南方丰水地区非常规水源开发利用现状浅析

张静文 张 丽 夏丽丽

(江西省水利科学院，江西 南昌 330000)

水资源是经济社会发展的基础性、先导性、控制性要素，水的承载空间决定了经济社会的发展空间[1]。2014年，提出了“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，“节水优先”是基于我国国情水情提出的，是解决我国复杂水问题的关键所在，是建设生态文明、促进绿色发展的必然要求，是创新水利工作思想和方式的客观需要，也是治水工作必须始终遵循的根本思路[2-4]。推进节水工作，需要解决好存量和增量取用水之间的关系，对于存量取用水主要是解决存量取用水的效率和效益问题，对于增量取用水主要是寻找其他水源，如非常规水源等[5-6]。

非常规水源作为常规水资源的重要补充，是节水开源的重要内容，也是推动用水方式进一步向节约集约转变的重要内容[7]。解决中国面临的水资源短缺问题，需要节流、开源并举[8]。一方面坚决贯彻“节水优先”的治水思路，持续推进节水型社会建设；另一方面要不断加强水资源优化配置，科学有序地开发利用非常规水资源。南方丰水地区虽然水资源丰富，但普遍存在水质型、工程型缺水的问题[9]，改善水质、节水减污是新时期重要的策略。随着江西省用水总量和强度的双控压力的增加以及“节水治污”理念的深化，开发利用非常规水源成为一种增加水资源可利用量的新模式。

1 江西省非常规水源开发利用情况

1.1 非常规水源开发利用的意义

为进一步贯彻落实《国家节水行动方案》《水利部关于非常规水源纳入水资源统一配置的指导意见》等工作部署要求，江西省印发《江西省计划用水管理办法(试行)》(赣水资源字〔2017〕78号)、《江西省节约用水办法》(省人民政府第240号令)、《江西省节水行动实施方案》(赣发改环资〔2019〕1107号)等一系列法规制度，明确提出要在节约集约的基础上发展非常规水源，盘活用水总量指标。

江苏省作为丰水地区非常规水源开发利用量较多的省份之一，分析江苏省推进非常规水源开发利用情况，有利于总结经验，部署南方地区非常规水源开发利用工作。近年来，江苏省狠抓非常规水源利用的制度体系和管理机制建设，出台了《江苏省节约用水条例》，编制了非常规水源规划指导文件，将非常规水源利用特别是再生水利用纳入最严格水资源管理、节水型社会示范区创建、生态河湖行动等考核目标，扩大非常规水源开发利用的范围；在编制规划或建设项目水资源论证报告中论证非常规水源利用的可行性；对应按计划使用非常规水源而未使用或者使用量未达到规定要求的用水户，核减其下一年度的常规水资源计划用水指标。出台《关于运用价格杠杆促进经济发展方式转变的若干意见》，明确再生水价格按低于自来水价格的一定比例合理确定，对直接使用再生水的用户，免征水资源费和城市公用事业附加费；市政绿化及景观使用再生水的，免征污水处理费[10]。

对比江苏省等非常规水源开发利用量较多的南方丰水省份，联系江西省实际省情水情，在推进非常规水源工作方面应加快创建典型示范区，地方人民政府应积极组织编制非常规水源利用规划，健全激励机制，鼓励用水企业对再生水和雨水分类制定措施，鼓励探索将非常规水源利用与用水单位或个人缴纳水资源费、污水处理费以及财政补助等相挂钩的机制。

1.2 非常规水源开发利用现状

江西省地处南方丰水地区，水资源丰富，全省多年平均水资源量为1565亿m3，居全国第七位；多年平均降水量为1638mm，居全国第4位，降水主要集中在汛期。自2013年实施最严格水资源管理制度以来，江西省聚力政策引领，多措并举，水资源管理和节约用水管理水平得到极大地提高，但用水总量和国家分配的用水总量红线控制目标接近，用水指标收紧，可用余量不多，用水总量具体情况见图1(数据来源于《江西省水资源公报》)。由图1可知，2015—2020年期间年度用水总量控制目标与实际用水总量差值占用水总量控制目标的比值均低于7.00%。根据最严格水资源管理考核有关规定，当实际用水总量超过用水总量指标时，非常规水可不纳入用水总量统计范畴[11-12]，故开发非常规水源是江西省在高质量发展下增加可用水量的一项重要措施，是化解政策性缺水的有力抓手之一。

图1 2015—2020年江西省用水总量变化情况

按照2019年水利部出台的《关于进一步加强和规范非常规水源统计工作的通知》(办节约〔2019〕241号)中明确的非常规水源利用量统计口径，江西省2015—2020年非常规水源开发利用量和全省供水总量情况见图2。由图2可知，2015年，江西省非常规水源利用量为2.01亿m3，占全省供水总量的0.82%；在2017年水利部将非常规水源纳入统一配置的要求下，开发非常规水源力度加大，2020年，非常规水源开发利用量为2.26亿m3，占全省供水总量的0.93%，与2017年相比，增加了1500万m3。现阶段，江西省非常规水源的开发利用模式主要集中在集蓄雨水和再生水利用上。

图2 2015—2020年江西省非常规水源开发利用量和供水总量

2020年江西省11个地市中，非常规水源开发利用量占全省非常规水源开发利用量的比例超过20%的地市共有2个，依次为赣州市和抚州市，其非常规水源开发利用量合计为1.58亿m3，占2020年全省非常规水源开发利用量的69.91%。非常规水源开发利用量占全省非常规水源开发利用量的比例超过4%的地市共有4个，依次为赣州市、抚州市、萍乡市和南昌市，其非常规水源开发利用量合计为1.81亿m3，占2020年全省非常规水源开发利用量的80.09%，其余7个地市非常规水源开发利用量合计约占20%。2020年全省非常规水源开发利用量分布情况见图3，由图3可以看出，全省非常规水源利用量从东南向西北方向递减，递减方向与人均供水量递减方向大致呈相反趋势，说明非常规水源开发利用与供水能力存在负相关关系。

图3 江西省2020年各地市非常规水源利用量和人均供水量分布情况

2 推进非常规水源开发利用的新要求

非常规水源的开发利用有利于盘活水资源余量、减少排污、提高用水效率，缓解水资源区域或时空分布不均的状况，有利于优化用水结构，推进水生态文明建设。在新时期，为深入贯彻以人为本和生态文明思想，践行绿水青山就是金山银山理念，发挥水资源的刚性约束，对水资源的配置与利用[13]、非常规水源开发利用提出了更高的要求。

2.1 分区分类推进再生水利用

根据污水的来源和非常规水源的用水对象，结合当地非常规水源水质准入标准，对城镇生活污水、工业废水、农业农村污水等不同水质和排污对象的污水水资源进行分类使用。特别是南方丰水地区，要结合综合流域规划中对水生态水环境的要求，实施分区差别化管控，要坚持稳定达标，在不影响水生态环境的前提下，合理确定污水处理厂的排放量。对于部分具备使用非常规水源条件的行业，要严格控制其新增许可水量。

2.2 落实水资源刚性约束制度

水资源管理工作要以建立水资源刚性约束制度为主线[14]，在保障基本生态用水的前提下，推动以可用水量确定经济社会发展的布局、结构和规模，提高水资源节约集约水平。水资源刚性约束制度旨在约束不合理的需求，加大非常规水源的开发利用量，是在满足所在区域必要的生态、生活、工业和农业用水基础上，抑制不合理需求，践行节水减排要求。区域可用水量主要由区域用水总量控制指标确定，包括外调水、可用自产水(含可用的过境水)和非常规水3部分[15]，江西省是用水总量逼近用水指标红线的南方丰水地区的省份之一，且部分区域存在工程型、政策型缺水问题，开发非常规水源有利于增加可用水量，为区域生态文明建设和高质量发展预留更多优良的水资源。

2.3 践行碳达峰碳中和

当前我国进入新发展阶段，生态文明建设进入了以降碳为重点战略方向的关键时期，习近平总书记强调要把碳达峰碳中和纳入生态文明建设整体布局，为应对气候变化提出了更高的要求。实现碳达峰碳中和关键在于推动能源发展方式朝全面绿色低碳转型，非常规水源中再生水利用潜力较大，加强再生水的开发利用，有利于助力碳达峰碳中和，提升水资源集约利用和优化配置能力。

3 存在的主要问题及对策建议

3.1 主要问题

a.非常规水源开发利用量偏低。以“秦岭-淮河”作为南北分界线，与南方地区其他省级行政区相比，江西省2019年非常规水源开发利用量处于中等略偏上水平，见图4。其中，江西省再生水、集蓄雨水开发利用量分别占南方地区再生水、集蓄雨水开发利用量的2.26%和27.59%，非常规水源开发利用量占南方地区非常规水源开发利用总量的6.65%，非常规水源开发利用水平仍有较大的进步空间。与全国非常规水源利用量相比，南方地区再生水、集蓄雨水、淡化海水、微咸水、矿坑水开发利用量分别占全国非常规水源利用总量的24.70%、5.39%、0.37%、0%、0.28%。从统计结果分析，再生水是南方地区利用非常规水源的主要方式，其次为集蓄雨水、淡化海水。

图4 南方省份2019年非常规水源利用情况

b.对非常规水资源利用的重要性认识不够。一方面，目前非常规水资源主要作为景观补水、生态用水等用途，社会公众对开发利用非常规水资源意识不强，对于非常规水资源水质安全持有质疑态度，接受程度总体上不高，限制和制约了非常规水资源的利用范围，使非常规水资源难以被广泛运用。另外一方面，社会公众未能充分领会开发利用非常规水资源的重要意义，未能认识到开发利用非常规水资源除了有利于在严控水资源总量的情况下盘活存量和缓解水资源短缺，还能促进节水减排，推动水资源的可持续利用和绿色发展，对于贯彻生态文明建设思想和促进人水和谐有着重要意义。

c.非常规水源利用管理制度不健全，缺乏专项规划。与常规水资源取用水指导意见和技术相比，非常规水源开发利用机制不健全[12]，国家层面上暂时仅在有关规划、方案中提到了加强非常规水源开发利用的要求，并未出台非常规水源开发利用的专项规划[16-17]，导致南方大多数城市未对非常规水源作出规划，市政道路和市政管线建设也未给非常规水源管道预留布设空间。基层部门推进这项工作时无法可依，缺乏强有力的抓手，且该项工作主要由水利部门牵头负责，缺乏与发展改革、住建等部门的工作联动[18]，这些部门关于推进非常规水源开发利用工作也没有明确分工，缺乏推进这项工作的强制性和主动性。非常规水源有关配套设施、技术改造和投入资金等难以保障，实际操作困难，难以形成合力广泛推动非常规水源开发利用工作和全面落实将非常规水源纳入水资源统一配置的要求。

d.缺乏有效的激励机制。当前非常规水源开发利用工作推进缓慢，一方面是由于丰水地区水资源较为丰富，另一方面是节水内生动力不足。南方丰水地区存在工艺处理后的非常规水源比自来水取水价格更高的问题，供水企业费时费力的同时，从中难以获得或看到长久的利益，导致收集处理非常规水资源内生动力不足。各级政府由于资金配套、政策引导等方面的问题，难以大力给予用水单位资金支持和补助，从内生动力方面制约了非常规水源的开发利用工作。

3.2 对策建议

a.加大节水宣传力度，强化政府引导作用。南方丰水地区应该围绕节水减排、刚性约束、碳达峰碳中和等要求，加大宣传节水减排对促进经济可持续发展、资源可持续利用的意义，在用水户中牢固树立节水优先、节水人人有责的理念，增强人们的节水意识，使更多的人了解非常规水源开发利用的重要意义，主动实现从“要我利用非常规水源”到“我要利用非常规水源”的转变。各级政府在相关审批过程中，应该优先对用水企业的基础设施或改造作出具体要求，提高用水企业加大循环水、非常规水源的开发利用力度，发挥政府的引导作用。

b.借鉴先进经验，建全保障和协调机制。目前，国家暂未将《节约用水条例》立法，未出台开发利用非常规水源的指导性工作方案。建议水利部等有关部门提前部署谋划，在实际工作推进层面，不断完善与住建、发改等有关部门的沟通协调机制，厘清主体责任，履行应尽义务，合力推进非常规水源开发利用工作，积极践行节水优先的治水思路。建议南方丰水地区省份，在国家尚未出台专门的节水法规制度前，可以借鉴江苏、浙江等典型省份的先进经验，在规划阶段对高耗水企业使用非常规水作出要求，运用考核手段的强制性，强化非常规水资源的开发力度和开发能力。

c.科学制定非常规水源利用规划。南方地区主要通过海水淡化、再生水利用和雨水集蓄利用非常规水源，为科学制定非常规水源利用规划，可从以下3方面着手：ⓐ在沿海地区，制定税收优惠政策，加强海水淡化技术研究，鼓励优先使用海水淡化的非常规水源；ⓑ因地制宜地开展再生水厂建设布局，推进再生水输配管网配套建设，使再生水直达用水户，对于新建的工业园区，要求将再生水利用纳入园区建设规划；ⓒ在居住小区、园区等聚集场地集中收集雨水再利用，在风景区、农村等离散场地加强雨水分散收集，以就近就地使用为原则，推进雨水收集与利用。

d.从用水户出发，探索长效激励机制。各级政府应结合区域实际，针对性地制定水资源短缺地区和特殊行业非常规水源利用的强制性政策和优惠措施。在用水户层面，首先要鼓励和帮助用水大户不断加强技术改造，提高再生水利用量，其次是鼓励有条件的社区统一建设雨水集蓄池，鼓励农村地区根据地形条件分散收集雨水；在政府层面，以企业利益为核心，建立效益保障机制，调整用水价格，建立用水单位节水改造与使用者付费双向机制，保障资金投入，保障非常规水源开发利用发挥效益。

4 结 语

本文以江西省为例，重点分析其非常规水源实际开发利用量情况，并结合新时期推进非常规水源开发利用的新要求，在分析开发利用非常规水源存在的主要问题的基础上，针对性地提出了建设性意见和建议。推动非常规水源开发利用，下一步要持续强化政府引导、提升公众节水意识，制定非常规水源利用规划，探索研究建立长效激励机制，以增加区域水资源可利用量，保障经济社会可持续发展和高质量发展。