拉美地区成员占8个[10]。截至2020年8月，经过10轮扩容后，亚投行的成员增至103个。其中，正式成员82个（亚洲区域内45个、区域外37个）、意向成员21个（亚洲区域内5个、区域外16个）（表3）。

表3 亚投行中来自拉美国家的成员（或意向成员）统计

2. 中拉共同创新多边金融合作机制

2019年4月，中国财政部联合亚洲基础设施投资银行、拉美开发银行、泛美开发银行等机构，成立多边开发融资合作中心[11]。同时，中拉共创了双边第一个多边金融合作机制。作为拉方创始成员行，拉美对外贸易银行、阿根廷投资与外贸银行、厄瓜多尔国家开发银行、墨西哥国家外贸银行、秘鲁开发金融公司、巴拿马国民银行和哥伦比亚国家发展金融公司7家开发性金融机构参与由中国国家开发银行牵头成立中拉开发性金融合作机制。据悉，国家开发银行作为对拉投融资合作规模最大的中资银行，已累计向拉美200多个项目提供1 000余亿美元的贷款，牵头设立总额225亿美元的中拉基础设施专项贷款、中国加勒比基础设施专项贷款，并参与设立首期100亿美元中拉产能合作投资基金[12]。

3. 设立专门基金推动金融机构间的政策沟通

加强政策沟通，提升能力建设。中国人民银行和其他中资金融机构积极推动与拉美多边机构的能力建设。其中，中国人民银行与泛美开发银行设立共同能力建设技援基金，并与该行多次联合举办“中拉政策与知识高端研讨会”，促进了中拉在小额信贷、海关、农业、城镇化等多领域交流。

（三）“疫情”下多边金融机构发挥了独特作用

2020年，“抗疫”和恢复经济成为全球各国和地区发展的头等要务，尤其对于作为疫情重灾区的拉美国家来讲更是当务之急。在“一带一路”框架下组建的重要多边金融机构向拉美及时伸出援手。其中，金砖国家新开发银行及时向新冠疫情形势严峻的巴西伸出援手，给巴西提供了10亿美元贷款，以支持巴西政府在新冠疫情期间为低收入人群发放紧急补助[13]。据金砖国家新开发银行2017-2021年发展战略报告，至2021年底，该行董事会同意发放的贷款将在320-440亿美元之间[14]。此外，亚投行建议向巴西国家金融公司（CFN）的抗击疫情信贷额度项目提供资金，拟议金额为5 000万美元。建议的项目将得到亚投行的抗击疫情危机恢复基金支持，并将与世界银行（牵头的共同出资人）共同出资。该项目旨在开发和改进金融产品，促进中小微企业以生产性目的获得融资，并加强借款人机构的能力建设[15]。

三、中拉资金融通合作面临问题和发展方向

（一）如何实现资金供给与需求的平衡问题

1. 中拉经贸迅猛发展对融资合作提出高要求

中国已连续多年成为拉美的第二大贸易伙伴，中拉经济合作稳健发展。2019年，中拉贸易突破了3 000亿美元，拉美地区亦为中国企业在海外的第二大聚集地。2020年，尽管受疫情的影响，但中拉双边贸易额仅小幅下降（同比下降-0.3%），依然达到3 166.37亿美元[16]。截至2019年，中国对拉美地区直接投资存量约为4 360.47亿美元[17]。截至2019年底，中企在拉美承包工程完成营业额达2 000亿美元左右[18]。因此，中拉经贸关系的日趋活跃和日益密切，对融资需求的量和质均提出更高的要求。

2. 拉美国家长期存在的资金“双缺口”难题

长期以来，拉美经济增长动力不足较为突出。在金融危机之后，拉美地区经济表现尤为欠佳，但其在基础设施建设领域资金需求依然较大。据统计，拉美国家要实现2030年可持续增长目标，其社会发展、环保、能源、农业和基础设施（非能源类）等领域融资需求达30 000-140 000亿美元。其中，基础设施（非能源类）融资需求约为8 000-70 000亿美元，约占资金总需求的50%。但是拉美地区在资金供给和实际投入方面严重不足[19]。相关研究显示，1980-2015年期间，拉美地区的基础设施领域的公共投资约为地区生产总值（GDP）的2.2%，而2015-2019年期间，这一比例降至2.0%。预计，受新冠疫情的影响，2020-2021年期间，该比例将继续下降[20]。为此，拉美国家特别寄希望于通过构建新的融资平台，特别是“一带一路”框架下的资金融通合作，自身基础设施的互联互通获得资金支持。

3. “一带一路”建设存在一定的资金压力

共建“一带一路”的关键是互联互通，而基础设施是互联互通的基石，是“一带一路”倡议5个优先领域之一，也是“一带一路”沿线地区和国家实现包容、可持续经济发展的关键。建设高质量、可持续、抗风险、价格合理和包容可及的基础设施，有利于各国充分发挥资源禀赋，更好融入全球供应链、产业链和价值链，实现联动发展。据统计，2016-2020年，“一带一路”伙伴国家的基础设施建设需要资金规模至少10.6万亿美元，而可用资本和资源尚不能充分满足[21]。据估计，尽管亚投行、丝路基金、金砖国家新开发银行等以多边开发机构形式为“一带一路”建设注资，但面对巨大的需求，资金依然存在缺口。由此，在“一带一路”框架下，加强融资体系建设、创新融资合作平台、拓展融资来源，提高资金使用效率的重要性凸显。亟需继续推动双方货币互换和本币结算，并利用区域债务工具市场，为拉美企业和金融机构在中国境内发行人民币债券，以及中方在境外发行人民币和外币债券等进行融资[22]。

（二）地区内外变局带来了一定合作难度

1. 拉美地区政治生态不断演化

2015年以来，拉美地区政治生态变局持续演进。随着各国大选以及左右党派的政党轮替，不断发生“城头变幻大王旗”的现象。地区政治生态从起初的“向右转”发展到2018年出现的“左右拉锯”的局面，再到近期“左翼”政党再次在一些国家赢得大选胜利。在地区政治生态大变局的背景下，一些些国家的政策连续性、稳定性出现分化。同时，在拉美地区“左”“右”两个阵营对垒的背景下，又导致整个区域和次区域的团结合作踟蹰不前，甚至倒退。在某种程度上，上述因素对拉中在双边、整体和次区域多边以及“一带一路”建设等层次上的合作带来考验。

2. “疫情”下的拉美国家经济形势堪忧

近年来，拉美地区经济颓势已显。经济增长动力不足叠加新冠疫情的冲击，对地区经济发展构成重大挑战。具体来看，一是地区经济长期增长动力不足。截至2019年，拉美地区经济已呈现连续6年低增长。2019年，在拉美33个国家中，有23个经济增幅收窄。国内消费不足，外部需求减少，而且国际金融市场较脆弱。社会对于减少不平等、增加社会包容的诉求和压力不断增长让地区经济形势更加复杂。拉美国家有待构建可持续发展的积极财政政策，且必须与经济增长能力、生产的动力和增强国家税收能力相联系。2019年12月，在全球尚未出现新冠疫情、更未预料到像新冠疫情如此严重的外部冲击的情况下，联合国拉美经委会（CEPAL）预计，2014-2020年，拉美地区经济平均增速仅为0.5%，为近70年来最低的增长时期[23]。二是2020年新冠疫情暴发以及拉美成为全球灾区之一，其经济表现可谓雪上加霜。为此，2020年国际货币基金组织《世界经济展望报告》一度悲观地估计当年拉美地区平均经济增长将萎缩8.1%。“疫情下”的社会矛盾或将再次激化。地区失业率约为13.5%，贫困人口比例上升至37.3%[24]。不过，在遭受新冠疫情从供给和需求两方面冲击的情况下，最终2020年拉美地区经济平均增速收缩了7.7%①。由此也当年成为120年以来地区经济收缩幅度最大、遭遇最大的一次经济危机的一年[25]。三是近期地区经济虽有向好趋势，但较为乏力。据预测，2021年拉美地区经济增速为5.9%，但这是相较于上年较低的基数而言的。预计，2022年地区增速将降至2.9%[26][27]。

3. 域外国家对中拉合作可能形成的干扰

“美国因素”在中拉合作，尤其是双方在共建“一带一路”过程中具有负面作用。在奥巴马执政时期，美国“重返”拉美后对中拉合作保持高度的警惕。2017年特朗普政府上台后，美方实行的单边主义、极限施压、贸易霸凌行径等愈演愈烈，对中拉共建“一带一路”发出诸多不实言论并形成干扰。美方公开警告拉美国家要避免陷入中方制造的“债务陷阱”、减少对华出口依赖，并极力阻碍中拉在5G领域的合作等。本届美国政府执政以来其对华及对中拉合作政策走向依然有待观望。

（三）中拉资金融通合作的努力方向

解决资金问题需多措并举、综合施策。尽管中拉资金融通合作取得重要进展，但双方在金融合作水平、金融合作的本土化程度、投资行业集中度、拉美国家存在的汇率波动等方面还有提升空间[28]。因此，“一带一路”倡议下的中拉资金融通合作，既要发挥“一带一路”专项贷款、丝路基金、各类专项投资基金的作用，发展丝路主题债券，支持多边开发融资合作中心有效运作[29]，还需要多边和各国金融机构参与共建“一带一路”投融资，同时让各方均能够从中受益，真正实现共商、共建、共享的目标。

相关研究显示，中拉资金融通合作亟须一个高质量、可持续模式，以匹配当前和今后的现实需求。具体言之，一是要构建“一带一路”高质量发展的融资政策框架，高标准开展项目融资。二是要建立债务可持续性分析框架，防范化解债务风险。三是要将支持多渠道资金参与基础设施长期融资，鼓励多边开发机构与“一带一路”相关国家和地区开展联合融资，鼓励开展第三方合作、多方合作，推广股权投资、公私合营（PPP）项目融资等方式，充分发挥公共资金的带动作用，动员长期资本及社会资本参与，进一步完善多元、包容和可持续的融资体系[30]。

结语

资金融通在各方共建“一带一路”的过程中占据特殊的地位。这不仅因为金融本身被称为现代经济的血液，而且融资瓶颈又是实现互联互通的突出挑战。“一带一路”越是深入推进，其对资金融通在“量”和“质”两方面的要求就会越高，但由此也推动了资金融通的一系列制度创新，如合作模式创新、组织形式创新、具体融资方式创新等。这些情况在中拉资金融通合作历程中得到充分印证。与此同时，身处百年未有之大变局下，全球和地区形势变化对中拉各自经济社会发展构成新挑战，对双方共建“一带一路”提出新要求，让中拉资金融通合作不断寻求新思路。

注释

① 2021年8月，拉美经委会将2020年拉美地区平均经济增速调整为-6.8%。