青海农牧区农业社会化服务：现状、问题和对策——基于微观数据调查的分析

朱子轩 高新水

（华中师范大学，湖北 武汉 470003；青海民族大学，青海 西宁 810007）

一、引言

中国作为一个农业大国，“三农”问题关系到国计民生、经济发展，实现农村农业现代化发展关系到社会稳定、国家富强、民族复兴。《农业农村部关于加快发展农业社会化服务的指导意见》指出发展农业社会化服务，是实现小农户和现代农业有机衔接的基本途径和主要机制，是激发农民生产积极性、发展农业生产力的重要经营方式，已成为构建现代农业经营体系、转变农业发展方式、加快推进农业现代化的重大战略举措。[1]农业社会化服务是以农业相关的专业社会经济组织、技术组织等为服务供给主体，以农业发展需求为导向，在各级政府的组织引导下为农业生产的经营主体提供的各种服务，反映了我国农业发展产业化、规模化发展的客观要求。依靠政府引导，以市场为依托，使经营规模相对较小的农业生产单位适应市场经济发展的要求，克服自身规模较小的弊端，获得大规模生产效益，提高农业生产经营组织化程度。通过科学化、专业化的组织协作，形成由种植到产出再到销售的专业化、社会化服务体系，使经营个体互相联结形成专业合作组织，形成高度协作化的生产经营模式，提升抗击市场风险和自然灾害的能力，推进农业的专业化、社会化，提高农民的组织程度，发展高度专业化协作和社会化服务的新型农业。

在各级各部门的引导推动下，农业社会化服务不断探索创新、蓬勃发展，在具体实践过程中，已经探索形成了多样化的农业社会化服务模式，如政府主导型、集体经济组织主导型、专业合作组织主导型、涉农企业主导型等农业社会化服务供给模式，对巩固完善农村基本经营制度、保障粮食安全和重要农产品有效供给、促进农业稳定发展发挥了重要作用。同时我国农业社会化服务也存在诸多问题，一方面我国乡村经济发展相比于城市进程较慢，农村社会人口流动性大，农民组织化程度低、合作经营意识薄弱；另一方面我国乡村地域差异较大，农业生产类型多元化，农业社会化服务地区差异大，发展不均衡。鉴于我国各地农业社会化服务发展差异大、不均衡，青海位于我国西部高原地区，农业生产情况复杂，农业社会化服务存在的问题更为显著的现实状况，有效地解决青海地区乡村农业社会化服务存在的困境，加快完善农业社会化服务体系，优化农业社会化服务组织结构，对青海地区农牧业经济现代化发展具有重大现实意义。

二、青海农牧区农业社会化服务的现状

青海省人民政府于2014年出台的《关于加快农牧业社会化服务体系建设的指导意见》，提出了建立完善政府主导、市场运作的农牧业服务体系新机制，推进建设适宜当地农牧业生产的农牧业生产社会化服务体系的目标。[2]但通过对青海农牧区农牧业社会化服务调查研究发现，一方面青海农牧区土地流转率较低，农业合作组织参与度不高，青海农业生产方式多样，极具当地特色；另一方面青海农牧业生产机械化程度低，农业生产落后。总体来说，青海推进农业社会化服务取得了显著成效，但农业社会化服务在广度、深度、效度三个方面还需进一步提升。根据当地农牧业发展的具体现状，青海农牧区农牧业生产经营仍然需要继续推进更全面、更符合当地特色的农牧业社会化服务。为进一步推进青海农业社会化服务体系建设，提高农业社会化服务水平，本文通过实证调查方法，在总结青海农业社会化服务取得的成效的基础上，发现青海农业社会化服务中的问题与不足，以此寻求推进青海完善农业社会化服务的措施。2021年青海民族大学乡村振兴研究中心与华中师范大学中国农村研究院联合建设的“百村十年”数据库，从青海省8个市（州）的10个县的20个行政村中，获得257份农户问卷，本文的数据来源于农户问卷的青海省土地流转与农业社会化服务专题部分。

（一）青海农村地区农业生产情况

青海位于我国西部高原地区，农业生产复杂多样、难度大、风险大，农户分散，组织化程度低。从调研数据来看，青海农村地区土地流转率较低，相当部分农户从事农业生产，但农业生产机械化水平低，农业生产落后且风险大，对农业社会化服务需求大。

1.承包地流转情况

如表1所示，在256个有效农户样本中，有23.83%的农户没有承包地，而在进行土地承包的农户中，仅有18.36%的农户进行了土地流转，57.81%未进行土地流转，由此可以看出青海当地在推进土地流转服务方面取得了一定成效，但土地的流转率相对较低。

2.农民从事农业生产情况

如表2所示，当地从事农业生产与不从事农业生产的农户比例为2:3，根据青海当地农村生产状况和表1所示情况，不从事农业生产的情况可能包括主要从事牧业生产的农户和没有进行土地承包的农户，青海农牧业生产情况复杂多样。

3.农民农业生产方式

如表3所示，青海当地进行农业生产的方式以人工为主，在103个有效样本中，69.81%农户样本是以人工为主的农业生产方式，只有30.19%的农户样本是以机械为主的生产方式，由此可见，当地农业生产机械化水平比较低。

表3 农户进行农业生产的方式（单位：个，%）

（二）青海地区农民享受农牧业社会化服务情况

青海在推进农牧业社会化服务中，各项措施得到有效贯彻落实并取得一定成效，但当前农牧业社会化服务惠及率并不高，存在部分农户的服务需求并没有得到满足，相当农户对农业社会化服务认识不足，甚至部分农业社会化服务未能真正发挥作用。

1.农民享受农业社会化服务情况

考察当地农牧业社会化服务对农户需求满足情况，如表4，在99个有效农户样本中，仅4.04%认为当地农牧业社会化服务完全能满足其需求，72.73%的农户认为基本能满足其需求，还有23.23%的农户认为不能满足其需求。可知，青海农牧业社会化服务基本上可以满足农户基本的农业生产需求，但还存在部分农户需求不能满足。

表4 当前的农业社会化服务对农户需求满足情况（单位：个，%）

2.农民购买农业保险情况

如表5，对农民购买农业保险情况进行分析，在102个有效农户样本中，55.88%的农户购买了农业保险，44.12%的农户没有购买农业保险，农民购买农业保险占比过半，但仍有相当比重的农户未购买农业保险。

表5 农户购买农业保险情况（单位：个，%）

对未购买农业保险的原因分析，如表6，在72个有效农户样本中，38.89%的农户不知道农业保险政策，36.11%的农户认为没有必要购买农业保险，同时还存在少部分农户不信任保险公司、农户无力承担保费、当地保险公司未开办农业保险业务等情况。由此可见，当地对于农业保险政策的普及度不高，农业保险服务并不能满足相当一部分农户需求，甚至成为少部分农户的负担。

表6 农户没有购买农业保险的原因（单位：个，%）

（三）青海地区农业社会化服务效果

从青海农牧区农民对当地农牧业社会化服务的效果来看，当前青海农牧业社会化服务能够满足农民基本需求，但在满足农民生产需求的情况下还存在着机构不足、服务机构缺失、服务范围有限、服务领域狭窄、服务人员不积极、服务效果不明显等问题。农户对社会化服务评价不高，部分农户认为当地农牧业社会化服务不公平。

1.当地农业社会化服务存在的问题

对农户认为当地农业服务存在的问题进行分析，如表7所示，在98个有效农户样本中，24.49%的农户认为服务机构没有或不足，20.41%的农户认为服务领域和范围狭窄，14.29%的农户认为服务水平不高，20.41%的农户认为服务人员积极性不高。由此可见当地农业服务存在服务机构缺失、服务范围有限、服务领域狭窄、服务人员不积极、服务效果不明显等问题。

表7 农户认为目前的农业服务存在的问题（单位：个，%）

2.农户对当地农业社会化服务满意度

考察当地农户对农牧业社会化服务的满意度，如表8所示，在99个有效样本中，仅8.08%的农户表示对当地农业社会化服务非常满意，41.42%的农户表示比较满意，50.50%的农户表示一般或不太满意。由此可见，青海农牧区农户对当地农业社会化服务的总体评价不高。

表8 农户对当地政府提供的农业社会化服务评价（单位：个，%）

3.当地农业社会化服务公平情况

考察当地农业社会化服务是否公平，如表9，对当地农业社会化服务是否存在重视大户忽视小户情况进行分析，在97个有效农户样本中，29.8%的农户认为存在重视大户忽视小户的情况，41.24%的农户认为不存在，28.87%的农户表示不清楚。可知当地社会化服务一定程度上存在重视大户忽视小户的不公平现象。

表9 当地农业社会化服务重视大户而忽视小农户情况（单位：个，%）

总体来说，青海推进农业社会化服务取得了显著成效，但青海农村地区农业生产极具高原特色，一方面农业生产类型复杂多样、难度大、风险大；另一方面农业生产落后，农民组织化程度低、合作意识不强。这给当地农业社会化服务带来了诸多困境，同时也反映了青海农业生产对农业社会化服务的强烈需求，通过对青海地区农业社会化服务调研数据的分析发现，青海农业社会化服务还存在问题和不足，仍需进一步完善。

三、青海农牧区农业社会化服务存在的主要问题

“人均一亩三分地、户均不过十亩田”的小农生产方式是我国农业发展需要长期面对的基本现实。发展农业社会化服务就是要把一家一户干不了、干不好、干起来不划算的生产环节集中起来，统一委托给服务主体去完成，将先进适用的品种、技术、装备等现代生产要素有效导入农业，实现农业生产过程的专业化、标准化、集约化，从而实现农业现代化。近年来，青海省大力培育新型农牧业经营主体，健全社会化服务体系，立足生态和资源优势，发展特色农牧产业，打造“青”字号绿色有机品牌，不断提高土地效益，实现农牧民快速增产增收。然而，在实地调查过程中发现，青海省农业社会化服务还存在广度不够、深度不足、效度不高等问题，这对进一步解放土地生产力形成制约。

（一）服务广度：覆盖领域不宽、服务功能不全

近些年，青海省农业社会化服务领域逐步由产中环节向产前和产后环节延伸，服务水平不断提高。然而随着农业现代化建设不断推进，农户对农业社会化服务的需求也不断提高，农业社会化服务逐渐出现新的增长空间。通过调查农户认为农业服务存在的问题得知，服务机构没有或不足、服务领域和范围较窄等是农户遇到的主要问题，有六成农户并未享受到农业技术服务。总的问题表现为两个方面，具体如下：

一方面，农业社会化覆盖领域不宽，服务机构建设存在盲区。青海省地处高原、地形复杂，受自然条件影响，农牧区人口居住分散、生产生活聚集度低，服务机构铺设难度较大。“十三五”期间，青海省着力推进农牧业社会化服务体系建设，全省已建成土地托管服务中心13个，电子商务运营中心19个、运营网点1021个。[3]但距离服务机构地域全覆盖、人群全覆盖还存在一定空间。服务机构是打通农业社会化服务“最后一公里”的关键节点，其建设存在盲区将会直接影响农业社会化服务的质量。另一方面，服务功能不全，注重产前、产中服务，轻视产后服务。过多重视农业发展的产前、产中，而忽视产后服务，将造成产业堵塞无法形成良性循环。发展农业社会化服务特别需要注重产后对农产品销售的服务支持，这是将农产品转化为经济效益、提高农民收入水平的“最后一棒”。信息提供、政策和法律咨询、金融保险服务、农业技术指导、销路扩展等农业社会化服务有待优化完善。产前产中产后一体化农业格局尚未形成，覆盖农业生产全过程的社会化服务网络尚未形成。

（二）服务深度：村级落实不够、监督指导不严

农业社会化服务的深度是政策落地的保障，是政策实质性推进的关键一步。截至2020年5月，青海省年托管面积已达2万公顷，年实现电商销售额1.05亿元，年订单销售各类农畜产品15亿元，年培训农牧民职业经理人近千人次，农牧业社会化服务体系初步形成。[4]然而，在调查中发现青海省农业社会化服务仍存在村级落实有困难、监督指导有漏洞的问题。

具体而言，一是村级落实不够，政策效果不明显。在实地调查中，不了解农业保险政策的农户占比近四成，近七成的农户未参加过农业培训。随着农村人口不断向城市迁移，农村空心化和人口老龄化现象不断加重，致使农村农业社会化服务所需专业人员存在大量缺口，现有的农业社会化服务队伍年龄结构偏大、教育水平整体偏低。同时，农村基层农技推广资金短缺，农技人员的知识技能更新缓慢，青海省农技推广面临“有编制军队、少作战部队”的窘迫。政策在村级落实时出现人员缺位、技能缺位，增加了效果显现的难度。二是监督考核不严，政策执行不到位。在调查中发现，三成农户承包地流转未签订书面合同，这表明基层在执行政策时存在打折扣和不规范现象。监督考核是保障政策执行不走样、政策落地加速度的关键一招，责任和意义重大。目前，相关部门工作职责存在一定交叉模糊地带，部分服务主体存在侵害农户利益情况，一些服务主体存在主动性不足、紧迫性不强的情况，监督考核力度亟需进一步加强。

（三）服务效度：种植规模化进展慢、农民组织化程度低

多年来，青海省持续强化农业社会化服务体系建设，科学开展农业生产托管服务试点，进一步推进了机械化、规模化、集约化的绿色高效现代农业生产方式，提高了机械利用率，降低了农民劳动强度，增加了农民的非农收入，今年将完成生产托管面积39.65万亩以上。[5]然而在调查中发现，青海省还存在种植规模化进展慢、农民组织化程度低等问题。

首先，农业机械化生产程度低，农业规模化生产进展慢。据调查问卷数据显示，生产方式以人工为主的农户占较大比例，约占总调查人数的七成，以机械为主的农户仅占三成。农业机械化生产是提高农业生产效率和生产规模的保障，是实现农业现代化的重要载体，可有效促进农业增效农民增收。农业机械化程度低，将严重制约青海省农业发展。由于受自然条件恶劣、社会经济发展滞后、农户思想观念守旧等因素影响，青海省土地流转进展缓慢，农业生产仍以小散户经营为主，农业规模化生产的比例较低。实践表明，农业社会化服务为规模化农场服务的性价比较高，单位耕地面积的成本远低于为散户服务的成本，单位耕地面积的产值也更高。其次，专业合作社吸引力不足，农民组织化程度低。农民专业合作社是农业社会化服务体系及新型农村经营主体建设的组成部分，已成为助力农村经济建设的重要力量。经过多年建设，到2020年底，青海省各类农民合作社已发展到10343家，带动农牧民50余万人。[6]然而，其中相当部分是在政府的政策性支持下组建的，短期内创造了一定价值，但仍存在合作社粗放式发展、管理运行规范性不足等问题，无法避免“数量庞大、质量不高”的局面，尚未形成“燎原之势”。再加上农户一定程度上存在小农意识，思想保守，缺少合作经验，致使青海省农业专业合作社吸引力不足，农民组织化程度还待进一步提高。

四、提升青海农牧区农业社会化服务水平的对策

（一）聚焦农户需求，创新服务供给模式

发展农业社会化服务，是为了实现小农户和现代农业有机衔接，转变农业发展方式，实现农业生产现代化。聚焦农户需求，创新服务供给模式，是有效发挥农业社会化服务作用的基础。首先，要坚持以农户需求为导向。引领小农户进入现代农业发展轨道，把服务小农户作为政策支持的重点，广泛了解农户需求，着力解决小农户生产现代化难题，促进农民增产增收。其次，要发挥农民作为农业社会化服务主体的作用。农民在长期从事农业生产的过程中，清晰地了解当地的农业生产特色和气候环境，在多年的农业生产经营中积累了丰富的经验和劳动智慧，与农民保持良好沟通，能够科学、全面地了解当地农业生产经营情况，针对实际问题，提供有效的农业社会化服务。最后，对农业生产经营情况深入调查研究。青海地区位于我国地势第一阶梯上，平均海拔3000多米，兼具农牧业多种生产经营类型，农业生产极具高原特色，对农业生产状况开展全面系统的调查研究，更利于农业社会化服务因地制宜，创新农业社会化服务供给，建设符合青海当地农业生产特色的农业社会化服务体系，切实满足当地农牧产业现代化发展需求。

（二）加大宣传力度，促进农民主体参与

完善农业社会化服务，是实现农民增收、农业发展现代化的要求，因此加大宣传力度，促进农民主体参与是关键。一方面，推进现代化农业社会化服务信息系统建设。利用互联网等多种宣传媒介和宣传平台，丰富宣传手段，加大宣传力度，提升农民对农业社会化服务的认识，保障农业社会化服务信息传达到位，农业社会化服务落实到位。另一方面，发挥村干部和村级组织在农民与农业社会化服务主体之间的桥梁作用。村干部和村级服务组织人员，长时间生活服务于所在村庄，农民对其信任度高，通过提升村级组织、村干部对农业社会化服务的认识，让每一位农民充分了解农业社会化服务的相关政策，认识到农业社会化服务的积极作用，整合自身发展优势，积极参与生产经营合作组织，融入专业化、规模化的现代化农业发展趋势。

（三）健全监管和协调机制，提升服务效度

青海省通过按照主体多元化、服务专业化的要求，逐步健全完善以公益性服务机构为主导、专业合作组织和涉农企业为基础的农牧业社会化服务体系。[7]健全监管和协调机制，是提升服务效度的保障。首先，要发挥政府在农业社会化服务体系中的组织协调作用。坚持政府导向，使市场在政府指导下优化资源配置，实现资金、人才、技术等服务要素长期有效供给。其次，要强化对农业社会化服务主体的监管，形成政府支撑、农户主体参与的监管机制，完善农业社会化服务信息公开制度，使农业社会化服务资源在多元主体监督下实现有效配置，推动农业社会化服务有效落实，保障农业社会化服务市场的有序和稳定。最后，要完善农业社会化服务评估、评价体系。农业社会化服务兼具公益性和经营性，需要科学、透明的评估、评价体系对服务供给机构、服务落实程序、服务内容及进行有效规范，保障农户作为农业社会化服务的切身受益者在农业社会化服务评估评价中的话语权，形成“服务好不好，农民说了算”的评价机制，促使农业社会化服务公平、有效落实。