典型国家生活垃圾分类的立法与启示

吴冰思，史雨晴

（1.上海环境卫生工程设计院有限公司，上海 200232；2.上海大学环境与化学工程学院，上海 200444）

1 引言

法律作为一种由国家强制力保证实施，对全体社会成员具有普遍约束力的特殊行为规范，具有权威性。20世纪70年代以来，欧盟、德国、日本、新加坡等经济发达国家（地区）在废物管理领域，建立了一套完整的法律法规体系，成为生活垃圾分类与高水平资源化利用的有力保障。我国在国家层面的废物管理法规虽有提及生活垃圾分类，但由于缺少国家和地方层面的实施细则和技术指南，还不能用于指导或强制社会主体自觉参与垃圾分类［1］。因此，只有严格执行的法律法规和标准规范能够保证垃圾分类的强制性和可操作性，才能促使社会公众将各种垃圾按照要求进行分类收集。前述国家都已构建了比较健全的生活垃圾源头分类立法体系和组织管理体系，各级管理部门设置健全、人员到位、责任明晰，相关主管部门负责垃圾分类工作的统筹规划和计划，制定相关法规、政策和标准，社会团体及居民自治组织积极参与［2］。未来我国将在生活垃圾管理立法领域不断探索，以促进垃圾变废为宝和资源化利用。

2 发达国家及中国生活垃圾分类的立法

2.1 欧盟：废物框架指令下的垃圾分类体系

1975年欧盟理事会制订了《废物指令》（75/442/EC），2008年欧盟修订了《废物框架指令》（2008/98/EC）。2018年，作为向循环经济转变的一部分，欧盟委员会通过第2018/851号指令对废物框架指令（2008/98/EC）进行修订，其中2008/98/EC指令的第3条第11款对废物分类收集的定义是“按废弃物类别及性质将废弃物分开存放，以便进行特定的处理”。要求各成员国须按照其规定的时间表，分别对（至少）纸张、金属、塑料、玻璃、生物垃圾和纺织品建立分类收集计划。最新修订版本的欧盟《废物框架指令》（（EU）2018/851）则对废物分类收集提出了更具体、严格的要求，如对废物单独收集作出了以下要求［3］：废物应按类型和性质分开收集保存，各成员国应至少对纸张、金属、塑料和玻璃进行分类单独收集，并且在2025年1月1日之前为纺织品设立单独收集系统；成员国应确保在2023年12月31日之前，在不违反第10条第2款和第3款的条件下，将生物垃圾从源头上分类回收或单独收集，不得与其他类型垃圾混合。除《废物框架指令》外，与废物管理相关的法律还有《废物清单指令》和《废物统计指令》等。

2.2 德国：循环经济法是垃圾分类的基本法

德国是一个严格实行垃圾分类的国家，1972年德国政府颁布了《废弃物处理法》，经多次修订后于1986年正式实施，该法引入了垃圾分类、减量和回收利用的理念，开启了垃圾处理的序幕。1991年实施的《包装条例》（VerpackV），主要是为包装废物的回收利用提供了法律依据，此条例经多次修订，目前最新版本是2019年制定的《包装法》（VerpackG）。1996年德国颁布实施《循环经济与废物管理法》，最新修订于2017年。该法提出了所有废弃物均有价值的理念，根据该法附件（城市废物清单），德国的生活垃圾可分为5类：有机垃圾、轻质包装、纸制品、玻璃制品和其他生活垃圾。政府还制定了若干条例，如《生物垃圾条例》（BioAb⁃fV）、《垃圾填埋条例》（AbfAblV）、《城市商业废物及部分拆建废物管理条例》（GewAbfV）等具体条例，均涉及垃圾分类（表1）［4-9］。

表1 德国与垃圾分类回收相关的主要法规及细则条目Table1 Main laws and regulations and detailed items of waste classification and recycling in Germany

德国各州垃圾分类标准也存在一些差异，如巴伐利亚州的首府慕尼黑的生活垃圾主要分为纸类、生物垃圾（棕色垃圾箱）、大件垃圾、包装废弃物、玻璃、旧衣服、花园垃圾、电子垃圾、危险废物9类来收集［10］;汉堡则分为可回收垃圾、不可回收垃圾、电子垃圾、有害物质、大件垃圾5类收集［11］；柏林则分为纸、纸板、玻璃、塑料、有机废物、金属6类来收集等［12］。

2.3 日本：精细化的垃圾分类管理典范

日本与废物管理相关的两部主要法律分别是《有关废物处理及清扫的法律》和《循环型社会基本法》。1970年制定的《有关废物处理及清扫的法律》主要关于废弃物收集需要进行分类、保管、收集、搬运、再生以及违规处分等，最新修订于2009年，修订后的法律增加了强化国家作用以及强化对废弃物不当处理的处罚等措施。2000年日本制定了《循环型社会基本法》，该法是为综合和有计划推进废弃物分类收集再生利用对策的基本法。日本还根据各种产品的性质制定了具体法律法规，即《促进容器与包装分类回收法》《家用电器回收再利用法》《食品回收再利用法》《建筑废弃物处理指针》《汽车再循环法》等。2000年制定的《建筑工程材料再资源化法》，除了要求建筑商做好建筑物分类解体和再生利用外，还要求新建筑应努力提高使用寿命，目前最新修订于2004年。各法规细则如表2所示［13-21］。

表2 日本与垃圾分类回收相关的主要法规及细则条目Table2 Main laws and regulations and detailed items of waste classification and recycling in Japan

日本各个城市也制定了有关废物处理政策法规且存在差异性，如大阪市在废弃物的收集、运输及减量化、资源化方面制订了一套较为完善的法规，其中《大阪府促进循环型社会条例》《大阪府废物处理和清洁执法条例》《大阪市关于促进废物减少和适当处理及维持生活环境的条例》等一系列法规和环境政策的内容比较全面，对涉及的各方面、各细节都做了具体的规范且对违反的行为处罚严厉，因而能起到良好地规范和震摄作用。根据大阪府市政厅发放的《垃圾投放宣传册》，该市垃圾收集主要分为大型垃圾、可燃物垃圾、空罐空瓶、不可燃小物件、日光灯管及干电池、塑料瓶、白色泡沫盒、纸盒等8类［22］。根据东京都新宿区政府发放的《资源物资与垃圾分类方法与扔弃方法》手册，东京垃圾收集主要分为4类：资源类、易燃类、金属陶瓷玻璃类及大件垃圾，其中资源类、易燃类和金属陶瓷玻璃类垃圾需要公民在特定的回收日投放到垃圾回收站点，大件垃圾则需要事先预约［23］。

2.4 新加坡：制定专门的废物收集条例

新加坡政府对垃圾的收集及处理制定了一系列的法规及标准，1992年制定的《环境公共健康（公共清洁）管理条例》第2条规定了垃圾分类收集的方法，目前最新修订于2020年［24］；1995年制定的《环境公共健康（一般废弃物收集）管理条例》第2条，规定了垃圾分类各种类如一般废弃物、可焚化物、不可焚化物以及可循环利用废物的定义，第3条规定废弃物回收商必须拥有许可牌照，该法规目前最新修订于2019年［25］。

根据新加坡国家环境局发行的《3R传单及小册子》规定，垃圾收集宏观上可分为可回收垃圾和不可回收垃圾两大类。可回收垃圾投放于蓝色垃圾桶内，不可回收垃圾投放于绿色垃圾桶内。放置可回收垃圾的蓝色垃圾桶内又分为塑料品、纸制品、玻璃制品、金属用品4类，并分别用蓝色、绿色、红色和黄色4种醒目颜色作为标识，大件可回收物品需另行处理。新加坡国家环境署通过法律监管及处罚对收运商垃圾分类回收效果进行管理。在新加坡，非法倾倒废物是一项很严重的违法行为，面临高额罚金甚至刑罚［26］。

2.5 中国：垃圾分类立法处于起步阶段

1995年，《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第37条指出城市生活垃圾应逐步分类收集、分类运输并积极开展合理利用和无害化处置。该法规最新修订于2020年，新的固废法对垃圾分类新增了更详细的规定（例如第50条规定清扫、收集、运输、处理城市生活垃圾，应当遵守国家有关环境保护和环境卫生治理的规定，防止污染环境；第54条规定从生活垃圾中回收的物质应当按照国家规定的用途、标准使用，不得用于生产可能危害人体健康的产品等）。

2017年12月，住房和城乡建设部发布了《住房城乡建设部关于加快推进部分重点城市生活垃圾分类工作的通知》（建城〔2017〕253号），确定北京、天津、上海等46个重点城市先行实施生活垃圾分类，标志着中国垃圾强制分类正式开始。而且住房和城乡建设部规定2020年，全国各城市全面推行垃圾分类制度［27］。

为贯彻落实习近平总书记关于普遍推行生活垃圾分类制度的重要指示、切实提升本市生活垃圾分类实效，2018年2月上海市人民政府办公厅印发了《关于建立完善本市生活垃圾全程分类体系的实施方案》。2019年7月1日起，《上海市生活垃圾管理条例》实施，上海市成为生活垃圾强制分类的排头兵。

3 国内外生活垃圾分类法规的比较

3.1 国内外垃圾分类相关立法比较

发达国家（地区）及中国垃圾分类管理法律法规、垃圾分类回收方法、垃圾收费与惩戒制度的比较如表3所示。

表3 发达国家（地区）及中国垃圾分类管理法律法规相关内容的比较Table 3 Comparison of laws and regulations on waste classification management between developed countries（regions）and China

欧盟废物法律及标准主要参照欧盟委员会制定的一系列法律及标准。其法律制度分为3种：一是条例（regulation），适用于整个欧盟；二是指令（directive），通过转换为国家法律规定成员国需要实现的目标；三是决定（decision），针对特定对象颁布的单独法令，并不具有普遍的约束力。其中欧盟《废物框架指令》〔（EU）2018/851〕规定了可回收资源（如纸张、金属、塑料和玻璃等）单独收集的种类及数量，且要求各成员国在规定的年限内完成该目标。

德国的垃圾收集、运输、处置系统建立在分类的基础上，其垃圾分类系统从法律法规到居民参与及具体实施的完善程度都是在世界上首屈一指的。欧盟对垃圾处置有纲领性的垃圾框架方针，德国废物管理以《循环经济与废物管理法》（KrW-/AbfG）为基础，其垃圾处置原则同样为减量化、无害化和资源化。同时，各州分别都有针对废物管理的法律、法规和条例，明确了垃圾产生者必须承担垃圾清除、处理、处置的义务。德国根据欧盟垃圾分类编号规定对各种不同来源的垃圾进行严格界定、分类并编号，以便进行管理：全部垃圾共分为20个大类、110个小类和839细类。各州、市、县对生活垃圾的分类收集及运输方式按照各自实际情况进行管理，其具体方式各不相同。

日本为了实现“零排放”“循环型社会”理想，集中制定了一系列法律法规。废弃物相关的法律法规主要是由基本法、施行令、施行规则和专项法规构成的。一般包括环境污染控制标准、处理处置技术标准和维护管理标准；废弃物的分类与定义；各种导则、手册、指针、纲要、调研报告（资料）及业务方法、检定方法和处理处置方法等［28］。

德国和日本这两个国家在垃圾分类处理过程中最大的区别是对厨余垃圾的分类收集。德国是采用特殊颜色的收集装置对厨余垃圾进行分类收集，家庭的厨余垃圾应和花园垃圾一起扔进棕色的生物垃圾桶里，从而在源头上将生物垃圾与其他垃圾分离开来。而在日本厨余垃圾是作为可燃垃圾来分类收集的，所有的厨余垃圾在丢掉之前都需要沥干水分用纸包好，放进可燃垃圾箱中。

德国、日本是大陆法系的代表性国家，新加坡则是较为典型的英美法系国家。新加坡垃圾分类标准比日本和德国宽松，日本分类标准最为细致，针对每一细分类下的可回收物都进行单独的回收处置。在垃圾处理的管理模式方面，日本与新加坡都是秉持以“政府主导，企业参与”理念，其垃圾分类收集是由垃圾收集商和回收商完成，后续处置如垃圾填埋场、焚烧厂等终端处理是由政府管理的，运营费用由国家拨款。而德国是以市场为主导，城市垃圾的收集、回收、处理加工及销售是一个系统的产业，依靠商业模式运行。

与发达国家相比，我国城市生活垃圾分类起步较晚，相应的立法体系也不够健全，存在立法过于原则性、法律责任不够明确、缺乏综合性法律和配套法律法规等不足。根据国外的管理经验，大部分国家没有制定专门的《城市生活垃圾分类法》（除新加坡），而是不断完善垃圾管理法律体系，才赢得垃圾分类与资源化利用的成功。

3.2 国内外垃圾分类收费制度比较

典型国家制定垃圾收费制度的过程中都秉持着“污染者付费”和“使用者付费”原则。垃圾收费标准主要分为定额和定量两大类［29］。

在德国，居民将垃圾分类投放后，原则上都要收费，但为了鼓励居民进行分类投放，有的市只对某几类垃圾收费，对包装垃圾不再收费（由生产、使用企业付费）。如莱比锡市是以分别核算剩余垃圾和有机垃圾的量来进行垃圾收费：剩余垃圾按120 L的桶每两周清空1次，每年收费120.68 欧元；有机垃圾按120 L的桶，每年收费51.13 欧元。而慕尼黑市则仅核算剩余垃圾的量来计费，剩余垃圾同样按120 L的桶，每年收费150.71 欧元。废纸、废玻璃、包装垃圾、有毒有害垃圾、少量的大件垃圾不再另行收费。这样通过经济手段可鼓励居民对生活垃圾进行分类投放。

日本生活垃圾收费方式主要包括指定垃圾袋、垃圾处理票和直接收费等方式，如东京多摩地区采用指定垃圾袋与垃圾处理券并行的收费方式［30］。不同种类的垃圾其收费标准也不同，对于可回收的垃圾如易拉罐、玻璃瓶、旧报纸及纸板和有害垃圾荧光灯、干电池和温度计等是免费收集的；对于可燃垃圾、不可燃垃圾需要购买专用袋；大件垃圾则需要购买专用处理券；其他垃圾如建筑垃圾等则需要交付更高额费用。

上述国家实行垃圾收费的目的皆是为了提高居民的垃圾减量意识和环保意识，这两者是相辅相成、互相促进的。实施垃圾收费后，居民在购物时会自带购物袋，尽量购买必要的东西，减少盲目购买的次数，从而减少垃圾的产生量，这在无形中提高了居民的环保意识，而居民环保意识的提高会更有利于垃圾减量。

4 启示

通过典型国家生活垃圾分类的立法分析，得出对我国生活垃圾管理的启示：

1）完善垃圾分类相关法律制度，目前存在的法规虽然规定了对生活垃圾的倾倒、清扫、收集、运输、回收利用和处置的基本要求，但是对其如何落实的细则和配套法规还不够完善，需要制定和完善城市垃圾管理的法规、条令和标准，使有关部门能够依法加强管理。

2）强力推进生活垃圾分类收集与监督机制，如选择典型社区建立摄像监控体系和环境警察制度，大力提倡居民分类收集垃圾；在学校等公共场所设置分类收集垃圾的容器；为可回收废物设置标签以促进废品的回收利用。

3）重视生活垃圾预防与减量化在垃圾管理中的首要地位，解决我国城市生活垃圾问题的关键是要从源头上控制垃圾产生，逐步实现减量化。

4）实行垃圾收费和填埋税费制度。突出不同类的垃圾收费标准不同即差异化收费，如对干垃圾征收较高费用，而可回收物予以免征，以促进垃圾分类。

5）我国生活垃圾中厨余垃圾占比较高。建立厨余垃圾收运处理体系及制定区别于剩余垃圾的厨余垃圾处理收费标准，如先建立厨余垃圾定额管理和超定额累进加价机制，强化非居民厨余垃圾计量收费，从而有效制止浪费，从源头上控制厨余垃圾数量、全面提高餐厨垃圾前端减量的实效。