论党内法规调整范围的清单控制模式——兼论党规与国法调整范围的边界*

赵筱芳

(湘潭大学 法学院，湘潭 411105)

党内法规与国家法律都是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，两者形成了“双轨并行”的二元格局。因此，在中国特色的法治运行实践中，党内法规与国家法律如何协调衔接，特别是如何厘清两者的调整范围便成了重大问题。正如学者所说：“当下意欲精准界分党内法规与国家法律调整范围在理论和实践上都是困难的，尤其在涉及党的领导政治原则的情形时，这种困难尤为明显。”[1]21-30尽管如此，学界仍做出不懈努力，提出了“党内/党外事务”界分法[2]64、制定主体界分法[3]30-34、法律规定界分法[4]23-25等诸多观点，尝试厘清党内法规的调整范围，进而划定党规国法的边界。上述观点无疑具有启发性，但均或多或少存在不足。 首先，“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”，基于党的全面领导，党内事务与国家事务势必存在许多重叠之处。因此，“党内/党外事务”界分标准看似逻辑自洽，但缺乏实践上的可操作性。其次，制定主体标准可为识别特定制度文本是党内法规抑或国家法律提供形式标准，但难以为有效界分两者的调整范围提供实质支撑。最后，法律规定界分法认为《立法法》等相关国家法律明确规定的事项是党内法规不宜调整的范围。例如《立法法》第八条将“对公民政治权利的剥夺”等十一项事项纳入法律保留的范围，党内法规不得对之进行调整。但实际上，《立法法》等国家法律主要解决国家立法权的配置问题，而非党内法规与国家法律的调整范围问题。在立规实践中，为了保持党的先进性、纯洁性，党内法规可以在国家法律的基础上进一步对党员的权利义务进行限制，从而彰显出从严治党的理念。例如《中国共产党纪律处分条例》第四十四条、第五十七条即为对具有党员身份的公民的言论、游行、示威等政治权利进行的二次限制。由此可见，法律规定界分法缺乏周延的学术阐述力。综上，要厘清党内法规与国家法律的边界，必须另辟蹊径，探寻出更为明确、细致、全面并符合法治实践的界分规则。

一、清单控制模式的引入

清单控制模式是指通过列表厘清权力范围，从而实现控制权力运行的一种技术方式，其肇始于行政法治领域，是我国法治政府建设的一项重要改革举措。清单控制模式的核心要义是将法律、法规等赋予的政府权力边界化、明确化，使得“通过法律的行政权控制”拥有具象化依托，从而推动行政权控制理论与制度的重大创新。目前，我国学术界对党内法规调整范围的研究还停留在概念式、原则性等宏观层面，难以为立规裁量空间过大、党规国法界限不明等问题的解决提供具体指导。因此，可引入清单控制模式，对党内法规的调整范围进行列表化处理，进一步明确党内法规的调整范围，为理顺党内法规与国家法律关系提供技术方案。

(一)贯彻明确性原则的必然

富勒认为，明确性是“合法性的一项最基本的要素”[5]75。为尽可能提升法的明确性，不仅应运用缜密的语言表达立法的原意，更应在立法的权限、立法的范围等基础问题上作出明确的指引。然而，作为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，党内法规的调整范围却存在一定的模糊之处。目前，其调整范围主要通过《中国共产党党内法规制定条例》进行规定(以下简称《制定条例》)。尽管《制定条例》于2019年进行修订，进一步完善了制定主体、制定程序等内容，但关于调整范围的模糊问题却依旧未能解决。例如《制定条例》第三条规定，党内法规有权对“党的领导活动”进行调整，但“党的领导活动”具体包括哪些事项？在党的全面领导语境下，党内法规的调整范围是否可以及于一切国家事务？及于全体公民和组织？再如《制定条例》第十三条规定：“制定党内法规涉及政府职权范围事项的，可以由党政机关联合制定。”此处的“政府职权范围事项”的界限为何？党内法规是否可以就所有政府职权范围的事项进行调整？诸如此类问题，《制定条例》语焉不详，党内法规的调整范围依然存在诸多谜团。要想拨开这些谜团，有必要依赖一定的技巧与手段。清单控制模式是一种具有较强明确性且可视化的操作方式，可将党内法规调整事项进行列表式处理，能有效降低党内法规调整范围的模糊性。一方面，通过建构正向清单，使党内法规可以调整的事项一目了然；另一方面，通过建构反向清单，使党内法规不能调整的事项一览无余。此外，通过建构“共调清单”，使党政联合制定党内法规的事项清晰可见。据此而言，清单控制模式的引入，党内法规调整事项将会由模糊走向清晰，从而满足法规范的明确性要求。

(二)落实权力制约理念的要求

在中国特色治理体系语境下，作为公权力的国家概念同时包含了政府与政党两个要素，中国共产党既是公权力概念的组成部分，也是公权力的行使主体。[6]85-100就现有规定而言，党组织不但享有政治领导权、组织领导权、思想领导权等宏观性权力(1)例如《中国共产党地方委员会工作条例》第五条规定：“党的地方委员会主要实行政治、思想和组织领导”。，还具有“重大事项决定权”(2)例如党章第二十六条规定，党的地方各级代表大会有权讨论本地区范围内的重大问题并作出决议。“人事任免权”(3)例如《党政领导干部选拔任用工作条例》第六条规定：“党委(党组)及其组织(人事)部门按照干部管理权限履行选拔任用党政领导干部职责，切实发挥把关作用，负责本条例的组织实施。”等具体性权力。然而，正如孟德斯鸠所言“一切有权力的人都容易滥用权力, 这是万古不变的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”[7]154为把权力关进制度的笼子，必须严格政党治理，完善权力监督体系。[8]3-12在依法治国、全面从严治党背景下，要扎紧限权之笼，除了依靠国家法律，也要依靠党内法规。而通过党内法规展开权力限制的基础即在于厘清党内法规的调整范围，防止个别党组织在法治的名义下超越自身的权力边界，给中国特色社会主义法治事业造成损害。参考行政法视阈下政府推进权力“自我革命”的经验，可以发现，清单模式具有较强的“自制控权”功能，是权力制约的重要抓手。[9]109-131在党内法规调整范围的界定中，清单的制作与公开既能从正面的维度对党的立规权进行制约，也能列明党内法规制定的排除事项，从反向维度明确立规边界，发挥“限权”功能。因此，清单控制模式的引入，将有利于贯彻权力制约理念，提升依规治党的效能。

(三)厘清党内法规与国家法律边界的需要

党内法规与国家法律均为中国特色社会主义法治体系的组成部分，在根本价值取向上具有一致性，两者“同归”。但从价值实现过程来看，党内法规与国家法律却各有偏向，呈现出“殊途”的特征。因而，只有保有明确的界线，才能进一步保障党规国法的“相辅相成、相互促进、相互保障”。然而，由于中国共产党的领导地位、执政地位，党内法规不可避免会涉及国家事务和社会事务，这是中国法治的特色所在。由此，党内法规与国家法律的边界难免会呈现出“犬牙交错”的纠缠状态。为进一步明确党内法规的调整范围，厘清党规国法的调整界限，有必要引入更为精准、更具可操作性的清单模式。确保党内法规与国家法律在双规并行的基础上发挥出各自的功能与优势。从正向上看，清单控制模式为党内法规可以调整的范围划定了一个“圈”；从反向上看，其为党内法规不宜调整的事项划定了一条“线”。从而构成党内法规调整事项的“双保险”，可对党内法规调整的广度与深度进行全方位规制。由此可见，采取清单模式列明党内法规的调整范围，是明确党规与国法的调整边界，保障党规国法双轨并行、相互促进格局的有效举措。

二、清单控制模式的具体设计

尽管党内法规制度是党的领导制度化、规范化的体现，但这并不意味着党内法规具有360度的调整视角，可对一切国家、社会事务进行规范。因此，有必要从“什么该管、什么不宜管”两个维度思考党内法规的调整范围，构建党内法规的调整事项清单。除此之外，基于党政合作的强化，党政机关联合制定党内法规在实践中被广泛运用。目前，约14%的党内法规采取这一形式制定。[10]87-96一方面，这种“党政共同立规”有助于形成党政合力、整合党政资源，进而快速实现既定的目标，确实有存在甚至适度推广的法理正当性、实践紧迫性；另一方面，党政联合发文的泛化，也可能导致“党政不分”“以党代政”等弊端，对党政关系造成不利影响。因此，有必要对其调整范围进行单独阐述，构建党规与国法的“共调清单”，防止“泛化”情形的发生。

(一)党内法规应当调整的事项

《制定条例》明确规定，党内法规是“规范党的领导和党的建设活动”的专门规章制度。据此，党内法规应当调整的范围主要分为党的领导活动和党的建设活动两大板块。

1.党的领导活动

党的领导活动涵盖了政治、经济、文化、社会生活的方方面面，其科学与否，直接决定了管党治党与治国理政的效果。从政党发展规律来看，利用各种法律形式规范政党的活动并使之纳入法治化的轨道，是政党发展的必然趋势。[11]64从功能主义出发，党内法规既具有规范、指引、评价等法的一般功能，还体现出政治宣示、前瞻性等政策特征。将党的领导活动纳入党内法规的调整范围，既能构建“党的领导法治之形态”，又能保障其政治属性。从历史经验上看，党内法规作为党的领导活动的规范载体，为全党在思想上、政治上、行动上同党中央保持高度一致提供了有力保证。[12]因此，将党的领导活动纳入党内法规调整的正面清单具有必然性。

在此基础上，党的性质、执政党的地位决定了党既要调整党内关系，实行内部领导，也要调节党政、党群、政党之间的关系，进行对外领导。因此，可将党的领导活动进一步划分为对内领导与对外领导两种类型。对内领导活动是指围绕党组织、党员间的领导与被领导关系而进行的一系列行为。从事务性质来看，对内领导活动具有鲜明的“党内性”。从行为类型上看，其属于政党内部行为；从价值追求上看，其为保障党的先进性与纯洁性而进行。因此，将对内领导活动作为党内法规应当调整的事项，是使党的领导进一步规范化、法治化、现代化的应有之义。具体而言，党的对内领导活动主要包括：第一，党的上级组织对下级组织的领导；第二，党组织对党员的领导；第三，党员领导干部对党员的领导。对外领导活动是指党为发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用，对非党组织、党外群众进行领导的行为。相较于对内领导活动，其具有明显的“外部性”，可能对社会组织、普通公民产生重大影响。例如为加强和改进党对普通高等学校的领导，中央组织部制定了《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》，赋予高等学校党的委员会以审议确定学校基本管理制度、决定讨论学校内部组织结构的设置以及负责人的人选等职权，对高等学校的运行、发展，高校人员的工作产生了重大影响。因此，在将其纳入党内法规的调整范围时必须特别注重对外领导活动的调整方式与规范力度，确保与国家法律的衔接协调。

根据对非党组织、党外群众影响方式的不同，可将对外领导活动分为抽象对外领导与具体对外领导。例如《中国共产党地方委员会工作条例》第五条规定：“党的地方委员会主要实行政治、思想和组织领导，把方向、管大局、作决策、保落实……”该党内法规即规定了党的抽象对外领导。《生态文明建设目标评价考核办法》对各省、自治区、直辖市党委和政府生态文明建设目标评价考核的实施方式、具体程序、监督保障作出了详细规定。该党内法规即体现了党的具体对外领导。

抽象对外领导一般通过两种方式在党外产生影响：一是通过对国家法律的承接。例如《立法法》第三条规定了“党对立法工作的领导原则”，但如何对立法工作进行领导，则需要党内法规进行具体的承接。二是通过党组织的嵌入。例如党领导政法即通过党委政法委员会、政法单位中的党组(党委)的职能得以发挥。换言之，抽象对外领导只对非党组织、普通公民产生间接影响，不直接涉及其权利义务。因此，可将抽象对外领导活动作为党内法规应当调整的事项。具体而言，抽象对外领导主要涵盖以下内容：第一，党的领导体制机制，即党的领导机构设置、隶属关系和权限划分等方面的制度和原则。例如《中国共产党党组工作条例》对党组的设立、党委与党组的关系、党组的职责等的规定即为党的领导的体制机制。第二，党的领导的标准要求，即评判党的领导是否落实、是否正确落实的准则。例如《中国共产党政法工作条例》规定，党对政法工作的领导必须“坚持党的绝对领导，把党的领导贯彻到政法工作各方面和全过程”。该党内法规条款即对党的领导提出了标准要求。第三，党的领导的方式方法，即“怎么领导”以及“以什么方式领导”。例如《法治政府建设与责任落实督察工作规定》规定，党对法治政府建设采取的是“集中统一领导”的方式。(4)《法治政府建设与责任落实督察工作规定》第一条规定：“为了加强党对法治政府建设的集中统一领导，充分发挥督察工作对法治政府建设与责任落实的督促推动作用，根据《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》、《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》和其他有关规定，制定本规定。”

与抽象对外领导不同，具体对外领导具有较强的“管理”性质，其是基于党管重要事务或法治效率原则，对特定国家事务进行直接管理。例如为强化党对机构编制的领导，党制定了《国家知识产权局职能配置、内设机构和人员编制规定》，对国家知识产权局的主要职责、内设机构、人员编制等进行了详细的规定。据此，具体对外领导会对非党组织、非党员的权利义务产生直接影响。因此，为保障党内法规直接调整国家事务的正当性，宜将之作为党内法规与国家法律共同调整的事项，以党政机关联合制定党内法规的方式进行调整。

2.党的建设活动

根据历史经验，仅依靠政党伦理无法有效规范政党行为，更无法实现党的建设之“制度化、规范化和程序化”。因此，将党的建设活动纳入“法”的调整范围，便成为政党法治化的应有之义。然而，在现行“双轨并行”的法治体系下，党的建设活动应纳入党内法规的调整范围？抑或制定“政党法”，将其纳入国家法律的范畴？从正面看，要使政党自身有效运转，必须具有一定政党内部规范；从反面看，在宪法和法律范围内，政党自身的活动要按照党的规章制度办事，国家权力机关和法律无权干涉党的政党活动。如果政党的内部活动由法律来规范，那么将导致它们转变成服务机构。[13]363因此，党的建设活动应当纳入党内法规调整范围的正面清单。由于党的建设不是个别国家的现象，而是具有相当普遍性质的国际现象。借鉴各国历史反思以及制度实践，可将党内法规应当调整的党建事项列明如下：

第一，政党意识事项。政党意识是政党与政治发展到一定阶段的产物，其反映了党的本质，决定了党的发展方向，是政党的内核所在。将其作为党内法规应当调整的事项是实现党的建设核心目标的必然要求。具体而言，政党意识事项包括：政党是什么(政党性质、政党角色、政治地位、政党的权利和权力等)，政党为了什么(政党目标与政党价值取向)，政党干什么(政党功能、政党职能)，政党如何去干(政党的实践机制与实现方式)等内容。[14]31-35

第二，政党组织事项。中国共产党是各级各类党组织、党员按照一定的规律结合起来的统一体。要想形成良好的秩序与政治合力，必须运用有效的内部规范调整党的组织结构、党组织之间的关系，党员尤其是党的干部之间的组织构成与关系。党内法规的强规范性、强稳定性，使其能有力有效地充当这一角色。具体而言，政党组织事项包括：一是党组织的产生以及组织方式、组织形式、组织原则、组织制度等；二是党员的入党、入编、退党等；三是党的干部(包括党政领导干部在内的公务员)的选拔、任用、遴选、职责、升降、交流、免职等(5)此处党的干部采取广义的概念，包括党政领导干部在内的公务员。尽管公务员不一定都为党员，但公务员是党的干部队伍的重要组成部分，是政党嵌入国家政权的重要组织形式。因此，公务员也应纳入党内法规的调整范围。这一结论也为法治实践所验证。在《深化党和国家机构改革方案》明确中央组织部统一管理公务员工作后，对公务员的管理基本都采取中组部制定党内法规的方式进行。尤其是对于原来由中共中央组织部、人事部联合制定的《公务员调任规定》等党内法规，也由中共中央组织部修订并发布。当然，正如《方案》规定“对外保留国家公务员局牌子”，为保障公务员管理过程中“权、名、责”的一致，《公务员法》应当继续作为国家法律存在。。

第三，党员管理事项。党员是构成政党的细胞与基石，党员的素质在很大程度上决定了政党的水平。因此，有必要采取党内法规的方式使党员管理制度进一步规范化，以保障政党的先进性、纯洁性。具体而言，纳入党内法规正面清单的党员管理事项有：党员的义务与权利，党员的发展以及党员的政治行为、组织行为、经济行为、道德行为、职业行为、廉政行为、纪律处分行为等。

第四，政党强制事项。一直以来，强制都是中国共产党的有效控制手段，[15]4也是党继续落实和进一步巩固执政地位的必然方式，因此必须处于党的绝对控制之下。具体而言，纳入党内法规应当调整范围的强制事项主要包括两个方面：一是整体上的强制力，即军事。将军事事项纳入党内法规的正面调整清单是党管军队原则下的必然举措。二是针对个别党组织、党员的具体强制手段，即纪律处分和组织处理。由于纪律处分和组织处理或多或少会对个别权利造成侵害，因此有必要以规范化、程序化的党内法规进行规制。

第五，监督保障事项。要确保党内法规执行得力、执行有效，就必须做好监督保障工作，而监督保障工作的落实必须依赖制度保障。因此，必须从党内法规制度内部出发，将监督保障事项纳入党内法规的调整范围，构建“权力的笼子”和“权利的盾牌”，全面提升党内法规执行力。具体而言，监督保障事项包括：一是纪检驻派、约谈、处理信访举报、执纪审查等纪检监督事项。二是听取汇报、受理来信、核实情况、开展专项检查等巡视监督事项。三是报告个人重要事项、提醒谈话、诫勉谈话等日常监督事项。四是述职述廉、民主评议等民主监督事项。五是考核、奖惩、问责、表彰等监督保障事项。六是批评、揭发、检举、申诉、控告等党员权利保障事项。

除此之外，由于党与国家作为由诸多机构形成的复杂组织，其运行都必须遵循组织建设的一般规律。基于党政合作的强化，尤其是在党政合署办公、党政合设等合作方式广泛运用的背景下，党的建设活动与国家治理活动可能存在重叠。如果分别进行规制，不仅浪费立法立规资源，还可能造成规范上的不一致以及适用上的分歧。因此，宜将上述党政建设活动中的重叠事项纳入党规与国法的“共调清单”，由党政机关联合制定的党内法规进行调整。

(二)党规国法共同调整的事项

除了上述党内法规应当调整的范围外，还需明确党内法规与国家法律共同调整的事项。在实践中，此共同调整事项一般由党政机关联合制定的党内法规进行规范。尽管《制定条例》第十三条规定：“制定党内法规涉及政府职权范围事项的，可以由党政机关联合制定。”为其调整范围确立了基本标准，即“涉及政府职权”。但政府作为涵盖了各级各类行政机关的集合概念，加之不同的行政机关具有的职权各不相同，以此为标准确定党政联合制定党规的调整范围无疑具有模糊性。为此，有必要建立党规国法的共调清单，以明确党政联合制定党规的具体调整范围。根据前文论述，可知党政联合制定党内法规的原因有二：一是基于党的具体对外领导；二是基于党政建设活动的重叠。据此，可将共调清单分为具体对外领导事项与党政共建事项两大板块。

1.具体对外领导事项

一般而言，党的领导主要是指把方向、管大局、作决策、促改革，不会直接涉及国家机关的具体职权与公民的基本权利与义务等，即党的领导一般是指宏观领导、间接领导。但在特定情形下，为了强化党的领导，党组织还需直接介入一些重要国家事务，以设置禁止性规定、命令性规定等方式进行直接管理。对于这些国家事务，如果直接以纯粹党内法规(即党组织单独制定党内法规，国家机关不参与制定)进行规制，可能产生“以党代法”“以党代政”的观感。如由国家法律进行调整，则难以凸显党的领导。因此，宜将其纳入“共调清单”，由党政机关联合制定的党内法规进行规范。就现有党规实践而言，纳入“共调清单”的对外领导事项主要包括党管意识形态、党管机构编制等。

(1)党管意识形态事项。毛泽东曾言:“掌握思想领导是掌握一切领导的第一位。”[16]435习近平总书记也明确指出:“意识形态工作是党的一项极端重要的工作，是为国家立心、为民族立魂的工作。”[17]140由此可见，不论在新中国成立初期抑或处于社会主义发展新时代的当下，意识形态都具有极度重要性，必须牢牢掌控于党的领导之下。然而，意识形态问题并不单纯关乎“党内侧”，而是事关全局。如由党组织单独制定党内法规进行调整可能产生仅适用于党员而不及于广大人民群众的误解。因此，宜将其纳入“共调清单”，由党政机关联合制定的党内法规予以调整。其具体包括：一是意识形态的传播媒介，包括出版、报刊、电影、电视、网络、纪念活动等。例如中共中央办公厅、国务院办公厅联合制定的《全国性文艺新闻出版评奖管理办法》即对意识形态传播媒介进行了调整。二是意识形态的传播载体，包括纪念设施、文章、书籍、影视作品等。例如党中央国务院联合制定的《中共中央宣传部、国家广播电影电视总局关于制作播出理论、文献电视专题片的暂行规定》即以意识形态传播载体为调整对象。

(2)党管机构编制事项。机构编制资源是重要的政治资源、执政资源，机构编制工作是党的重要工作。为强化党对机构编制工作的集中统一领导，宜采取制定党内法规的方式对其进行直接管理。然而，机构编制不仅涉及党的各级各类机关，还涉及各级各类国家机构。党内法规对党内机构编制进行调整理所当然，但如何保障党内法规对国家机构编制工作进行调整的正当性与科学性？将其纳入党规国法的共同调整领域是一条既遵循党管机构编制原则又满足上述需求的路径。具体而言，党管编制事项主要包括国家机关各部门，各民主党派机关、群团机关，党和政府直属事业单位以及部门所属事业单位等机关的职能配置、内设机构和人员编制规定(“三定”事项)。例如《深化党和国家机构改革方案》出台后，中共中央办公厅与国务院办公厅联合制定了《财政部职能配置、内设机构和人员编制规定》《海关总署职能配置、内设机构和人员编制规定》等一系列党内法规，即为党内法规调整机构编制事项的范例。

除上述领域之外，由于党的领导环境处于不断变化之中，随时可能出现新情况、新变化。这就要求党的对外领导活动保持高度权变性以适应不断变化的、复杂的外部环境。因此，列入“共调清单”的具体对外领导事项不仅限于党管意识形态和党管机构编制事项，而应保持着灵活性与扩容性，随着党治国理政的需要而变化。例如在“5·12”汶川特大地震发生后，《突发公共事件应对法》所确立的应急体制规定的组织协调作用和防范作用并没有完全发挥，抗震救灾中出现了物资滥用、贪腐等问题。为此，中共中央纪委联合监察部制定了《抗震救灾款物管理使用违法违纪行为处分规定》，对相关违法违纪问题进行具体调整。该规定即体现了特殊形式下“共调清单”的扩容。当然，这种扩容并不是随意的，只有在国法手段难以及时有效应对时，才能对“共调清单”进行扩容。例如在应对“5·12”地震时，由于国家法律的立法程序较为复杂，耗时较长，难以满足“不时之需”，而党内法规所特有的“传批”等方式，能极大提升其制度输出的效率。因此，将权变性事项纳入“共调清单”的范畴，是在坚持法治思维的前提下，有效应对重大突发事件的必然选择。

2.党政共建领域

党政共建事项即党和国家机关遵循共同治理规律，需要协同治理、一体推进事项的集合。例如反腐败需要党的纪律机关联合监察机关、财税部门、人民法院等国家机关进行共同治理，即属于党政共建领域。为明确党政机关在处理党政共建领域事项时的分工、厘清权力界限、明确党政责任、保障协调一致，有必要将其纳入“共调清单”，由党政机关联合制定的党内法规进行规制。具体而言，党政共建领域的事项主要包括党政机关工作重叠事项、党政同责事项、党政合作事项三种类型。

(1)机关工作重叠事项。党的机关与国家机关都需要对内部事务管理、组织运行、公文处理等相关事宜建章立制。对于相同事项制定法治文件的方式不外乎有两种：一是由各主体分别立法或发布规范性文件；二是由各主体联合制定并同时在相关领域内共同适用。显然，共同发布法治文件是对立法资源的充分利用，对社会和公民利益的维护也是高效运行、成本小效益高的一种做法。[18]95-99例如中共中央办公厅、国务院办公厅联合制定的《党政机关公文处理工作条例》同时适用于党政机关，实现了“两规一立”与“一规两用”，既节约了立法资源，又保障了执行效果。由此可见，为了提升制度输出的效率，将党政机关工作重叠领域作为“共同调整领域”，由党政机关联合制定的党内法规进行调整十分必要。具体而言，机关工作重叠事项主要包括机关档案、公务用车、机关公文、办公用房等。例如《党政机关公务用车管理办法》即为调整机关工作重叠事项的党政机关联合制定的党内法规。

(2)党政同责事项。在党政同责理念中，“党政”的具体指向是地方各级党委和政府两套系统及其成员，“同责”意味着同时承担政治责任与法律责任。如制定国家法律调整政治责任，不符合我国“党政体制”(6)“党政体制”是指在中国共产党确立我国基本的政治制度的基础上，将自身嵌入政权结构中而形成的一种复合结构，是对中国政治经验现实的归纳和概括。参见景跃进等：《当代中国政府与政治》，中国人民大学出版社2016年版，第5页。的政治逻辑。如制定纯粹党内法规调整法律责任，于法理不通，因此，为建立健全党和政府在同一管理领域的责任分工体系，宜将之作为党内法规与国家法律共同调整的事项，由党政机关联合制定的党内法规进行规范。除此之外，将党政同责事项纳入“共调清单”还具有如下优势：第一，联合制定可保障党政机关“权责一致”，根据职责分工承担相应责任。第二，联合制定可保障“责任到位”，防止推诿责任情形的发生。第三，党政同责往往涉及国家治理中需要着重管理的领域，联合制定党内法规有利于提高重视度。具体而言，党政同责事项主要包括法治建设责任、环境保护责任、社会治安治理责任、食品安全责任、脱贫攻坚责任、信访工作责任等。例如《地方党政领导干部安全生产责任制规定》《健全落实社会治安综合治理领导责任制规定》即为调整党政同责事项的党政机关联合制定的党内法规。

(3)党政合作事项。从整体结构来看，党政合作是在执政党集中统一领导下，以国家的名义来管理国家事务的一种治理结构，其既需具有政治权威性，又需满足行政的规范性。[19]4-24从合作的方式上看，由于横跨两类组织系统，党政合作的权力配置规则和组织形态适用范围不可避免地需要在党内法规和国家法律规范中寻得支撑。[20]72-82从事项性质来看，党政合作事项一般为国家事务，如以纯粹党内法规对国家事务进行直接调整，难免“名不正、言不顺”。从合作效果来看，如分别制定党内法规和国家法律对合署办公或合并设立的党政机关进行规制，不仅可能造成立法资源的浪费，在立法立规机关沟通不畅的情形下，甚至可能出现不协调情形。因此，将党政合作事项纳入党规国法的“共调清单”是一种能兼顾政治性、规范性以及效率的较优方案。具体而言，党政合作事项主要包括纪检监察事项、审计事项、改革事项、军民融合事项等。例如《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》《军队转业干部安置暂行办法》即为调整党政合作事项的党政机关联合制定的党内法规。

图1 党内法规调整范围示意图

(三)党内法规不宜调整的事项

党内法规应当调整事项以及共同调整事项为党内法规的调整范围划定了正向边界。然而，根据社会系统论，每一个社会子系统都承担着各自的唯一功能，一旦子系统的界限不再明确，系统也就丧失了存在的必要性与可行性。[21]196党内法规、国家法律也莫不如此。因此，为在保有党内法规自身特定功能的基础上，尊重国家法律的地位与作用，有必要从国家法律的核心调整事项出发，进行谦抑性考量，明确党内法规不宜调整的事项。其具体包括国家主权领域、国家组织机构领域、刑事领域、纯粹行政管理领域、经济法领域、民商事领域等。

第一，国家主权领域。在现代意义上，国家主权是指国家统治的权力，即一个国家独立自主地处理国内事务和国际事务而不受他国干预或限制的最高权力。关于国家主权的事项，只能由国家法律进行调整，党内法规不宜涉足。具体而言，国家主权涵盖如下三个方面：一是对内主权事项，即主权的归属事项。对内主权意味着具有最高的权威性，是其他国家权力的终极渊源，具体包括决定国家的立法、司法、行政的权力，自然资源的归属，行政区域的划分等内容。[22]68-73二是对外主权事项，即涉及该公共权威在同类组织中的资格和地位问题，主要包括国家的独立权、平等权、自卫权和管辖权等相关事项。[23]7三是主权的象征物，包括国旗、国歌、国徽、首都等。

第二，国家组织机构领域。国家组织机构是属于全国人民的组织机构，是处理与全国人民有关的事务的机构，国家机构所行使的权力归根结底来自人民的同意和授权。[24]4-17因此，只有直接体现人民意志的国家法律对其进行调整才具有正当性。具体而言，党内法规不得调整的国家组织机构事项包括：一是国家组织机构的产生；二是国家组织机构的组成；三是国家组织机构之间的关系。

第三，刑事领域。判断一个行为是否为犯罪，应当如何量刑，以何种程序量刑，不仅涉及对一个行为的评判，更是涉及国家对社会秩序保持最低限度的容忍和社会安全标准的认定，直接关系到国家、社会和全体公民的安全问题。因此，必须将刑事领域纳入国家法律的专属调整范围，党内法规不得涉足。具体而言，党内法规不宜规范的刑事相关事项包括犯罪与刑法以及刑事诉讼、刑事侦查等程序。

第四，纯粹行政管理领域。出于党具体对外领导的需要，以及党政活动的重叠，部分行政事务可能被纳入党规国法“共调清单”的范畴。但除此之外的纯粹的行政管理领域，依然为政府建设与发展的专属领域，党内法规不得进行调整。具体而言 ，应将行政立法、行政许可、行政征集(征收、征调、征税等)、行政处罚、行政强制执行、行政救济等纯粹行政管理活动及其相应的程序列为党内法规不宜调整的事项。

第五，经济法领域。尽管党章规定“中国共产党领导人民发展社会主义市场经济”，但这种领导应当是以制定整体的经济政策、统筹经济的协调发展、保障政府作用的发挥等宏观的、间接的方式进行，一旦涉及具体的经济关系，还应归由国家法律进行调整。具体而言，纳入党内法规不宜调整事项的经济法活动有：国家对市场以及市场秩序的管理和调控、国家对市场资源的配置、涉外经济管理等。

第六，民商事领域，具体包括作为平等主体之间的自然人、法人、非法人组织之间发生财产关系、人身关系以及商事关系。尽管党是领导一切的，但是平等主体之间的民事关系是基于自愿形成的、不掺杂政治因素的纯粹社会关系。因此，党对民事关系的领导应以引导、引领为限，不宜以党内法规等方式对其进行具体的规制。除此之外，对于民商事纠纷的解决及其解决程序，党内法规也不宜调整。

三、清单控制模式的运行机制

如果一种制度或模式的确立缺乏可适用性，那么其就仅具有象征、宣示或叙述意义，而不具有实效性。明确清单控制模式所涵事项固然重要，但要避免“束之高阁”的情形，还需要建立切实可行的运行机制。结合党内法规立改废释的生命周期，可以从四个维度保障清单控制模式的落实：一是在党内法规制定过程中，设置“过滤机制”，将党内法规不宜调整的事项排除于党内法规调整范围之外；二是在党内法规进入备案审查时，设计“拦截机制”，进行二次保障；三是在党内法规实施过程中，建立“发现机制”，及时对党内法规的调整事项进行审查；四是依托党内法规清理程序，构建“处理机制”，对超出自身调整范围的党内法规进行相应整改。

第一，设置“过滤机制”，将清单控制模式引入制定程序。“过滤机制”主要针对党内法规不宜调整的事项设立，其目的是指将该清单所涵事项排除在党内法规的调整范围之外，是保障党内法规调整事项的合法、合规、合理的第一道防线。《制定条例》第二十七条规定了前置审核程序，对党内法规的政治性、合法性、合理性、规范性等内容进行审批前审查。为此，可当将清单控制模式有效融入前置审核程序中，将“是否涉及不宜调整事项”作为前置审核程序中的“必查”要素，从而可在制定的源头上保障清单控制模式的有效运行。

第二，设计“拦截机制”，将清单模式融入备案审查程序。“拦截机制”是指党内法规出台后，对党内法规的调整事项进行二次审查，将党内法规不宜调整的事项排除在党内法规调整范围之外，并确保涉及“党规国法共同调整事项”由党政机关联合制定。“拦截机制”主要通过备案审查制度实行。如被审党内法规涉及党内法规的不宜调整事项，即存在违反宪法和法律的情形，应不予备案通过，并要求报备机关进行纠正；如涉及党规国法共同调整事项而未采取党政机关联合制定的方式，则可能会出现执行不畅或产生执行偏差，可以予以备案通过，但同时应对报备机关进行书面提醒，要求其及时整改。由此可见，将清单控制模式运用于备案审查程序中，可及时将党内法规不宜调整事项排除于党内法规的规范体系之外，从而实现对违法违规或制定主体不符党内法规的精准拦截。

第三，建立“发现机制”，将清单控制模式纳入事后审查程序。“发现机制”是指在党内法规的实施过程中，依据清单，及时对党内法规的调整事项进行审查。《制定条例》第三十二条规定，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规有存在“同党章、党的理论和路线方针政策相抵触”“同宪法、法律和行政法规相抵触”“同上位党内法规和规范性文件相抵触”“其他应当责令改正或者撤销的情形”情形的，党中央予以责令改正或者撤销。也就是说，在党内法规实施过程中，党中央有权对上述党内法规进行随时审查。因此，建立“发现机制”，将清单控制模式纳入事后审查程序，是有效发现、解决党内法规超越应有调整范围问题的有效举措。从事后审查程序的角度而言，党内法规如果涉及不宜调整事项，则存在较大的“相抵触”可能，宜重点审查；如涉及党规国法联合调整领域事项，则应重点对其制定方式进行审查。由此，将清单控制模式纳入事后审查程序，可以进一步提升党内法规备案审查的精准度与效率。

第四，确立“处理机制”，将清单模式嵌入清理程序。“处理机制”是指对清单所涉事项进行调整的党内法规作出修改、废止、宣布失效等决定。“处理机制”主要依靠党内法规的退出程序得以完成。正如法谚所言：“法律一经制定便已落后。”任何制度都有其生命周期，党内法规亦是如此。如不能适应时代需求，便会走向终点。为此，《制定条例》第三十七条规定：“制定机关应当组织开展党内法规清理工作，及时开展集中清理，根据需要开展特定内容或者特定范围的专项清理，在制定工作中同步开展即时清理。根据清理情况，作出修改、废止、宣布失效等决定。”由此构建了党内法规的动态清理程序。确立“处理机制”，主要是将清单控制模式嵌入清理程序，将党内法规调整范围的清单纳入党内法规的清理范围，丰富党内法规的清理内容、清理标准。具体而言，对涉及不宜调整事项的党内法规，制定机关应当及时予以修改、撤销或废止；对涉及“共同调整领域”事项的党内法规，如未采取联合制定的方式，制定机关应当依据反馈意见及时修改。由此，即可依托党内法规的清理程序，建构起党内法规调整范围清单控制模式的“处理机制”，及时对超越调整范围的党内法规作出相应处理。