“后扶贫时代”返贫现象的生发机理、诱发因素与阻断机制研究

文/罗苗佳（中南民族大学管理学院）

一、问题的提出

（一）返贫现象的特征

目前我国已经进入后脱贫攻坚时代，贫困带来的次生现象是这场硬仗中最后需要克服的问题。返贫是指贫困户在脱贫后由于内生扶贫动力不足、贫困生计资源、外部灾害影响和负面社会影响而再次陷入贫困，是国家扶贫治理中不容忽视的难题。数据显示，2000年至2015年，我国农村地区返贫率高达20%，2009年甚至达到62%。截至2019年底，近200万脱贫人口面临返贫风险。

我国扶贫攻坚中返贫现象呈“点—线”分布，自然灾害多发和民族地区的贫困发生率与返贫率基本一致。例如，甘肃省临夏回族自治州东乡县位于我国西南地区，是以东乡族为主的少数民族地区，经济社会发展水平严重滞后。作为深度贫困地区，2019年，全国贫困人口大致为551万人，东乡县占比1.28万人，全国贫困发生率为0.4%，东乡县高出全国10倍达到4.25%，在东乡县返贫人口的占比中，东乡族与其他少数民族返贫率高达89%，且脱贫时间越早，返贫发生率越高。

（二）返贫问题的治理困境

进入“后扶贫时代”，我国贫困治理政策由长期的“脱贫策略”转向“以防贫为主”的新的贫困治理思路，逐渐从单一维度转向多元维度，从“物质维度”转向“能力维度”，由注重“量”的指标到关注脱贫的可持续性。随着全国范围内“两不愁、三保障”硬性指标的完成和绝对贫困的消灭，“精准扶贫战略”的边际效益逐渐递减，其带来的政治、经济和社会的外部性使得贫困治理的重点由依靠政策合力的“外在性”向依靠市场各主体参与的“内在性”转变，脱贫扶贫对象也由原来的县乡向贫困个体转移，从“规模化”走向“原子化”，从关注脱贫人口数量、贫困发生率开始转而关注脱贫的可持续性等指标。在这些变化中，返贫问题的治理困境也油然而生。

1.返贫人口的识别问题

首先，返贫群体呈“点状”分布，随着工业化发展和城乡融合发展的逐步推进，低收入群体在社会保障、医疗教育资源、公共服务和资产赋权等方面依然存在着较大的差距，随时可能出现“隐形”能力贫困。加之当前我国贫困治理策略侧重点的转变，由原来的“规模化”识别转向为“微量化”识别，返贫人口识别难度大大增加。其次，返贫风险人口的认定标准应是具体的、动态的。以往的单一家庭人均年收入指标在当前的情况下颇受掣肘，无法精准、科学且有效地识别出不同地区以及不同返贫风险下的返贫风险人口。

2.贫困治理内生动力不足，贫困主体能动性有效激发问题

内生脱贫动力不足是返贫风险因素监测中最核心的维度。返贫群体脱贫由于知识技能水平较低、脱贫选择单一以及脱贫主动性的缺乏，导致其内生脱贫动力不足。后扶贫时代，带有强政治属性和强任务属性的精准扶贫治理模式将发生改变，规模化的福利扶贫措施和扶贫资源也将随之减少。而怀抱着“等靠要”思想的脱贫户思想懈怠、观念落伍、积极主动性低下且过度依赖于扶贫资源，贫困治理的内生动力严重不足且难以量化。在政策“断供”后，贫困主体能动性缺乏激发的返贫风险愈发凸显。

3.贫困治理主体互动关系异化，返贫治理体系重构问题

新的扶贫政策强调多元社会治理主体，不仅仅依靠“碎片化”的扶贫政策。多元主体在地位上完全平等，在治理行动上完全自主。但是，从我国实际情况来看，治理主体表现为一种自上而下的依附关系，贫困治理主体的相互协调性关系异化。另外，在返贫治理体系中存在着返贫治理效益与资源投入不均衡的问题，主要由治理主体扶贫的资源输出与扶贫客体的需求不匹配导致。从我国当前实践来看，大力倡导的产业扶贫政策等举措与扶贫客体的价值追求和目标需求并不完全相契合，究其原因，政府部门可以提供干预，但无法在市场机制下解决其不确定性因素的影响，因而返贫治理体系亟须多主体的利益联结，解决体系重构问题。

二、脱贫人口返贫生发机理

返贫现象是一个多维动态的变化过程。由于贫困群体本身的脆弱性以及致贫因素未彻底消除，已脱离贫困的边缘群体其生活水平再度陷入贫困的过程。目前学术界从不同学科角度针对返贫问题生发机理进行了研究。综合来看，返贫风险涉及经济、社会、文化、教育、环境等诸多要素，返贫现象有其生成诱因、生成机理及演化过程（图1）。

图1 返贫动态生发机理

在脱贫群体返贫动态生发过程图中，将曲线ABC看作是某地区贫困人口短暂脱贫后的返贫曲线，直线DE为斜率为正的贫困标准线，返贫曲线ABC大致呈倒V型。贫困群体在AB 区间内处于内生性贫困状态，包括生存艰难型贫困、素质低下型贫困、环境恶劣型贫困。在扶贫政策实施后，由于生计资源、居住和工作条件等有所改善，贫困群体收入水平在政策性脱贫的作用下催生出强大的“外在激励”，贫困群体生活水平骤然改善，于M点越过贫困标准线，即“脱贫”，由于脱贫政策的外在性，贫困群体的收入水平并不会持续向上提升，返贫曲线在B点处达到最大值。

脱贫群体由于风险承担能力和内生发展动力弱，灾害性因素、突发疾病、劳动力丧失等不可抗拒因素都将导致其生活水平“断崖式”下降，在跌至N点低于贫困标准线后返贫现象出现，图中曲线NC即为贫困现象的再发生。

脱贫群体返贫是多方面因素综合作用的结果，贫困群体自身能力难以自主提高、脱贫政策的片面性与短期性,以及返贫风险预警机制的构建困难与不完善性，都是造成脱贫地区返贫现象出现的主要原因。不难看出，阻断返贫工作是一项多维主体和多维学科的系统性工作，单一从政府或企业扶持并不能阻断贫困现象的再出现，返贫是集内部与外部、短期与长期等多方面因素的最终体现。

三、返贫现象的诱发因素分析及内在机理

返贫现象的诱发因素可以从返贫主体、客体与载体三个方面进行解构，针对返贫诱因进行剖析有助于追根溯源，有的放矢地开展返贫治理。主体是指返贫群体本身；客体是指返贫群体所处的生计空间；载体指返贫群体赖以生存的生态和社会环境的供养力。本文根据主体、客体与载体三个方面对返贫诱因进行剖析，将返贫生成诱因归类为生产生活困境式返贫、发展型返贫、突发环境型返贫。

（一）主体：政策“断供”导致生产生活困境式返贫

脱贫群体的大部分收入来源于政府财政补贴，其自身发展动力极具依赖性，政策“断供”意味着脱贫群体的返贫风险大大增加。由此也导致脱贫地区产业发展受到制约，在依靠脱贫攻坚各方支撑力量后产业基础得到一定夯实，但是随着脱贫后各项政策和资金的减弱，产业后续发展动力大大降低，出现“断层式”困境。如易地搬迁后产业的可持续发展能力不足、企业利益联结机制的发展稳定性不足、金融等产业资金支持面临威胁等，导致脱贫地区产业发展面临困境。

（二）客体：返贫群体生计持续能力欠缺导致发展型返贫

返贫现象与返贫群体所处的生计空间密切相关。学术界一般认为，对扶贫对象贫困状况的改善应关注在物质资本、社会资本、自然资本、金融资本、人力资本五个维度。返贫群体生计持续能力欠缺表现在内驱动力不足、生计资本可持续性不强和生计策略传统单一，下面对生计空间的五个维度展开分析。

显然，物质资本、社会资本和自然资本对返贫群体的生计空间造成现实制约；在金融资本方面表现为财政补助扶贫由于难以满足脱贫群体长期资金的需求而出现边际效用递减的趋势；在人力资本方面，一般而言，受教育程度越高，贫困发生率越低，人力资本显著影响返贫群体的生计持续能力。

而发展性返贫主要指通过发展机会和生计策略的选择，脱贫群体某个或多个生计资源持续能力欠缺而导致的返贫，包括因教返贫、精神返贫风险等。

（三）载体：外部冲击导致突发环境型返贫

外部冲击包括社会动态压力冲击和环境的不确定性。随着新型城镇化与乡村发展的融合推进，城乡间的要素均等化问题逐渐凸显，也是造成一些进城农民陷入贫困的新因素。由于城乡社会保障的不均等化导致农民无法享有均等化的医疗、教育等资源，尤其是一些民族地区存在较严重的社会保障制度不完善及教育等公共服务缺失。

外部灾害冲击是返贫风险生发的关键。自然灾害、事故和公共卫生事件，因其不安全性和不可控性，考验着贫困群体应对灾害的能力。部分地区脱贫成果和脱贫人口难以巩固，返贫问题普遍，主要受外部灾害影响。若不能有效应对和化解，脱贫群体即会陷入“贫困—生态环境破坏—自然灾害频发—返贫”的恶性循环。我国绝大多数贫困地区生态环境脆弱，贫困群体主要靠天吃饭，自然环境的制约使得农牧业基础薄弱、产业结构低、基础设施落后，其抵御灾害的能力低，容易出现因灾返贫、因病返贫，且此种返贫具有不可抗拒性。

四、阻断返贫的策略分析

（一）构建监督考核机制，动态识别脱贫风险人口

首先，针对突发环境返贫，宏观风险预警的对象主要是自然气候灾害、扶贫产业经营状况和突发公共卫生安全事件等。其次，设立微观信息监测中心，及时收集可能影响农村贫困人口生计变化和生活质量下降的信息。农村贫困人口微观信息监测的对象主要是健康、收支、思想意识、突发重大事件和扶贫政策落实情况。

具体来说，在建立返贫风险监督考核机制的基础上，通过走访等方式，利用大数据、区块链等技术动态识别已脱贫摘帽的贫困户，针对其具体情况设立不同长短的观察期，由此形成短期、中期、长期的返贫风险考核体系。从短期来看，最主要的是加强应急管理，建立突发事件临时救助机制，类似于新冠疫情发生时，能针对务工机会减少，收入锐减的情况及时作出响应，阻断返贫的发生。中期内，对于有一定风险达到收入稳定标准的贫困户，要加强产业帮扶、就业帮扶和社保兜底，提高脱贫户的职业技能水平，保证他们收入的稳定增长。从长远来看，结合精准扶贫期间建立的扶贫大数据管理系统，逐渐形成脱贫与乡村振兴的一体化，不仅要彻底阻断返贫风险，更要注重扶贫工作的可持续发展。

（二）优化引导机制，建立经济与精神的协同机制

由上文分析可知，内生脱贫动力不足是返贫风险因素监测中最核心的维度。

要想解决内生动力不足的动力源泉问题，就要从根源上解决贫困群体对扶贫政策的经济与精神的双重依赖。在政策选择上，政府要通过优化教育资源积极激发贫困群体的思想意识，激发贫困群体的自我发展意识和主动性，阻断贫困基因的“遗传”和“寄生”传递。此外，通过文化教育、职业培训、市场意识培训等方式引导贫困群体，纠正弱势群体的价值观，从源头上为贫困群体返贫筑牢思想防线。

（三）建立利益联结机制，形成治理共同体

利益联结机制是指兼顾返贫领域各主体利益，具体来说，政府出台相关政策，加强与周边企业的合作，企业带动就业，弥补扶贫政策的不足。发展多元产业，开展规模化、标准化、市场化建设的“一村一品”产业，在城乡资源要素不平衡导致贫困群体财产性收入过低的现状下，通过产业扶贫实现收入多元化，降低返贫风险；运用市场化机制配置财政支持资金，增强贫困群体造血能力。不断完善多元主体长效合作机制、利益联结机制，构建协同治理的良好格局。