从“政经合一”到“政经分离”：农村集体经济治理的一个新逻辑

徐冠清，崔占峰

（1.烟台大学经济管理学院，山东 烟台 264005；2.西北农林科技大学经济管理学院，陕西 杨陵 712100）

一、引 言

党的十九大提出了实现治理现代化的总目标。其中，乡村治理现代化既是乡村振兴战略的一部分，也构成了治理现代化总进程的重要部分。从某种意义上讲，乡村治理的现代化水平很大程度上决定这一进程的速度和质量。农村集体经济组织是乡村治理关键的组织基础和资金来源。从理论上讲，农村集体产权制度改革有利于解决农村集体经济组织参与市场竞争的产权障碍，且有利于保障集体成员的收益分配权。但实践中引入法人制度的股份制合作社似乎并未有效保障农村集体经济的持续和高效运行，“行政约束”的惯性依旧明显存在。管理制度的公司化因未形成与之相适应的市场化经营制度，导致现有农村集体资产经营模式仍难以适应市场化要求，成为集体经济改革持续推进的另一制约因素。因此，更好地促进集体经济发展，农村集体资产经营模式仍需深化改革。需要注意的问题是，村委会的“代管”行为对集体经济组织的持续改革产生明显阻碍作用，“政经合一”状态可能会造成集体资产大量流失、运营效率低等问题，“政经合一”的合法性不断受到质疑，厘清二者关系成为实现农村集体经济治理的首要问题。

二、文献研究及问题提出

以清产核资和股份制改革为核心的农村集体产权制度改革已持续五年，截至2019 年，全国近60万个村按期完成清产核资，26万个村彻底完成集体产权制度改革。改革后的农村集体经济在提高农村公共品供给和治理水平方面表现出积极促进作用（吕方等，2019）。农村集体经济改革的重心是解决确权后集体资产的运营效率问题。法人治理理论作为当前股份合作制改革的重要理论依据，被认为在一定程度上能解决村集体资产低效运营的问题。然而一项关于珠三角的研究表明，引入法人治理机制的农村集体经济组织的市场化改革不仅无法化解代理人寻租困境、外部制约机制失效等旧疾，反而引发一系列新问题，股份合作社演变为一个新的政治寻租组织（仇叶，2018）。“政经合一”导致的外部监督内部化，被认为是法人治理失效的根本原因。为解决代理人困境，孔祥智等（2017）指出“政经分离”是在股份合作社中嵌入相对完善的现代企业制度和法人治理机制的重要前提。

目前，我国农村集体经济组织是由人民公社时期的生产大队发展和演变而来（黄延信等，2014），村委会则产生于农村集体经济组织职能不断削弱的背景下。一方面，人民公社化时期传统乡村自治的终结迎来了“全能主义”政治形态下的乡村精英治理（黄博等，2013），主要表现为农村政治、经济、社会事务管理权力和管理组织一体化（卢福营，2009）；另一方面，分田到户曾被认为一定程度上造成了农村集体经济组织的涣散状态。人民公社制度瓦解后，村委会逐渐成为农村集体经济组织的“代言人”，在土地归集体所有的制度下，作为土地的所有者而垄断上述土地制度产生的收益（仝志辉，2018）。2006年以来，各类统筹、摊派及农业税废除，不仅弱化了个人对集体的责任和义务，一定程度上也弱化了村民的集体观念和意识（周建明，2018）。王亚华等（2020）曾从小农户特征角度揭示参与农村集体行动的机理，完善农村集体化意识瓦解困境的内部逻辑。集体和集体成员（个人）间形成的权力互动，导致农村集体经济组织的实际控制权掌握在村委会手中，村委会代行村集体经济组织职能的比例长期维持在60%左右。

目前，部分研究者指出，农村集体经济组织和村委会应在权能设置方面“二合为一”，并将其置于精简组织结构、节省人力成本以提高决策速度的逻辑架构内进行论证。如曹昌伟（2012）认为，由村委会经营集体资产存在更明显的优势，应支持村委会代行村集体经济组织管理集体资产的职能；只有在集体工商业发达的村庄进行权能分设，才能保证村集体经济组织创造集体财富方面的效率，因而分设才更具现实意义（仝志辉，2018）。同时，也有许多与上述理论对立的意见，一些学者坚持认为村委会和农村集体经济组织的属性存在本质区别，应将二者分离设置，只有独立的运营机制才更有利于保证集体资产运营的专业化，“合一”状态不仅有可能制约集体经济发展，还会加重村委会的职能负担。村集体经济组织与村委会首先在目标方面存在本质差别，前者追求经济利益最大化，效率是其价值诉求，资本决定发言权是其运作逻辑；若将村委会和村集体经济组织合并，虽可能带来开支节省等暂时性收益，但从长远看无法避免许多深层次问题，如原住村民共有的集体财富将会被外来居民“摊薄”（徐增阳等，2010）。面对村委会与村集体经济组织合二为一所导致的“全能型”村委会各项职能超负荷低效问题，有人提出“政经分离”不仅是为村委会“减负”的重要途径，更是村集体经济组织释放活力的重要出路（张丽琴，2008），为保障村集体经济组织的市场主体地位与发展潜力，也须尽快摆脱“政社不分”或“政社半分离”的过渡阶段（夏英等，2018）；甚至有人将村干部发生的腐败问题归结为以农村集体经济制度与村民自治制度为基本框架的乡村治理失效，认为当前“政社合一”是村干部腐败问题形成的主要原因（陈荣卓等，2017）。可见，尽管“政经合一”的机制短期内实现了村集体资产的迅速增长，长期则可能产生许多负面效果，应当与时俱进加以变革。

新型集体经济要求在建立现代产权制度的基础上发挥资本的作用（苑鹏等，2016），股份合作制则为资本引入提供了制度前提与路径选择。企业领办合作社是在政经分离条件下对股份合作制的积极探索，因资本在合作社内部占据主导地位，最初的制度设计一定程度上起到“政经分离”作用。但仍有部分学者对资本引入表示担忧，认为资本会改变村庄社区的治理结构，需要在企业和农民间建立稳定的利益联结机制，防止村庄被资本吞噬（焦长权等，2016）。任大鹏等（2009）从成员异质性角度指出企业领办合作社有被资本控制的风险，进而影响利益分配。在“资本下乡”探讨中，企业领办合作社在限制资本方面的优势已引起关注。多数学者对企业领办合作社持肯定态度，认为企业领办合作社不仅可依靠产权链条在内部建立稳定的利益联结机制，进而约束股东行为（苑鹏等，2008）；从资产专用性角度看，企业领办合作社在抑制机会主义行为方面也有一定积极作用，还有利于降低治理成本（宋茂华，2013）。可见，在发挥资本优势的同时，需要通过各种制约机制对其加以限制，但目前关于这种制度设计的深入探讨研究相对较少。

综上所述，上述研究主要探讨了企业领办合作社的内部治理机制，但对企业领办合作社在发展新型集体经济中的制度逻辑的形成和具体展开方面的讨论尚不足。本文通过梳理农村集体经济的演变和发展，深入剖析其发展低效的原因，试图论证在“政经分离”条件下，为企业领办合作社运营农村集体资产的合理性寻找新证据，并构建基于“内部+外部”监督的多元协同治理机制，以期为我国未来农村集体产权制度改革进一步深化和集体经济的治理提供完善的理论支撑和政策建议。

三、“政经合一”的演进及历史合理性

通常意义上理解的农村集体经济组织，一般是指20 世纪50 年代高度“政经合一”状态下人民公社制度的产物。改革开放后，随着人民公社制度消解，家庭承包为基础、统分结合的双层经营体制得以建立。“分”是指家庭联产承包和农户分散经营，“统”则指由农村集体经济组织统一组织经营农户家庭或个体无法、无力承担的部分。“统”“分”之间此消彼长的对立关系，一定意义上影响“政经合一”的强弱程度与表现形式。在此过程中，来自于集体“统”的功能不断削弱，一定程度上映射出农村集体经济组织地位的边缘化趋势。通过研判“统”“分”力量对立关系，可将“政经合一”的历史演进时期分为以下四个阶段。

（一）以废除人民公社制度为标志的强分强统阶段（1978~1997年）

1978年以前，在“三级所有、队为基础”的体制下，村一级的大队和乡镇一级的人民公社是管理农村一切事务的主要组织，在土地方面实行统一集中经营制度。十一届三中全会后，在全国范围内实行家庭联产承包责任制，标志着以“双层经营”体制为核心的农村改革正式启动，同时成为农村集体力量弱化的开端。家庭承包经营实质上是农村土地所有权和承包经营权的两权分离，其核心内容是保证土地归集体所有的根本原则不动摇，农民享有自主承包土地和自由经营的充分权利，这一改革大大调动了农民生产积极性，农村因此进入快速发展阶段。这一时期，农村集体经济组织失去对土地的绝对控制，农具等集体资产被要求分发给农户，使村集体经济组织的物质基础受到削弱，大大降低对村民的动员和组织效率，给村庄的管理和建设带来一定负面影响。

尽管农村集体经济组织的力量很大程度上被削弱，但其收入来源并未完全被切断，依旧可在村庄发展中发挥关键作用。此时，农村集体经济组织的活力主要体现在给村民发包土地、收取“三提五统”费和代收农业税等方面，“保证国家的，留足集体的，剩下都是自己的”正是当时的真实写照。部分地区还会保留一定数量机动地以增加集体收入。90 年代初期还曾出现过大规模拍卖“四荒地”使用权现象，这曾成为农村集体收入的补充来源。此外90年代乡镇企业调整和改制，一方面在短时间内减少农村集体经济组织负债，增加流动资金；另一方面，集体企业剥离意味着农村集体经济组织失去持续发展的重要基础。村委会正是在此背景下产生。1982年《宪法》规定在生产大队的地理基础上设立自然村，设立村民自治组织，即村委会，目的是尽快解决农村社会治理问题，另外在乡镇一级取消“政经合一”的人民公社，成立“政经分离”的乡政府和乡农业合作经济联合组织。实际上实行家庭联产承包责任制后集体经营部分基本消失，后者并未成功建设起来。为重拾农村集体经济组织“统”的作用，国家层面也出台过相关政策，但总体收效甚微，如1983中共中央印发一号文件《当前农村经济政策的若干问题》就提出社队要办好社员要求统一办的事情，如机耕、水利、植保、防疫、制种、配种等。

可见，家庭联产承包责任制打破了长久以来“政经合一”的人民公社制度，农民个体的效率得到重视，“分”的地位不断提高。随着土地、经营性资产的剥离，农村集体经济组织的组织效率被大大削弱，但其作为当时农村基层最重要的管理组织，在农村治理中仍扮演着重要角色，“统”的作用依旧强势。这一时期，农村政治经济生活实际没有改变“政经合一”状态，而是调整了“政经合一”的外部组织形式。农村集体经济组织是人民公社职能的继承主体，“统”的内涵由组织生产向土地管理、税费征收转变，村委会则作为补充力量开始在农村社会中发挥作用。

（二）以1997年开始规范和限制农村集体经济组织收入来源为标志的强分弱统阶段（1997~2006年）

1997年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》，一是限制土地承包费，二是强调对预留“机动地”必须严格控制。这两项规定一方面规范了农村集体经济组织依靠土地发包增收的路径，另一方面限制了其资金积累。时任国务院总理朱镕基在九届全国人大四次会议上提到：“目前从农民手里收取300亿元的农业税，600亿元的乡统筹、村提留，再加上乱收费，恐怕从农民那里一年要拿1 200亿元甚至更多。”2001年中央正式提出实施以“三取消、两调整、一改革”为主要内容的农村税费改革，主要目的在于规范地方收费制度，降低农民负担，为家庭联产承包责任制提供支撑。改革实际上是将“三提五统”收费转移到农业税上，缺口由国家财政负担，使农民负担更加合理化与规范化。

但在具体实施过程中，因农业税率的严格控制及国家财政补贴不足，农村建设面临较大资金缺口成为普遍现象。在此期间，安徽巢湖创造性地提出“一事一议”制度，后被中央当作典型在全国范围内推广。此举措的出发点在于弥补部分农村建设资金缺口，一定程度上恢复集体的统筹作用。但因制度设计缺陷，“一事一议”并未产生更积极的预期效果。根据2005年国家统计局农村社会经济调查总队的调研结果显示，真正开展“一事一议”的行政村仅10%左右、且人均筹资水平不断下降，“一事一议”制度在执行中普遍出现“事难议、议难决、决难行”的三难困境。“一事一议”需要由村庄威望的发起人带头，而村民民主选举产生的村委会自然成为“一事一议”的主导力量。农村集体经济组织的统筹组织权力也开始向村委会过渡。1998年正式颁布的《村民委员会组织法》更是直接赋予村委会管理农村土地发包、集体财务等事务的权力，标志着村委会代管农村集体经济组织具备合法性。农村集体经济组织在农村事务中的权力让渡某种意义上是国家对集体“统”的权力的部分放弃，以此强化以家庭联产承包责任制为核心的“分”的农民权益。

这一阶段，中央通过规范农民生产活动的外部干预，进一步解放土地生产效率，“分”展现出的活力满足了农村发展需求。但降低农民负担的过程意味着弱化了集体对个人生产活动的控制和影响，农村集体经济组织收入来源收窄，特别是对集体土地支配权的限制，导致“统”的功能被束缚。另外，“一事一议”不得不依赖村委会，加之村委会“代管”行为合法化，加剧了农村集体经济组织的边缘化，“政经合一”的组织形态向村委会转移的趋势加快。

（三）以2006年彻底废止农业税和“三提五统”为标志的弱分弱统阶段（2006~2012年）

随着家庭承包经营效率增长触顶，“分”的弱势性显露，主要表现为家庭承包经营与农业现代化的矛盾开始加深。农业现代化要求土地规模化，分散经营逐渐难以适应我国农业发展需要，加之农村老龄化等问题影响，国家出台一系列政策鼓励和推动土地流转、发展适度规模农业。2006 年我国全面彻底废止农业税和“三提五统”，一定程度上提高了农民种地热情，缓和了农村集体经济组织与村民间的矛盾。此时农村集体经济组织普遍由村委会代管，其“统”的功能几乎消失。1 200 亿农业税和“三提五统”的废除意味着切断了农村集体经济组织统筹发展的资金来源，特别是集体资产匮乏的村庄，只能依靠财政拨款维持村级组织运行，农村集体经济组织普遍处于名存实亡状态。2007 年农业部发布的《村民一事一议筹资筹劳管理办法》规定，政府财政对村内公益事业建设采取项目补助、以奖代补等办法给予支持，旨在增强“一事一议”在乡村建设中作用，恢复农村集体经济组织“统”的功能。农业部有关数据显示，“一事一议”补贴金额常年维持在230 亿元水平，农村建设进入稳定发展时期。但农村集体经济组织独立法人地位缺失，无法以市场主体的身份平等参与市场竞争等弊端显现，2014 年经营收入在5 万元以上的村庄仅占22%，经营收入仅占总收入的35%，经营收入0 增长成为许多村庄的常态。另外，我国农村拥有存量巨大的集体建设性用地，这部分资产牢牢掌握在获得农村集体经济组织控制权的村委会手中，缺少外部监督导致村干部贪腐问题层出不穷。

该阶段“分”的地位提高对农业产生的刺激作用已不明显，农业生产效率开始与我国农业发展战略的要求“不匹配”。农村集体经济组织的职能几乎被村委会取代，“统”的作用在“统分博弈”中消失殆尽，难以对“分”提供有效的支撑力量。尽管“一事一议”模式得益于财政支持，某种程度上接续了个人与集体联结关系，却始终难以解决农村集体经济组织的“自我发展”问题，“政经合一”明显阻碍农村发展。

（四）以2012年十八大后农村集体产权制度改革进程加快为标志的发展新阶段（2012年至今）

农村集体产权制度改革是我国推动农村集体经济发展的重要路径，具有划时代意义。改革初探最早可追溯到中共中央和国务院联合发布的《关于2009 年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》，其中提到要做好集体土地所有权确权登记颁证工作，将权属落实到法定行使所有权的集体组织，同时规范土地承包经营权流转。2010年又发布《关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》，鼓励有条件的地方开展农村集体产权制度改革试点，加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记颁证工作，力争3年时间把农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的农村集体经济组织。《意见》颁布后地方政府虽然有所行动，影响却比较有限。

2012年党的十八大以来农村集体产权制度改革进程不断加快并取得实质性进展，2014年印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，同年通过《积极发展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能改革试点方案》，主要内容包括开展集体资产清产核资、集体成员身份确认、集体经营性资产确权到户、集体经济组织推行股份制改革，明晰了集体产权关系，盘活了集体经营性资产，增加了成员财产性收入，标志农村集体产权制度改革试点工作全面启动（高鸣，2019）。

改革兼顾“分”的效率的同时，试图重建农村集体经济组织“统”的地位。集体和个人通过产权联结，有利于减少集体资产被侵占风险，提高其在农村建设中地位和作用，对参与市场竞争具有重要意义。为摆脱“政经合一”束缚，应尽快建立配套制度保障农村集体经济组织发展的独立性。

四、农村集体资产的经营困境及成因

据《中国农村经营管理统计年报（2018）》统计，2018年全国农村集体经济组织拥有各类账面资产达4.24 万亿元，2010~2018 年均增长10.8%。从资产总规模看，农村集体经济组织处于高速发展阶段。实际上，农村集体资产升值与收益的持续性仍面临严峻挑战，农村集体经济组织作为农村集体资产的所有者，“政经合一”结构下经营权与控制权不能独立是最大问题。本文将从以下五个方面分析当前农村集体经济组织及资产经营面临的困境及成因。

（一）“政经合一”：各种矛盾凸显

“政经合一”是目前农村组织结构的普遍形式。据《中国农村经营管理统计年报（2018）》统计，当前村委会代行农村集体经济组织职能的比例高达60%，还不包括大量村庄实行“一套人马，两块牌子”的情形。这导致大部分农村集体经济组织的实际控制权掌握在村委会手中，形成事实上的依附关系。建国初期，我国农村地区普遍面临迫切地以农田水利设施为核心的农业基础设施建设需求，人民公社化集中化管理的优势有利于短期内动员人力、集中资源满足农村发展的上述需求。“政经合一”的人民公社在组织效率方面的优势一定程度上为村委会向“政经合一”方向发展提供了历史证据。改革开放后，随着人民公社解体，农村集体经济组织继承了人民公社的职能，但在“统”“分”关系变化中逐渐边缘化。1988 年《村民委员会组织法（试行）》颁布和实施，标志着村委会代管农村集体经济组织的开端，考察各省、地方的相关立法，大多数也都规定村委会有权在未设立农村集体经济组织的村落中代行其经济职能。村委会以职能补充的角色出现，不断替代农村集体经济组织在农村发挥作用，农村集体经济组织成为村委会事实上的经济部门，但这种“政经合一”的组织形式给农村集体经济的发展造成阻碍。

首先，农村集体经济组织作为“经济人”，宗旨在于追求经济效益，服务职能也是基于经济职能开展和实现的；村委会作为基层群众自治组织，宗旨在于为村民服务，并不具有盈利属性。由于财政拨款无法完全满足村委会各项服务职能的需求，集体经济组织理论上成为村委会资金的重要来源。“政经合一”状态下，集体经济组织收益分配权掌握在村委会手中，利润被动流向村委会的各类服务功能中，承担大量公益事业，一定程度上影响其发挥经济职能，限制自身资本积累和再投入。一方面收益分配比重与运营现状不符，盈利性目标与公共服务目标冲突较严重。另一方面村委会换届会造成集体经济组织管理层变动，意味着发展规划面临频繁调整，长期来看不利于其持续稳定。

其次，农村集体经济组织成员与村民的外延不一致，在范围上属于包含关系，二者享有的权利和承担的义务不一致。集体成员的权利和义务范围要大于村民，主要表现为前者一方面可享受集体资产的收益分红，另一方面也要承担以“一事一议”为核心的村庄统筹建设义务。村委会作为全体村民利益的代表者，其决策基于全体村民利益做出，村委会代表农村集体经济组织投入社区中的资金将以社区福利的形式流入到非集体组织成员手中，造成集体组织成员被迫与普通村民权利与义务趋同化，导致其权威性下降，成员认同感、参与度较低，其中一个重要表现为“一事一议”制度建设阻力重重。近年来，农民通过“一事一议”筹集的资金不断减少。农村集体经济组织作为村庄建设的重要经济基础，有义务支持农村社区建设，但应以组织成员利益为出发点，支持社区发展的资金应当主动投入、约定比例、民主协商，在推动社区建设的同时保证集体经济组织自我积累和持续发展。

再次，伴随村庄收入增速下滑、外来人口大量涌入，原住民与非原住民的集体资产收益分配矛盾开始显露。出于维系村委会职能而非集体成员认可的决策可能成为矛盾产生的根源。在我国快速城市化进程中，某些农村集体资产增值是城市化的必然结果，靠近城市的农村土地成为市郊，政府开发决策及城市化扩张都意味着土地的增值潜力提高。不仅如此，工厂迁入的同时带来大量外来人口，会打破原住民结构，使拥有集体资产的原住民与非原住民在身份方面发生自然分化，代表全体村民利益的村委会所做出的有关公共项目建设的决策可能会被动向外来人口转移，引起收益外溢，难以被村民或集体成员认可，从而产生矛盾。

最后，村委会实际行使“代理人”职能，其专业化水平低与农村集体资产收益、增值需求高的矛盾持续加深。在“政经合一”体制下，农村集体经济组织的负责人通常由经济专业性较差且“任务繁重”的村干部担任，如对于外部人才的引进持抵触态度，这种人才制度难以适应外部激烈的市场竞争。农村集体产权制度改革赋予集体经济组织公平参与市场竞争的身份，但在内部制度的改革却相对落后，限制外部人才引进的同时也阻碍外部优势资本和资源进入，特别是集体资产相对匮乏地区，因缺少资本注入更难以迅速“起飞”。农村集体资产在非经济专业化条件下运作，将不得不依赖于政府扶持。

（二）内部、外部监督失效：代理人困境

农村集体经济组织的控制权掌握在村委会手中，意味着原本扮演着外部监督者身份的村委会，变成自我监督的“代理人”，农村集体经济组织与村委会角色错位。预防集体资产流失的外部监督失去作用，而依靠农村集体经济组织内部的会计委托代理和财务公开不能从根本上有效防范村干部的寻租活动。十八大以来，国家加大了村级财务审计力度，尽管每年查处的贪污案件的数量和金额均有明显下降，但这种集监督权与控制权于一体的体制不能从根本上解决“代理人”寻租困境。因在社区内部尚未形成有效制约村委会的监督机制，集体资产处置和收益分配完全由村委会一方决定，将无法消除部分村干部侵占集体资产、损害农村集体经济组织利益的隐患。另外，村干部不是国家公务人员，其贪污行为只能按照职务侵占罪处罚，犯罪成本相对较低一定程度上加剧了“代理人”寻租现象的发生。

（三）农村集体资产产权：彻底的改革仍未完成

我国农村集体产权主体虚化、边界不清晰，不仅成为发展农村集体经济的重要阻碍，还引发了一系列治理难题。2015年开展的农村集体产权制度改革，主要集中在折股量化、确权到户和实行股份合作制两个方面。截至2018年底全国已有超过13万个村组完成改革，确认集体成员超过1亿人，2019年底完成清产核资，预计2021年基本完成股份合作制改革。集体产权秩序决定利益分配形态，并影响村庄治理状态，这次改革被认为是农村集体产权从“公有”向“共有”过渡的尝试（桂华，2019）。

产权不清不利于集体收益的合理分配。长期以来，我国农村集体经济组织与成员间因产权的利益联结缺失，造成成员归属感、参与感较低，因此农村集体产权改革需要重视此方面问题。法人产权制度建设是对农村集体产权改革的延续与重要补充。2017年颁布的《民法总则》确立了农村集体经济组织的法人地位，标志其打开法人产权制度建设的新局面。

农村集体经济组织获得了建立现代企业制度、独立参与市场竞争的合法身份与制度性前提，一定程度改善了收益分配不合理现状。但尚未对产权进一步优化配置作出顶层布局，意味着农村集体资产收益、增值持续性难题尚未被根本解决。农村集体产权制度改革需进一步深化。

（四）收入、支出结构：长期不合理

农业部的统计数据显示，农村集体经济组织总收入年均增速为6.1%，经营性收入依旧是最主要收入来源，但占总收入的比重从2010年41.6%连续降至2018年32.3%，有的年份甚至出现0增长或负增长现象；补助性收入占比连续增至25.4%，对总收入增长贡献率最高；土地发包及上交收入占比从2010年20.0%连续降至2018年16.4%。由此可见，政府的财政补助一定程度上掩盖了农村集体经济组织低效经营的现状，导致其外部依赖性不断增强，自身经营能力持续下降。

对财政补贴的依赖性增强是农村集体经济组织市场竞争力不足的主要原因。一方面，政府扶持使农村集体经济组织某种意义上失去“统”的能力，对政府形成依赖惯性；另一方面，政府扶持又加剧了村集体经济组织放弃强化“统”的动机。另外“空壳村”（年收入5万元以下或无收入）比例长期达70%以上。换言之，真正拥有创收能力的农村集体经济组织不足30%。农村集体经济组织发展差距明显，大多数因缺少收入而“名存实亡”，在村级组织结构中处于弱势地位。从支出情况看，经营性支出占总支出的比重连年下降，从2010 年41.7%降至2018 年25.5%，当年扩大再生产支出比重长期维持在5%左右，而农村集体经济组织负担的公益性基础设施建设支出、公共服务费用和干部报酬三项合计比重超30%。可见，“政经合一”导致农村集体经济组织承担的公共服务职能压力较大。“租赁”经营模式风险小、成本低，成为村庄维持低水平持续性福利供给的必然选择。

（五）农民集体化意识：持续弱化

农民的集体化意识表现为个人对集体的权利与义务，公社化时期是农村集体化意识的巅峰。人民公社取消后形成统分结合的“双层经营体制”，在统、分关系较量中，家庭承包经营成为农村主要经营形式，农村集体经济组织的边缘化意味着农民从集体中获得的收益降低，村民参与集体事务热情下降。在农村集体经济组织发展的过程中，集体与成员间的互动不断减少，一是在集体资产丰富的村庄，如珠三角地区，集体成员只愿意接受农村集体经济组织的分红，而不愿再投入，演变成“食利者”；二是在集体资产匮乏的村庄，农村集体经济组织缺少与成员建立稳定经济联系的物质基础；三是在代管状态下，村委会常常作为集体经济组织的“代言人”与集体成员互动，这降低其在村庄中存在感。

2006 年取消“三提五统”和农业税后，政府希望通过“一事一议”制度筹集乡村建设公益项目的资金。政府扶持农村集体经济组织参与村庄建设，是恢复和增强农民集体化意识的阶段性尝试。从近年数据看，农户负担的资金不断减少，而财政补贴力度未出现显著波动，可见“一事一议”制度并未恢复农民的集体化责任意识，反而加深了村庄建设对政府财政的依赖程度。

集体化意识的重建不能仅依靠公益性社区建设项目，即使存在财政奖补，在一定程度上也会增加农民负担，这种负担不仅体现在经济方面，集体成员心理上的抵触也不利于项目实施，反而会激化集体与成员间矛盾。农民的集体参与和支付应当是集体化意识重建后的主动性行为，需尽快恢复集体对个人的权利和义务，重建个人对集体的信心和依赖。

五、两种治理经验的比较及模式创新

乡镇企业模式和股份合作制模式在不同历史阶段做出过重要贡献，为农村集体经济治理提供了宝贵经验。但实践证明这两种模式均存在一定弊端，产生了负面影响，因此，本文通过探讨和比较两种治理模式经验、指出其历史局限性的同时，提出依靠企业领办合作社发展农村集体经济的治理路径。

（一）乡镇企业模式：“政经合一”困境

农村集体经济组织与早期乡镇企业性质不同，但二者都是借助集体资产发展起来的，且都未获得独立的自主经营权，“政经合一”对其发展起到明显阻碍作用。因此，梳理乡镇企业发展历程中面临的困境对农村集体经济治理具有重要借鉴意义。

乡镇企业是20 世纪80 年代由社队企业发展起来的，是在农村集体经营性资产基础上逐步形成的，构成了农村集体经济的重要组成部分。在正式更名为乡镇企业的同时，地方政府获得了乡镇企业的管理权。从贵州省有关未设立集体经济组织的村、组，由村委会、村小组代管，乡镇由乡镇人民政府指定的机构负责管理这一规定看，在管理农村集体资产、代行农村集体经济组织职能方面，村委会扮演着“准政府”角色。可见，因历史原因，“政经合一”成为二者相同的管理机制。

乡镇企业因“政经合一”导致管理效率低下，经营效益不断下滑甚至濒临破产。因此，90 年代初起，在私营经济快速发展背景下，乡镇企业改制浪潮逐渐出现。大批乡镇企业变更性质，转制成为民营企业。从外部原因看，乡镇企业受乡镇政府的管辖，扮演着乡镇政府财政收入来源的重要角色，效益下滑导致税收减少，政府出于增收考虑被迫改制；从内部因素看，乡镇企业的快速发展使其与政府谈判的筹码增加，大量利润被抽取后，极不利于企业发展，改制是企业谋求自主权的手段。

目前农村集体经济改革背景与之有很多相似点，但也有部分不同。改革开放初期，各种产品供不应求，企业进入市场十分容易。虽然乡镇企业早期缺少资本，只能生产低质量产品，但也可依托所在乡镇市场得到发展。然而，当前我国各类产品市场趋于饱和，产能明显过剩，需求也不仅满足于低质廉价，大量外国企业进驻更是迫使本土企业转型。因此，改革后的农村集体经济组织想要进入市场，将面临高度的被挤出风险。另外，改制前的乡镇企业虽属于集体资产，实际上已被剥离出集体经济组织，其管理和控制权归属地方政府，这也是乡镇企业可转制成民营企业的重要前提。随着农村集体资产的确权，这种模式已不可再造，集体资产所有权只能属于集体经济组织全体成员，不能私有化改制，也不能无偿“上交”政府。从组织结构看，二者面临的困境相似，都处于“政经合一”的行政管制下，严重缺乏自主性，同时要在缓慢甚至停滞发展状态下为村委会“输血”。区别在于政府拥有专门的经济部门，而村委会需承接上级政府部门委派或指定的全部法定职能，漏斗效应导致其经济职能专业性不足且负担过重，因此村委会与村集体经济组织分离尤为迫切。

乡镇企业的发展过程为现阶段农村集体经济的治理路径提供了重要参考。无论是自上而下还是自下而上的改革，与行政约束脱钩、获得自主权是农村集体经济改革深化必须考虑的问题。

（二）股份合作制路径：代理人困境

现阶段农村集体产权制度改革路径是通过股份制改革引进企业法人治理结构。集体经济组织的公司化思路，一是在集体资产充裕的村庄成立股份合作社或公司，二是集体资产相对匮乏的村庄可通过积极引入社会资本实现快速进入市场的目标。理论上而言，两条路径的共同优势在于不仅可利用现代企业的管理和经营制度，有效衔接市场，还可减少代理人寻租造成的资产流失。

20 世纪90 年代初期，农村集体经济相对发达的珠三角地区，是全国最早开始股份制改革的地区。实践证明公司制度并未如理论预设那样大量减少代理人寻租的现象，反而令此现象与改革相对滞后的地区相比有所加深。按照有关理论，确权到户后的农村集体成员在身份上成为事实上的股民，享受平等的分红权，同时也负有监督公司经营管理的权力和义务。实际上村民对于行使监督权“并不在意”，造成内部监督的失效。究其原因：一方面，公司拥有土地所有权，能以几乎“零成本”的租赁经营模式获得丰厚收入，面临的风险很小，故股民更在意的是利润分红的多少而无需考虑经营效率等问题；另一方面，成员与集体的权利义务关系不完整，导致“股东-公司”的关系未实际建成，集体与成员联结效应弱，成员缺少集体化意识，参与集体事务的热情较低。

另一种思路则是农村集体经济组织入股公司，外部公司成为实际代理人。这是近几年出现的新现象，如浙江、安徽、甘肃等省份都开始尝试联合区域内集体资产相对匮乏的村入股企业，企业控股、农村集体经济组织参与分红，利用资本和资源的集聚效应实现农村集体资产的收益和增值。但在后期发展过程中，不得不考虑可能会出现因公司“盈利最大化”目标而忽视村庄公益建设责任的现象，在与资本的博弈中，集体资产有被侵占的风险。

从实际效果看，股份制赋予成员平等享受分红的权利，却忽视了监督机制的建设。换言之，当前股份制并不具有解决代理人困境的内生机制。解决代理人困境要求在制度设计上对代理人权力加以限制，更重要的是重建集体和成员的权利义务关系，主要依靠内部监督构建现代企业的监督机制。

（三）一个新的治理逻辑

乡镇企业成功改制的结果证明，市场化改革是农村集体经济须坚定和坚持的方向，只有摆脱行政约束羁绊，才能作为独立的经营主体进入市场和参与竞争。从实际效果看，尽管珠三角农村集体经济发展过程中仍存在较严重的法人治理危机，但不可否认其对我国集体经济改革提供了示范。结合乡镇企业和股份合作制公司的治理经验看，行政化管理向公司化管理的演进过程中，“行政约束”问题得不到彻底解决，根本在于“政经合一”的机制设计，这是阻碍历次改革实现“治理有效”目标的重要原因。

实践中，部分地区在吸引资本下乡时，依靠合作社对资本加以限制的治理路径已有初步探索，但相关理论研究相对滞后，往往只关注企业领办合作社在经济效益方面的优势，并未重视合作社在对资本实现内部约束时的积极意义。在农村集体经济组织与资本博弈较量的过程中，企业主导成为普遍结果，进而逐渐呈现出部分企业领办合作社的基本特质，这也是企业领办合作社嵌合农村集体经济的重要基础。企业领办合作社作为股份合作制的重要组织形式，是承接资本与限制资本的良好载体，有利于缓解代理人困境。因此，探讨企业领办合作社这一特殊组织形式在农村集体经济治理中的作用机理具有重要理论指导意义。

综上，想要在股份制改革的基础上利用资本实现集体经济有效治理，一是解决集体经济组织“政经合一”的困境，二是完善限制资本的制度设计。下文将基于农村集体产权制度改革的背景，对企业领办合作社在“政经分离”条件下参与集体经济治理的内部逻辑，探索出一条“政经分离”条件下，“内部+外部”双重监督机制、多方参与的治理路径（见图1）。

1.职能专业化。

企业领办合作社是资本下乡的重要组织形式，在制度设计方面有利于缓解引入资本与预防资本入侵矛盾，即在吸引资本发展农村集体经济的同时，将资本力量限制在社区内部，多方参与治理。实现“政经分离”后，农村集体经济组织、村委会和企业领办合作社拥有清晰的角色定位，职能专业化有利于提高治理效率。农村集体经济组织拥有集体资产的所有权与实际统一支配权，在不能依靠自身力量做好集体资产经营工作的情况下，可作为投资主体发展集体经济；村委会“剥离”出农村集体经济组织后，服务功能专业性得以提高，作为村庄事务的管理者，应当以“外部监督”主体的身份参与集体经济治理；企业领办合作社则是作为村庄集体资产的直接经营主体，运用企业制度与市场优势建立集体资产增值与收益的长效机制。

首先，“政经分离”后农村集体经济组织拥有完全的自主决策权，仅需对集体成员负责。“折股量化”明晰了集体资产利润分配，集体经济组织依旧是集体资产的所有者，决定着集体经济发展的方向。从现状看，农村集体经济组织长期依附于村委会，导致面对市场时的经营能力几乎丧失，充分利用具备市场经验的经营主体不失为可靠选择。资源丰富的村庄可直接入股，资源禀赋不足的村庄则可通过集体经济组织间的横向联合形成一定规模。基于现实情况考虑，现阶段集体经济组织要做好自我角色定位，在缺乏市场经验的情况下，将集体资产经营权力外包，做好投资者身份，可尽快实现集体资产收益增加。

其次，村委会在“政经分离”状态下，看似失去了大量来自社区内部的资金支持，实际上因集体资产运作效率提高，可为社区源源不断地产生利润，长期看是有利的。村委会的资金来源除政府拨款外，集体经济组织对村委会的支持将根据自身经营状况提供而非被动输出，企业领办合作社为获得村民支持，参与社区建设是必然选择。经济职能的剥离，意味着村委会有更多精力履行服务职能，作为“政府代言人”，一定程度上有利于政策引进与实施。另外村委会从“自我监督”向“外部监督”主体的转变，可有效预防村干部贪腐问题，减少集体资产流失。作为全体村民意志的代表者，在利润分配中维护村民利益，有利于提高村委会威信。

再次，企业领办合作社是集体资产的直接经营主体，在引入企业的同时，也带来资本、人才、市场经验及先进的管理制度。企业领办合作社本质是股份制合作社，只需对股东负责，股东主要包括企业、农户和农村集体经济组织。企业领办合作社在多方构建的监督机制下运行，同时将资本力量限制在合作社内部，而非直接渗透进农村社区治理，有利于减少资本侵入引发的一系列问题。

2.优化“内部+外部”监督机制。

“政经合一”体制下外部监督的内部化导致监督机制失效。发展新型农村集体经济需要重建监督机制，前提是实现“政经分离”，使村委会独立出集体资产的经营，包括“外部监督”和“内部监督”两部分。“内部+外部”监督机制主要解决的两个问题：一是要求村委会的权力剥离出集体资产经营，二是对资本渗透风险加以限制。村委会是“外部监督”主体，以全体村民和社区利益为基本考量，负责对利润分配及合作社经营行为的监督；村民、农村集体经济组织及其成员作为合作社的股东，有义务依据内部章程对经营过程“询问”。

当前农村集体经济产业结构相对单一，依靠土地增值发展租赁产业的模式难以在距离城市较远的村庄复制。建设农村集体经济持续性发展机制，一是需要维系持续经营的公司制度，二是需要基于利润合理分配的资金再投入。企业与集体经济组织的资本注入与再投入是合作社的内部资源，村委会与政府、村民的互动可带来大量外部支持，减少企业领办合作社获取外部资源与村民响应的成本，是实现持续发展的重要外部补充。

公益性与盈利性矛盾是农村集体经济组织的固有属性，公益性是盈利的目标，盈利是实现公益性的前提。当前农村集体经济组织的收益过多流向社区服务功能，权责清晰下实现利润合理分配有利于处理好集体经济组织的“公益-盈利”矛盾，收益可合理、持续地流向集体成员与社区。