公共图书馆全馆外包模式中的政府管理职能研究

程 莉

（广东省立中山图书馆，广东 广州 510110）

1 引言

作为公共文化服务的重要组成部分，公共图书馆历来承担了较多的职能，且随着公众对多形式、高质量文化生活需求的日趋强烈，公共图书馆也承载了更多的期望。近年来，国家对公共文化服务的重视程度逐步提升，2013年，党的十八届三中全会发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出，要引入竞争机制，推动公共文化服务社会化发展，鼓励社会力量、社会资本参与公共文化服务体系建设［1］。2015年5月，《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作意见的通知》明确提出“培育市场主体，丰富服务供给”，并首次将公共图书馆（室）的运行和管理列入《政府向社会力量购买公共文化服务指导性目录》［2］。随后，2017年3月1日起实施的《中华人民共和国公共文化服务保障法》，2017年5月7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《国家“十三五”时期文化发展改革规划纲要》以及2018年1月1日起实施的《中华人民共和国公共图书馆法》等均对引入社会力量参与公共图书馆服务进行了明确与强调。以适当的形式引入社会力量以弥补我国公共文化服务的供给不足，已成为公共文化服务机制建设和能力提升的重要方式。

整体来看，社会力量参与公共图书馆建设目前在我国尚处于起步探索阶段，参与的方式主要有捐赠、合作共建、志愿者服务以及服务外包等，其中服务外包又分为全馆外包与部分业务外包两个类型。目前，我国有关社会力量参与公共图书馆建设的研究已经积累了一定的研究成果。苗美娟以无锡新区图书馆、北京东城区皮卡书屋和东城区第一图书馆为例，分析了政府向社会力量购买公共图书馆服务的实践探索，研究了政府向社会力量购买公共图书馆服务的特点和意义［3］。郭华、葛琳琳、易斌从政府购买行为的类型、方式等维度分析了政府向社会力量购买图书馆服务的重要性、具体模式和运行机制，并提出了相应的对策［4］。金武刚围绕公共图书馆社会化发展的定位，分析了公共图书馆社会化的实现路径与方式，研究了合作、业务外包、志愿者服务以及共建等模式的实施方式与需关注之处，进而提出了公共图书馆社会化发展的重点领域与突破方向［5］。

从目前情况看，现有文献较多地关注介绍国内社会力量参与公共图书馆服务的现状，借用国外的一些理论与实践探讨社会力量参与公共图书馆服务的模式介绍、研究与比较等方面，聚焦全馆外包进行深入分析的相对较少。同时，对于全馆外包模式下，政府应当承担什么样的管理职能、具体管理哪些内容、以什么样的角色参与到公共图书馆全馆外包中、需要具备什么样的能力等方面的研究尚有较大的可深入空间。本文选取5家已实现全馆外包的有代表性的公共图书馆，分析其发展现状与存在的问题，聚焦全馆外包模式下的政府管理职能，提出相应的策略与建议。

2 公共图书馆全馆外包情况比较分析

公共图书馆全馆外包，是相对于具体的局部业务外包（例如采编业务外包、图书上架业务外包）而言，指政府将公共图书馆的全部或大部分业务和管理工作委托给社会力量（包括企业、机构或社会组织等）运营，亦称为全流程外包、总体外包或整体外包。2011年江苏省无锡市无锡新区图书馆的全馆外包开启了我国公共图书馆全馆外包的序幕。随后，广州市增城新塘镇、芜湖市镜湖区、合肥市滨湖新区等陆续进行了类似的探索，逐步将图书馆进行了全馆外包。2017年安徽省滁州市图书馆的全馆外包，开创了国内地市级图书馆全馆外包的先河。

本文选取无锡市无锡新区图书馆、广州增城区新塘镇图书馆、芜湖市镜湖区图书馆、合肥市滨湖世纪社区图书馆、滁州市图书馆等5家图书馆，围绕所处区域情况、外包过程、运行效果研究等内容进行比较分析。

2.1 5家图书馆所处区域经济情况比较

从各图书馆所处区域情况来看，选取的5家图书馆分别处于江苏、广东和安徽3个省份，各区域经济发展（2018年数据）详见表1。

表1 5家图书馆所处区域经济发展情况（资料整理时间为：2020年5月）

（1）从经济整体发展情况来看，上述5家图书馆位于5个城市，从国内生产总值、地方一般公共预算收入维度来看，除滁州市略低于全国平均水平外，无锡、广州、芜湖与合肥4个城市的发展明显好于全国整体发展情况，5市平均值亦显著高于全国平均水平。

（2）从经济发展增长速度来看，上述5个城市的国内生产总值平均增速为7.92%，高出全国同期整体水平1.32个百分点；地方一般公共预算收入平均增速9.14%，高出全国同期平均水平2.94个百分点。

（3）从人均指标的情况来看，上述5个城市的居民人均可支配收入都超过了全国平均水平，5市平均值为43 031.42元，是全国平均值的1.52倍；5市人均国内生产总值的平均值为11.19万元，是全国平均值的1.73倍。

总体来看，5家实行全馆外包图书馆所处的5个城市中，除滁州市整体经济规模较小外，其余4个城市的经济发展明显优于全国平均水平，为以财政支持为重要基础的各类公共文化服务的投入以及对社会力量的采购提供了更多的空间。

2.2 5家图书馆外包实施情况比较

2.2.1 实施外包主体情况

从对本文比较的5家实施全馆外包的图书馆以及目前从公开渠道信息已知的实施全馆外包的图书馆的情况看，全馆外包目前主要集中在区（县）层级以及乡镇或街道层级的图书馆，仅有滁州市图书馆一家市级图书馆进行了全馆外包。基层图书馆的规模往往不大，且从受众的角度看，其承担的职能主要以基础类的图书服务与简单的信息咨询为主，专业属性相对不强，全馆外包具备了可操作性。

2.2.2 实施外包的时间节点

从表2可看出，5家图书馆基本都是新建成后就同步实施了全馆外包，滁州市图书馆更是在图书馆建设过程中就完成了全馆外包的招标，外包服务提供方在图书馆的建设过程中也有较为深入地参与。对于新建设的图书馆而言，没有太多的历史包袱，不存在现有在编馆员安置、原有资源与全馆外包模式的契合度等方面的顾虑与潜在问题，实施全馆外包相对阻力较小。同时，新建图书馆无历史积累、专业人员与编制欠缺等问题，全馆外包实施起来较容易。

表2 5家图书馆外包实施情况（资料整理时间为：2020年5月）

续表

2.2.3 实施外包的最初原因

实施外包的最初原因有尝试新服务模式、创新管理思路的考量与探索，但应当说更多的是从解决实际问题的角度作出的选择，主要是为了解决新建图书馆的人员编制不足或无法在短时间内配置到位等问题。

2.2.4 实施外包的社会主体

从服务提供方的资质情况以及业务范围来看，主要是图书馆综合运营服务提供商，艾迪讯电子科技（无锡）有限公司与安徽华博胜讯信息科技股份有限公司属于此类。艾迪讯电子科技（无锡）有限公司依托其母公司多年行业经验，定位于专业化图书馆运营管理，在业内已具备了一定的品牌影响力，而安徽华博胜讯信息科技股份有限公司则是定位于公共文化全价值链运营级解决方案服务，是国内公共文化服务领域较少的上市公司之一。

2.2.5 实施外包的服务内容

各馆基本上都是图书馆建设、运营、管理与服务作为主体内容进行的全馆外包，其中无锡市无锡新区图书馆还对外包后的实施效果设置了量化的评估要求，而芜湖市镜湖区图书馆则对外包后的各方权责进行了细化界定；在外包后的分工方面，基本以“政府提供场地，企业提供设备、图书、人员管理等”为主要模式，广州增城区新塘镇图书馆还对外包到期后相应资产的归属进行了界定。

2.2.6 外包过程的政府管理职能

外包前以及外包行为实施过程中，政府管理机构发挥了一定的主导与推动作用，有制定财政预算、提供服务场地、实施招投标采购等，保证了图书馆的全馆外包得以实施，但也存在着实施标准不统一、方式多样化等情况；外包管理方面，基本是以对外包的服务涵盖内容以及业务连续性要求为主，具体的服务标准、服务水平以及服务人员的专业能力方面则基本欠缺；关于外包后的管理与监督方面，虽有一定的后评价，但很大程度上存在着缺乏明确标准、实施随机性大、监督手段单一、约束机制不明确等方面的问题。

2.3 5家图书馆外包效能比较分析

从各馆实施全馆外包后的效能看（见表3），实施全馆外包后在馆藏资源、开放时间等方面与公共图书馆整体情况保持了同步，没有显著差异。各馆均较为重视线上服务渠道的建设，在门户网站方面，5馆中的无锡市无锡新区图书馆、滁州市图书馆、芜湖市镜湖区图书馆均建立了自己的门户网站，且可提供较为齐备的公共图书馆查询与咨询服务，广州增城区新塘镇图书馆则是依托其上级广州增城区图书馆的网站提供服务，合肥市滨湖世纪社区图书馆无相关网站信息；在微信渠道方面，无锡市无锡新区图书馆、芜湖市镜湖区图书馆、滁州市图书馆均有自己的微信公众号，且可实现较为完备的线上查询与咨询服务功能，广州增城区新塘镇图书馆、合肥市滨湖世纪社区图书馆则是依托其上级单位的微信公众号提供相关线上服务。

表3 5家图书馆实施全馆外包后运营情况（资料整理时间为：2020年5月）

3 公共图书馆全馆外包的发展现状与存在问题分析

3.1 从法规政策来看，基本法规较完备，实施细则需细化

从现有法规政策与措施的针对性、适用性来看，还存在一些需改进之处：一是在管理内容方面，现行法规、政策的关注点主要集中在对承接方式、购买内容、参与主体评估等方面，对于参与主体在实际运营中的履约情况、服务质效方面涉及相对较少；二是在制度层级方面，国家层面的各项法规、制度不断出台，制度整体框架性结构已较为健全，但具体到不同的省份、不同的地区，还需在国家法规的整体架构下，因地制宜地制定各类实施细则。虽有部分省市已采取了相应的举措，如江西省出台了《江西省人民政府办公厅转发省文化厅等部门关于做好政府向社会力量购买文化服务工作实施意见的通知》［18-19］、广州市制定了《广州市公共图书馆条例》［20］《广州市“图书馆之城”建设规划(2015—2020年)》［21］，但整体看各地区推进情况差异较大，还需进一步完善；三是在购买范围方面，目前的制度性文件基本是以公共文化服务领域整体为对象进行设计的，与公共图书馆自身独特属性的契合度不高，相应带来了操作中的难点。公共图书馆服务中具体哪些项目可纳入政府购买、服务标准、用户满意度评估等内容还需进一步作出明确规定。

3.2 从监督管理来看，监管体制需理顺，监督主体需丰富

推进社会力量参与公共图书馆服务，必须建立与之相适应的监督管理体系，方能确保更好地运行。从目前情况来看，相应管理体系正不断健全，已实施全馆外包的公共图书馆也在此方面不断进行探索，如无锡新区图书馆由区财政、审计、纪委、市文化行政部门等组建考核工作组，对外包公司的服务进行打分评价［3］61，并聘请专业公司对读者满意度进行抽样调查等。但在监督管理的机制建设与参与方式来看，也还存在以下问题：

一是监督内容上：对采购行为管得多，对运行效果管得少。目前政府采购整体已有了较为规范的流程，也会对采购行为本身的合规性进行监督和管理，但对公共图书馆全馆外包类的项目，在采购行为完成后对实际运行效果的监督则在监督实施主体、监督内容方面还存在较大欠缺；与合同要求比得多，与读者评价比得少。实施外包后进行监督管理时往往关注点多集中在了参与方的履约情况上，对于读者满意度等方面考虑得相对较少；纵向与自己比得多，横向与同行比得少。基于可操作性、管理成本等方面的考虑，外包后的监督评价往往会以对外包前后自身某些可量化指标的比较为主，而较少与其他馆同样的服务模式运行效果进行比较。二是监督主体上：除部分政府职能机构因工作职责原因而进行的规定动作外，目前来看，读者对公共图书馆的监督管理的整体参与度不高；同时，对于引入第三方力量进行监督管理方面，还未形成有效的机制，且具备相应专业能力的机构与组织仍相对较少，无法完全满足对社会力量参与公共图书馆服务进行专业化监督管理的需要。

3.3 从各方诉求来看，公益属性需坚持，经济诉求要兼顾

公共图书馆承载了较多的公共文化服务的职能，公益属性明显且必须坚持，这就决定了公共图书馆的服务外包不同于一般的政府购买行为，必须体现其公益性。而作为公共图书馆全馆外包的社会参与方，从目前已实施全馆外包的图书馆的情况来看，其服务承接方全部为企业，看到企业在运营管理、机制灵活性等方面优势的同时，也必须清醒认识到企业的逐利性与公共图书馆公益性之间的矛盾。外包方案的设计以及定价策略等在保证公共图书馆公益属性且确保其职能有效履行的同时，也要合理兼顾到参与企业对经济利益的诉求。在此方面，目前很多案例已经进行了积极的探索，但整体来看，平衡好公益性与经济性之间关系的研究还需进一步深入，相应的工作机制还需健全与完善。

3.4 从参与主体来看，资质要求需细化、专业能力差异大

目前，政府部门对公共图书馆外包服务承接主体的管理，基本是按照常规的对社会组织或注册企业的管理方式进行管理，对于公共图书馆外包服务的采购行为也是参照《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作意见的通知》及《中华人民共和国政府采购法实施条例》等普适性管理规定执行，尚未结合公共图书馆服务内容的公益性、专业性等特征而建立对相关承接主体的细化准入标准与管理机制。从参与公共图书馆社会化服务的主体情况来看，多数是以捐赠、志愿者服务等形式进行支持，真正有能力提供公共图书馆全馆外包服务的专业性机构与企业相对较少。具备专业能力的参与主体的匮乏对政府的采购行为以及公共图书馆全馆外包后的运营效果产生了较大的影响。

4 公共图书馆全馆外包模式中的政府管理职能研究

经过近10年的发展，国内公共图书馆在全馆外包模式方面进行了积极的探索，从目前现状来看，虽有个别成功案例，但总体上实施数量少、业务规模小、影响程度低的问题仍客观存在。作为公共图书馆全馆外包的实施主体与管理机构，政府相关管理部门应当进一步顺应形势的变化，切实担负起相应的管理责任。

4.1 合理确定外包范围，不能仅为创新而强行实施外包

受区域经济发展状况、公共图书馆自身职责定位等因素的影响，公共图书馆是否可实施全馆外包较难以采用统一的标准直接划定，政府管理部门应当因地制宜、因馆施策，以是否能更好发挥公共图书馆的职能、是否能优化政府资源配置结构来具体分析，从财政能力、发展定位、资源禀赋、发展阶段来进行客观的衡量与评估：

一是以财政能力来衡量：公共图书馆实施全馆外包，对社会承接主体支付的资金主要靠政府财政投入，因此，是否实施全馆外包需要对所在地区的财政能力进行综合评估，量力而行。二是以发展定位来衡量：从各层级图书馆的规模及主要服务内容来看，以提供普适性服务为主的区（县）级及以下的基层图书馆其服务内容较为单一、专业化程度不高，比较适合全馆外包；而专业性服务属性较强及区域中心的大馆则不太适宜也较难实施全馆外包。三是以资源禀赋来衡量：以大众服务为主要服务内容的不具备独特馆藏资源的普通图书馆相对而言更具备全馆外包的可操作性；而拥有珍稀文献馆藏等具备独特资源禀赋的大中型图书馆，因专业文献采编、古籍保护、科研情报服务和专题读者活动开展等的专业性特征，实施全馆外包需审慎考虑。四是以发展阶段来衡量：新建图书馆没有原有人员安置、已有设备处置等历史包袱方面的顾虑，同时往往难以新增编制，选择全馆外包的模式是可以考虑的；而对于已在运作的图书馆，特别是规模较大的图书馆，从人员安置、机制延续等多方面考虑，实施全馆外包的难度较大、综合成本亦相对较高。

4.2 主动担当管理责任，不因实施外包而规避主体责任

作为公共图书馆全馆外包的实施主体与管理机构，政府相关管理部门应当从责任担当的角度理顺公共图书馆全馆外包的思路，明确应当承担的管理责任，并切实开展工作加以推进。

4.2.1 强化责任担当，理顺全馆外包的推进思路

在推进公共图书馆全馆外包时，要明确外包的是工作内容而不是管理责任的原则，坚持“实施外包只是形式、运营成效作评价，读者满意是关键，责任担当为核心”的理念，对公共图书馆应当承担的各项责任，在准备实施外包时就要进行全面评估，可以由全馆外包来解决的，要对相应内容

进行细致分析，清晰界定服务内容、评价标准与职责边界，在外包合同中明确列明并对过程加强监督、对结果进行后评价；暂时无法以全馆外包形式解决的复杂职责，也要在实施公共图书馆全馆外包的同时，明确由相应的职能部门承担这部分职责，不能一包了之，不能因公共图书馆的全馆外包而不经意或人为弱化公共图书馆的角色定位与责任担当。

4.2.2 加强制度建设，细化法律法规与实施细则

要结合公共图书馆的特点，在现有制度框架的基础上加以针对性的细化与完善，才能更好地推动公共图书馆全馆外包的实施。一是在现有政府购买服务规章制度体系中，在现有主要以工程及货物为采购对象的框架下，针对公共文化服务行业的公益性、专业性特征以及采购内容以专业化服务为主的情况下，对购买公共图书馆服务的原则、主体、范围、流程、方式、监督、职责等进行细化规定，或出台针对性强的具体实施细则；二是各地应当在国家法规整体架构下，结合本地实际情况制定细化的工作措施，从而构建完善的自上而下相互衔接的政府购买公共图书馆服务的制度体系；三是要完善预算管理，完善现有政府购买服务项目下公共文化服务的预算体系，完整、准确地设置购买公共图书馆服务的类别与细项，完善公共图书馆全馆外包支出标准的测算与核算机制。

4.2.3 营造良好氛围，培育社会力量积极参与

政府应当进一步优化社会力量参与公共文化服务领域的机制，从氛围营造、制度建设、引导培育等方面加以推进：一是要加强对社会力量参与购买公共文化服务的宣传，营造良好的氛围，鼓励更多社会力量积极参与承接公共图书馆服务；二是要针对性地加强制度性供给，为社会力量参与公共图书馆服务打造机制灵活、形式多样的诉求表达机制、承接参与机制和协同治理机制；三是积极培育有能力的社会力量，以建立孵化基地、加大资源投入、健全激励机制、强化管理监督等方式营造良好环境，鼓励、培育有能力参与公共文化服务的社会力量快速成长。

4.2.4 做好统筹协调，处理好公益性与经济性的关系

公共图书馆的公益性定位与社会参与力量的逐利性特征客观存在，关键是要做好统筹，寻找符合供需双方诉求的平衡点。对此，一是要从财政投入的角度进行统筹考量，对于公共图书馆全馆外包等公益属性明显的采购行为，在实施采购之初就要做好测算，在符合财政预算投入管理要求以及相关法规的前提下，合理核算外包费用，给社会承接方一定的合理利润空间，保证公共图书馆外包后的服务延续性；二是在确保公共图书馆公益属性有效履行、不影响公共图书馆主责主业的前提下，考虑允许社会承接方借助已有场地等沉没成本进行适当的周边产业经营、附加服务经营，一定程度上从经济收入的角度对承接方予以补充；三是可以尝试在科学评估、符合制度要求的前提下，对社会承接方设立一定激励机制，明确目标要求与激励标准，适当通过税收优惠等形式调动社会承接方的积极性。

4.3 科学界定管理重点，不能过度管理而影响外包实质

强调管理责任不等同于过度介入，否则就失去了实施外包的意义。外包模式有其商业运作的规模，也有明确的职责边界界定，应当以外包合同为基准，既不能放手不管、一包了事，也不能大包大揽、过度介入，关键是要合理界定管理边界、科学确定管理重点。

4.3.1 管严标准，健全公共图书馆全馆外包的评价体系

从管理的角度而言，要进一步加强公共图书馆全馆外包各类标准的建设，以严格的标准体系规范外包行为、提升外包效果。具体来看：一是要管好准入标准，从促进公共图书馆行业发展的角度，对实施全馆外包的社会承接主体的资质要求进行清晰界定，制定明确的准入标准，并逐步考虑建立区域内乃至全国范围的针对社会承接主体的名单制管理体系；二是要管好采购标准，结合公共图书馆的公益属性，对相应的政府采购行为制定针对性的标准，对采购行为的各环节应遵循的标准予以明确，以更好地规范公共图书馆的政府采购行为；三是要管好评价标准，结合公共图书馆的职责内容与工作特点，以横向与纵向维度相结合的方式，从定量与定性方面明确相应的评价标准，围绕运营效果及服务水平纵向与自己过去比、横向与同行平均比，以评价标准的规范化带动实施全馆外包的公共图书馆服务水平的提升。

4.3.2 管好监督，完善公共图书馆全馆外包的监管体系

良好的监督管理体系是保障公共图书馆实施全馆外包后承担职责不减弱、服务水平不降低的重要前提，对此应当从健全监督机制、扩大监督主体、信息有效公开等方面持续加以改进：一是建立良好的监督机制，要结合公共图书馆的特点，从谁来管、管什么、怎么管、靠什么管、管到什么程度、管出什么效果等方面入手，建立健全公共图书馆全馆外包后的监督管理机制；二是丰富进行监督的主体，在政府相关主管部门继续履行监督管理职责的同时，结合市场化情况，以引入第三方管理机构进行持续监督、建立专业咨询委员会进行专业化指导以及提高公众参与度、邀请公众共同进行监督等方式，丰富实施监督的主体范围；三是确保信息的有效公开，在政策制度允许的范围内，对公共图书馆全馆外包合同约定的社会承接方职责、服务内容、服务标准承诺等内容通过多种公众广泛接受的渠道进行适度公开，为多主体参与对公共图书馆全馆外包的监督创造条件。

4.3.3 管住风险，强化公共图书馆全馆外包的风险管控

工作内容外包了，但是公共图书馆承担的责任不能减弱，应当管住的风险不能放松。作为公共服务机构，服务内容、质量、效率是公众对其的要求，但持续提供服务的能力也是公众高度关注的事项。公共图书馆应当以危机管理以及系统的业务连续性管理为重点，针对性建立应对机制，提高自身的持续运营能力：要结合本馆所处的外部环境以及内部特征开展全面的风险排查和应对策略研究，借鉴本地其他公共服务机构的经验与做法，针对性地建立本馆的危机管理机制和预警机制，做到事件发生前做好防范准备、降低风险概率，事件发生时进行合理响应、减少事件影响，事件发生后采取高效措施、快速恢复秩序；同时，要对本馆的各类计算机系统进行全面排查，针对性制定业务连续性计划，并定期重检更新，这是公共图书馆改进管理能力、承担社会责任的基本准则，也是公共图书馆提高风险预测和快速应对的必然要求。这些对风险管控的要求不应由于实施全馆外包而有丝毫的放松与弱化，在实施外包时就要对供需双方的相应责任进行清晰界定。

5 结语

公共图书馆全馆外包模式经过不断的探索，已积累了一定的经验，但还有很多需要不断改进之处。作为实施主体，政府相关管理部门应当从提升公共文化服务供给能力的角度，主动加强研究，以实施主体自身能力的提升来推动公共图书馆全馆外包模式的机制完善与实施推广，以更好地引导社会力量参与公共图书馆建设，推进公共文化服务行业的发展。