广东省普通国省道高质量发展对策探讨

闫航宇，黄 谦

(1.广东粤路勘察设计有限公司,广州 510635；2.交通运输部规划研究院,北京 100028)

0 引言

普通国省道作为综合交通运输体系的重要组成部分，是保障经济社会发展和人民生产生活的重要基础条件，在经济社会发展中发挥着重要作用。“十四五”时期，是我国由全面建成小康社会向基本实现社会主义现代化迈进的关键时期，是“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期，也是全面推进粤港澳大湾区建设新征程的战略机遇期，将对广东省普通国省道的建设发展提出新的更高要求。

近年来，在交通运输部、广东省委、省政府及省交通运输厅的领导和大力支持下，广东省普通国省道建设管理各项工作有效开展，但广东省普通国省道的发展仍存在路网等级结构短板明显、发展不平衡等问题。为落实交通强国建设纲要，根据中央及广东省综合交通运输体系规划指导思想，推动广东省普通国省道提质增效，全面实现高质量发展，是广东省交通运输行业的重要任务之一。

1 广东省普通国省道基本情况

1.1 普通国省道路网基础

截至2020年底，广东省普通国省道通车里程28 225km，二级及以上公路18 708km(占比66.3%)。其中，普通国道9 182km，二级及以上公路8 262km(占比90.0%)；普通省道19 043km，二级及以上公路10 445km(占比54.8%)，三级及以上公路15 757km(占比82.7%)。全省普通国道现状二级以下公路920km，普通省道现状三级以下公路3 287km。此外，普通省道的规划待建里程约1 073km。

1.2 普通国省道建设投资体系

广东省普通国省道的建设养护工程资金来源主要包括中央车购税补助资金、省级交通专项资金(主要为燃油税中央转移支付资金)和市县级地方配套资金。目前省级层面无专门的普通国省干线公路融资平台，省级交通专项资金对建设项目采用定额补助。公路建设资金不足部分由各地市结合自身经济条件，主要通过以下模式筹措：

(1)市、县(区)政府按一定比例承担。项目以市政府为主导实施，地方自筹部分由市财政和项目辖区财政共同承担。

(2)成立市级层面的交通投资集团，负责融资工作。发挥融资平台功能，采取有效途径，引导、集中各类社会资金投向重大交通基础设施项目，推动重点公路项目建设。

(3)BT模式。以“政府主导，市场运作”为原则，由投资方出资项目建设，项目建设完工验收合格后移交政府，政府以回购方式分期支付投资方投资额。

(4)政府与社会资本合作的模式。转变政府职能、激发市场活力，择优选择包括民营和国有企业在内的社会资本，并依据绩效评价给予合理回报。

1.3 “十三五”期建设完成情况

“十三五”期间，面对复杂多变的经济形势和发展环境，广东省普通国省道发展保持平稳态势，路网结构不断优化，路况水平持续提升，除普通国省道二级及以上公路比重的指标未达规划目标值外，其余指标基本达到发展预期。“十三五”期广东省普通国省道建设共完成投资933亿元。

“十三五”期完成国道G236线惠东高潭公梅至汕尾交界段、省道S237线潮州贵屿至和平段等新改建工程1 170km(国道63项共486km、省道154项共684km)。截至2020年底，广东省普通国道总里程9 182km，其中二级及以上公路8 262km，占比90.0%；全省普通省道总里程19 043km，其中二级及以上公路10 445km，占比54.8%。普通国省道技术等级稳步提高，路网结构不断优化。

“十三五”期完成国道G359线高明区禄堂至迳尾段、省道S223线梅江区梅城至雁洋段等路面改造工程6 758km(国道137项共2 022km、省道24项共4 736km)。截至2020年底，全省普通国省道总体技术状况指数(MQI)达87.9，MQI优良路率达85.4%。其中普通国道MQI为90.7，MQI优良路率为93.8%；普通省道MQI为86.4，MQI优良路率为80.6%。普通国省道养护力度持续加大，路况水平持续提升。

2 相关省(自治区)普通国省道基本情况

我国东部沿海的江苏省、山东省和浙江省国省道技术等级水平较高，普通国道二级及以上公路比重、普通省道二级及以上公路比重、普通省道三级及以上公路比重均远高于广东省。相邻的福建省和江西省的国省道技术等级水平与广东省相当，湖南省和广西壮族自治区则略低于广东省。

表1 我国东部沿海及广东相邻省(自治区)普通国省道现状

3 广东省普通国省道发展存在的主要问题

“十三五”期间，广东省普通国省道的发展取得了阶段性成效，但与高质量发展的要求和建设现代化经济强省的目标相比，普通国省道建设发展依然任重道远，仍然存在一些薄弱环节和发展短板。

3.1 路网等级结构短板明显、建设任务重

广东省普通国省道路网调整后建养规模大幅增加(路网调整后新增约1万km)，新升级的国省道大多原为县乡道等农村公路，整体等级结构偏低，低等级路段改造的建设任务繁重。截至2019年，广东省普通国道二级及以上公路比重排序为全国第15位，普通省道二级及以上公路比重和三级及以上公路比重排序均为全国第16位，公路技术等级排序处于全国中上水平，与经济大省的地位极不相符。目前，普通国道仍有三级及以下公路920km，普通省道四级及以下公路3 287km，按国道达到二级及以上公路标准、省道达到三级及以上公路标准的路网规划目标要求，低等级路段的升级改造将是未来一段时期面临的主要问题之一。

3.2 发展不平衡依然突出、协调发展问题仍待解决

广东省各地市在经济社会发展、公路发展资金投入、规范化信息化管理水平等方面不尽相同，粤东西北地区和珠三角地区(尤其广州、深圳、珠海、佛山、东莞、中山等珠三角核心区)的区域发展差距较大。珠三角核心区普通国道二级及以上公路比重为98.4%，粤东西北地区为87.4%；珠三角核心区普通省道二级及以上、三级及以上公路比重分别为87.3%、95.3%，粤东西北地区分别为51.3%、81.0%。珠三角核心区无论在路网密度、二级以上公路比重、公路技术状况水平等方面均远超全省平均水平。三级以下低等级公路主要分布在边远山区，受用地用林、配套资金等因素限制，地方建设意愿不强烈。此外，路网互联互通功能仍有不足，部分道路通行效率低，部分出省通道以及连接交通枢纽、旅游景区、产业园区的公路建设有待加强，普通国省干线公路网络仍有待进一步优化和完善。

3.3 养护管理压力逐年增加，路况水平仍待提升

随着路网规划调整后国省道规模的大幅增加，交通流量的不断增长，以及社会公众对公路通行需求的不断提高，公路养护管理的压力急剧加大，建设养护成本持续增加。同时，普通国省道建设红利日趋消退，普通国省道运行时间超过十年的路段比例高，路面大中修、桥梁维护工作日益繁重，新编国省道的路况长期无法改善。此外，随着公路构筑物以及路网监测设施、配套附属及服务设施的增多，养护成本也大幅增加，养护资金实际投入与路况评定需求还有一定的差距。

3.4 普通国省道建设养护成本不断上升、地方配套资金压力大

“十三五”期间，人工费用、建筑原材料价格上涨幅度较大(根据广东省交通运输厅2019年印发的有关公路工程概算预算配套指标定额补充规定，以粤东西北地区人工工日单价为例，由旧标准59.74元/工日调整为118.99元/工日，增幅约一倍；根据近年来发布的建筑材料价格，“十三五”期末沥青、水泥、钢筋单价比“十二五”期末增幅分别为7%、16%、48%)，且大部分新改建工程实施时涉及征地拆迁、占用基本农田等因素，导致普通国省道建设养护成本大幅提高。同时，广东省经济发展不平衡，珠三角地区和粤东西北地区经济状况差距大，粤东西北地区经济落后、财政困难，在现行补助政策下，地方配套压力大，项目建设实施困难。

3.5 建设项目制约因素多，沟通协调难度大

近年来，国家陆续出台了对土地、林地以及生态保护等方面的政策，其他行业部门对建设项目的审批更加严格，普通国省道建设过程中普遍存在涉及征地拆迁、用地、用林、用海、环评、财审等要素制约，北部生态发展区的建设项目受用林用地的影响尤为突出。同时，项目前期阶段审批工作涉及用地预审、规划选址、社会稳定、环境影响等多种专项报告，牵涉面广、涉及部门多、协调难度大，导致部分升级改造项目进展缓慢，影响普通国省道发展目标的实现。

4 广东省普通国省道发展对策建议

4.1 提升路网效率，着力优化路网结构

适应普通国省道高质量发展的需要，夯实经济发展交通设施基础，加快提高普通国省道通行能力，改善路网结构，增强运输保障功能。

4.1.1 加快低等级路段提档升级

以粤东西北地区为重点，加快低等级路段升级改造，推进路网待建路段的建设，进一步提高普通国省干线公路二级及以上公路比重，发挥路线整体效益。

4.1.2 推进瓶颈路段改造

选用合理方式推进普通国省道城镇过境段、出入口路段的改造。通过提高技术等级标准、增加车道数、平交口跨线桥改造或调整路线走向，对交通拥堵、混合交通严重的国省道穿城路段进行改造，推动新型城镇化建设，促进城镇经济社会发展。

4.1.3 完善普通国省道通道工程建设

支持大湾区城市群建设，实现大湾区城市间基础设施的互联互通和一体化，加快建设大湾区联通东西两翼沿海地区和北部生态发展区以及贯通沿海经济带的国省干线大动脉，实现粤港澳大湾区内国省道扩容提质。加强省际、市际、县际路段改造，提高路网集疏运效率，拓展干线公路运输服务功能。出省国省道基本达到二级及以上公路标准，且不低于相邻省份公路等级。

4.1.4 拓展路网服务功能

加强对连接经济开发区、产业园区、交通枢纽、沿海港口等重要节点经济干线路段的改造，推进普通国省道与高速公路、市政道路、农村公路等不同层级公路间衔接路段的建设，完善和提升各层级公路互联互通的综合服务功能。与高速公路出入口连接线相接的普通国道路段基本达二级及以上公路标准、普通省道路段基本达三级及以上公路标准。

4.1.5 推动交通旅游融合发展

加快完善连接旅游景区的公路网络，提升旅游交通路网运输效率；拓展交通基础设施的旅游服务功能，提升交通基础设施服务水平。鼓励普通国省道结合旅游公路建设，因地制宜设置自驾车营地、房车营地、观景平台等旅游配套服务设施，提升旅游交通的服务质量，满足出行者多样化、个性化的需求。推进滨海旅游公路、南岭生态旅游公路建设，打造旅游公路观光带。

4.2 强化养护管理，全面提高路况水平

4.2.1 高度重视日常养护

强化细化普通国省道的日常养护工作，定期开展养护巡查，及时修复轻微破损路段，保持公路良好的通行环境和技术状态。进一步完善日常养护管理制度，优化日常养护工作机制，强化日常养护省级监管。

4.2.2 深入开展预防性养护

牢固树立全寿命周期养护成本理念，建立常态化预防性养护制度和周期性养护制度，实现公路养护由被动防护向主动预防转变，使公路养护步入良性循环。加快建立预防性养护相关技术体系，完善预防性养护的决策依据和技术要求。

4.2.3 适时开展大中修养护

综合道路技术状况、使用年限，科学安排干线公路的大中修工程，加大养护工程实施力度，提升普通国省道路面使用性能。加强养护工程大中修项目库管理，优化管理程序，强化养护设计方案及养护质量的评定。普通国道总体技术状况(MQI)优良路率达90%以上，普通省道MQI优良路率达85%以上。

4.3 加大投资力度，强化资金保障

积极争取中央资金支持，加大省级财政资金投入，提升普通国省道建设省补助力度。着力解决普通国省道发展短板，解决区域发展不平衡的问题，加大对原中央苏区、海陆丰革命老区困难县、少数民族县等粤东西北欠发达地区省级财政资金投入。继续用好省内已出台的交通建设投融资政策，积极争取省财政资金、地方政府债券等资金，用于普通国省道的发展。建立以公共财政为主的普通国省道养护资金分级保障机制，完善全省公路养护资金分配模式，保障公路养护资金投入。进一步拓宽建设养护资金筹集渠道，充分发挥资本和市场的作用，创新融资方式，完善普通国省道投融资模式。

4.4 加强规划衔接，落实发展要素

充分利用国土空间规划编制的时机，处理好普通国省道与“三区三线”的空间关系，注重加强与自然资源、生态环境和住建等部门的沟通衔接，为“十四五”期乃至中远期的国省道建设发展预留空间条件。加强与城市发展规划、生态保护规划、土地利用总体规划等相关规划的衔接，确保各项规划协调一致，建立定期的联动和评估机制。

5 结语

加快构建形成“一核一带一区”区域发展新格局，缩小粤东西北地区与珠三角地区的差距，是广东省区域协调发展的紧迫任务。普通国省道作为综合交通运输体系的重要组成部分，加快推进普通国省道的发展，是今后一段时期内促进广东省交通运输行业乃至经济社会均衡协调发展的重要任务之一。

为顺利实现普通国省道路网的总体规划目标，广东省普通国省道“十四五”规划拟定了“十四五”期普通国省道的发展目标和建设任务。新升级的国省道大多处于粤东西北等边远地区，“十四五”期将重点加快低等级路段提档升级约4 000km，进一步发挥国省道在乡村振兴战略中的支撑作用。为支持深圳建设先行示范区、广州实现老城市新活力，助推全面实施“一核一带一区”区域发展新格局，“十四五”期将推进瓶颈路段改造约3 000km，实现粤港澳大湾区普通国省道高质量发展。

本文总结了广东省普通国省道发展过程中存在的主要问题，包括路网等级结构短板明显、发展不平衡、建养压力大、建设项目制约因素多等等方面存在的问题；针对这些问题，从优化路网结构、提高路况水平、强化资金保障、加强规划衔接等方面提出了相应的对策。通过这些对策建议的提出，以期逐步消除制约普通国省道发展的交通瓶颈，保障群众便利出行，提高广东省普通国省道路网整体服务能力与水平。