新疆昌吉州“十四五”水安全保障规划目标探讨

王淑虹

(新疆兵团勘测设计院(集团)有限责任公司，新疆 石河子 832000)

新疆昌吉回族自治州(以下简称“昌吉州”)位于天山北麓、准噶尔盆地东南缘，总面积7.35万km2，全州下辖5县2市3个国家级园区。昌吉州是天山北坡经济带和乌昌石城市群率先发展的核心区域，是新疆重要的农牧业生产基地。经过70多年的发展，先后建成引、输、蓄、配等综合利用水利工程，形成了较完善的灌区配套体系。截至2019年底，昌吉州已建成中小型水库93座，水源地251处，农村供水工程212处，大型灌区6个，中型灌区39个；机电井数10867眼，引水渠首27座，干、支、斗三级渠道总长8026.02km，计量设施1437处，防渗率63.57%，河道治理长度250.50km，防洪堤88.30km。这些工程对促进区域的国民经济发展和稳定生态环境发挥了巨大的作用，目前昌吉州已经成为水土开发程度较高、水土资源利用较充分的区域之一。

1 昌吉州“十三五”水利发展主要成就

“十三五”期间，昌吉州已基本构建起城乡供水、防洪减灾、水生态保护、节约用水和水利管理五大体系，为支撑和保障经济社会发展发挥了重要作用。

1.1 最严格水资源管理工作取得成效

“十三五”期间，建立最严格水资源管理制度，有效提高了水资源利用效率和效益。2019年用水总量控制在26.22亿m3，万元GDP用水量为198.0m3，万元工业增加值用水量为35.9m3，农田灌溉水利用系数达0.64。农业综合灌溉定额仅为354.0m3/亩。昌吉市率先通过全疆首批县域节水型社会达标建设，玛纳斯县、阜康市、奇台县开始启动节水型社会达标建设，全社会节水意识逐步提升。

1.2 水资源合理配置体系基本建成

昌吉州初步形成了以河系为主，水库为骨干，外调水为补充，大中型灌区设施为支撑，渠道田间节水为基础的大、中、小相结合，蓄、引、调、灌相配套的水资源配置格局。采取新建、扩建、配套、改造、联网等措施，使农村自来水普及率达到95%，水质合格率达到96%，集中供水率达到90%，供水保证率达到95%。水利基础设施条件得到了明显改善，中水利用比例大幅提高。调减农业用水比重、调增工业用水比重、保障城镇和生活用水，使农业用水比重下降到87.6%，工业用水比重增加到4.2%。

1.3 防洪抗旱减灾能力逐步加强

通过主要支流及中小河流治理、城市防洪及山洪灾害防治项目的实施和建设，基本建成了质量达标、管理规范的防洪工程体系，使重要河流和山洪沟得到了有效治理，城市和防洪保护区防洪能力明显提高，防汛抗旱减灾效果显著。

1.4 水生态水环境明显改善

昌吉州120条河流、86座水库、6个人工湖全部纳入河(湖)长制管理,推动了河湖长制从“有名”向“有实”转变。划定了水生态红线，制定了河湖生态空间管控制度，实现了河流分级管理，有效改善了河湖生态面貌。不断加强水资源保护力度，使河湖生态环境用水状况得到显著改善，主要水功能区水质明显改善，城镇供水水源地水质全面达标。加强水土保持监管，使重点区域水土流失得到改善。河道及水库等水功能区主要水质指标达标率提高到100%，地下水超采量退减比例达到75%，新增水土流失综合治理面积160.12km2。

1.5 水利行业强监管初显成效

建立了较为完善的水资源、水安全、水环境、防汛抗旱、水土保持等涉水事务管理体系；初步建立了水权制度，水行政管理职能切实得到转变。基本建立了最严格水资源管理制度和河库管理与保护制度，水利工程建设和运行管理专业化、市场化和社会化水平有较大提高；水利信息化水平明显提高，水利公共服务能力显著增强；形成了较为完善的水法规体系，行业人才队伍建设得到加强，水利行业能力显著提升。

2 水利发展存在的主要问题

2.1 水资源承载能力低，制约经济社会的可持续发展

昌吉州地下水超采严重，涉及中大型超采区1处，特大型超采区2处，按照最严格水资源管理“三条红线”指标，“十四五”期间昌吉州用水总量呈断崖式递减，地下水用水指标从2019年的12.09亿m3压减至2025年的7.64亿m3。“十四五”期间，随着工农业生产和城市建设的发展，居民生活水平的不断提高，水资源需求量不断增加，地表水资源有限，地下水超采严重，水资源供需矛盾日益突出，严重制约着昌吉州社会经济发展和人民生活水平的提高。昌吉州用水总量控制指标对比见图1。

图1 昌吉州用水总量控制指标对比

2.2 用水结构不合理，用水效益低

昌吉州是农业大州、全疆粮食作物主产区、经济作物种植基地。2019年人均用水量为2231m3，是全国的5.12倍；万元GDP用水量为198m3，是全国平均水平的2.71倍；农业用水比重达87.6%，占比高、用水效益低，是造成昌吉州单方水产出低的主要原因，未实现引导水资源从低效益向高效益领域合理配置的目标。昌吉州各业用水结构见图2。

图2 昌吉州各业用水结构

2.3 防汛抗旱减灾体系有待提升

昌吉州塔西河、呼图壁河、三屯河、水磨河、东城河、白杨河、开垦河等重要河流防洪设施建设缓慢，已建防洪工程标准较低，部分河段河道未能满足行洪要求；部分山洪沟远不能满足山洪灾害防御需求；部分县市城市防洪体系未达到国家防洪标准。主要河流和山洪灾害预警预报能力仍有待提升，水文测报体系尚不完善，水文应急监测能力薄弱，抗旱调度系统有待完善。

2.4 现代农业水安全保障水平不高，改造任务重

经过多年的运行，部分引输水工程已出现老化现象，存在泥沙淤积、冻胀及不同程度的破损，再加上地方配套资金落实困难，影响工程效益的正常发挥，全面改造任务及巩固提升任务仍然十分繁重。一些地区农村饮水安全成果还不够牢固，在工程管理方面还存在短板，供水保障程度和长效运行等方面还存在薄弱环节，供水安全保障能力有待提升。

2.5 地下水超采过度，导致局部区域生态环境恶化

《新疆维吾尔自治区地下水超采区治理方案》，明确划定昌吉州东部、西部均为特大型超采区，中部为阜康大型超采区。昌吉州被国家指定为地下水超采重点监控区，奇台县被列入全国地下水严重超采区。昌吉州地下水位多年来持续下降，不但造成天然植被衰亡，而且使大片土地沙化，生态环境进一步恶化的风险也将日趋加大。

2.6 水生态和水文化体系有待提升

目前的生态水系建设尚未形成规模，亲水岸线的覆盖率低，城区水域空间不足，与昌吉州“还水于民”的要求相差很远。依托昌吉州典型的历史文化特征，不断挖掘和开发水文化、水景观、水生态旅游资源的能力有待提升。

2.7 水利监管仍待加强

水利现代化要求水资源管理现代化，而昌吉州水利信息化水平不高，水资源监测体系不完善，水利信息化对行业强监管支持能力明显不足，基层水利人才十分匮乏，现有的技术人才力量无法满足加快水利工程现代化建设的需要。

3 “十四五”水利发展规划目标

3.1 规划目标

立足昌吉州实际，着眼长远，围绕需求，聚焦发展短板、强化关键弱项，到2025年，水资源刚性约束制度基本建立，不合理用水需求基本得到遏制，用水总量控制在24.26亿m3以内;水资源配置格局加快推进，区域供水保障程度有效提高；防洪减灾短板基本补齐，自然灾害的应急响应能力显著提升；平原绿洲及重要生态廊道得到巩固提升，水生态环境逐步改善；水利信息化与行业能力建设取得重要进展，水治理效能得到新提升，现代水治理体系有效推进。

3.1.1 水资源节约集约高效利用

用水总量控制在24.26亿m3以内，万元工业增加值用水量下降6%，农田灌溉水利用系数提高到0.67，农业用水比重降至85.9%，建立节水型单位示范区。完善水资源消耗总量和强度双控管理制度，双控措施得到有效落实，双控目标全面完成。

3.1.2 防洪减灾安全保障

防洪短板全面补齐，风险点和薄弱环节全面改善，工程与非工程措施相结合的防洪减灾体系基本完善。水旱灾害损失率不超过0.6%，中小河流重要河段防洪标准达到10～20年一遇，河流堤防达标率不低于28.0%，城市防洪标准达到20～50年一遇，山洪灾害重点区域基本形成非工程措施与工程措施相结合的综合防御体系。通过全州防洪工程“补短板”建设，结合建立预警预报信息化系统、防洪风险管理、行蓄洪空间管控等防洪减灾非工程措施，构建“防+管+控+输”的防洪体系布局。

3.1.3 城乡供水安全保障

大力推进城乡供水一体化、农村供水规模化标准化建设，全面提高农村饮水安全保障水平，建立“从源头到龙头”的农村饮水安全工程建设和运行管护体系，进一步提高农村集中供水率、自来水普及率、供水保证率和水质达标率。农村自来水普及率达到98%，农村集中供水率达到97%。

3.1.4 农牧业灌溉供水安全保障

灌排工程体系基本完备，高效节水灌溉技术得到全面推广，农业灌溉现代化水平不断提高，基本建成规模适宜、节约高效的现代化农牧业灌溉体系。

3.1.5 地下水管控有效

地下水超采得到严格控制，超采区得到有效治理，地下水开采量控制在7.64亿m3以内，城镇区域全面实现采补平衡。

3.1.6 水生态保护与修复

绿洲廊道空间得到有效保护，水土流失得到有效治理，河湖生态水量得到有效保障。内陆河流域水资源开发利用率得到有效控制，水环境状况全面改善，重要江河湖泊水功能区水质达标率达到100%，力争完成水土流失治理面积650km2，使绿洲内和周边的局部区域人为水土流失基本得到遏制。

3.1.7 完善现代水治理体系

一体化水管理体制机制得到完善，以水利信息化带动水利现代化，河流湖泊、水资源、水土保持、水利工程、水安全风险监管体系得到完善，推进规模以上地表水取水口监测全覆盖、重点取水口监测全覆盖，完善地下水监测网络，2025年重点取用水户计量合格率达到80%。

昌吉州“十四五”水利发展主要规划指标见表1。

表1 昌吉州“十四五”水利发展主要规划指标

3.2 工程总体布局

昌吉州水资源严重短缺，随着最严格水资源管理制度的落实，“十四五”期间用水总量应呈断崖式递减，但农业用水节水已接近“天花板”，昌吉州水资源利用及节水已达到极限，水资源短缺已成为制约昌吉州经济社会发展的因素。

根据昌吉州水资源配置方案及水资源时空分布特点，围绕生态保护和高质量发展战略，按照空间均衡、系统治理的要求，遵循把水资源作为产业发展、城镇建设的刚性约束的原则，加强水资源集约节约利用，以水定产、以水定地、以水定城，协调经济社会开发利用与生态保护、水资源承载能力与经济产业布局、本区域水资源利用与外调水利用之间的关系，按照优先发展节水，加大使用再生水、合理开发当地水、科学适当补充外调水的策略，构建以“蓄水为基础、节水为关键、调水为补充”的工程网络体系，切实解决工程性、结构性缺水问题，为昌吉州经济社会发展提供可靠的水资源安全保障。

重点针对资源型缺水和工程型缺水地区，统筹谋划，即统筹考虑地表水、地下水及其他水源，在以往水源规划基础上，中小型水库并举，蓄、引、提、调及连通工程相结合，全面推进重点水源工程建设，提高调蓄能力和城乡供水、农田灌溉保证率，进一步缓解资源性及工程性缺水并存的突出问题。为区域农业现代化发展提供坚实的水利保障，需要进一步加快灌区节水改造、地下水超采区治理等民生水利建设，与重大水利工程建设协调推进，充分发挥水利工程的综合效益。区分轻重缓急，根据工程投资分析，科学有序实施，优先安排资源环境可行、综合效益较优、前期基础工作较好的重大水利工程。

为合理开发地表水资源，高效利用外调水，进一步优化昌吉州水资源配置格局，提高供水保障能力，改善灌溉条件，结合昌吉州现有水利工程布局，“十四五”期间拟构建“4321”的水资源调配利用格局(见图3)，即通过实施四项重点工程，夯实昌吉州水安全保障基础设施网络、河湖生态健康安全保障、现代化的水治理能力与管理三大体系，实现水利工程补短板、水利行业强监管两个目标，构建一张水网。

图3 昌吉州“4321”水资源调配利用格局

a.加快实施引调水工程。昌吉州为实现“十四五”期间用水总量控制目标，应尽快启动引调水工程，夯实水资源要素支撑，积极争取引调客水解决区域缺水和地下水超采区治理等问题。同时，加快推进玛纳斯县红沙湾水库、呼图壁县红山下水库、吉木萨尔县泉沟水库、木垒县红山嘴水库工程建设。

b.加快实施农村饮水安全巩固提升工程。围绕乡村振兴战略，加快推进城乡供水一体化建设，建设一批重点供水工程，促进城乡供水同质、同量、同标、同服务。依托老旧工程改造，强化供水水源保护，有序推进各类村庄供水工程规模化发展。ⓐ推进农村规模化供水工程建设，在健全合理水价水费机制的基础上，通过发行政府地方债券、政策性银行贷款、吸引社会资本等方式，推进城乡供水一体化建设，扩大规模化供水覆盖范围；ⓑ按照“建大、并中、减小”的原则，建设和改造一批小型供水工程及老旧供水工程，通过以大并小、小小联合的方式，更新改造管网漏损率较高的老旧管网，全面配套完善千人以上工程水质净化消毒设施设备，充分发挥市场机制，提升水质达标率；ⓒ推进农村供水自动化信息化建设，在水源、水厂和管网等供水环节，对水量、水位、关键水质指标、主要供水设施设备运行状况等实施在线监控；ⓓ健全农村供水长效运行管理体系，完善农村供水工程合理水价形成和水费收缴机制，建立用水户参与和监督机制，积极推行企业化经营、专业化管理服务供给模式。

c.加快实施现代化灌区建设工程。深入推进干支渠系管道化、自动化建设，进一步提升用水效率、优化用水结构。ⓐ抓好大中型灌区续建配套、节水改造，使灌区灌排系统逐步实现引水、输水、配水、灌水等环节全面节水，重点推进昌吉市三屯河大型灌区、玛纳斯县北六灌区、呼图壁县独山子灌区、阜康市四工河灌区、吉木萨尔县西大龙口灌区、奇台县中葛根灌区、木垒县英格堡灌区等节水改造；ⓑ加快灌区信息化建设，建立灌区信息采集、数据库应用、用水优化调度、运行监控管理综合服务平台；ⓒ统筹资金项目安排，打造现代化灌区试点项目，探索实施骨干渠系管道化工程，为现代化灌区建设提供示范样板。以现代化灌区为抓手，逐步缩小城乡二元化差距，助力乡村振兴；逐步改善农村生态环境，助力农村人居环境，推进农村全域旅游发展。

d.加快完成信息化建设工程。加快水资源供水、用水全过程信息化建设，实现供水、用水全过程计量的全覆盖。围绕水资源、水安全、水工程、水生态、水环境、水文化业务的六大信息化体系，建立昌吉州智慧水利信息化综合平台和大数据中心，建立系统完备、科学规范、管控有力、运行高效的水利信息化管理体系。初步建成覆盖整个昌吉州的水利信息化系统工程，最终实现“采集自动化、传输网络化、集成标准化、管控一体化、决策智能化”的水利信息化总目标，进一步提升昌吉州水利业务管理的效率和效能。ⓐ实施信息采集建设，收集州县两级基础数据；ⓑ实施数据中心建设，自动化整理分析各类水利数据；ⓒ实施水利信息化平台建设，构建起水资源、水安全、水工程、水生态、水环境的信息化监管体系；ⓓ实施智能终端建设，实现水资源监管无盲区、用水效益提高、地下水监测准确、山洪灾害预防更加完善、用水安全得到保障。

4 结 语

“十三五”期间，昌吉州的水利事业发展取得了一定的成果，但当前治水的主要矛盾已经从人民群众对除水害兴水利的需求与水利工程能力不足之间的矛盾，转化为人民群众对水资源、水生态、水环境的需求与水利行业监管能力不足之间的矛盾。昌吉州水利的支撑和保障能力与当前经济社会高质量健康发展的要求还有一定的差距，水利建设任务仍然十分艰巨。“十四五”是从全面建成小康社会向基本实现现代化过渡的承上启下的时期，是乡村振兴战略决战和脱贫攻坚成果巩固的关键时期，应对新的五年水利进行全面规划，对水资源、水生态、水环境和水灾害进行统筹治理，通过实现“十四五”水利发展规划目标和构建“4321”的水资源调配利用格局，构建昌吉州“十四五”水利网络工程体系。