新发展阶段中国水资源安全保障战略对策

李原园，李云玲，何 君

（水利部水利水电规划设计总院，北京 100120）

我国是一个人口众多的发展中大国，特殊的自然地理、水文气候和特定的发展阶段，决定了水资源安全已成为决定当前及今后一段时期我国经济社会高质量发展和生态文明建设等重大战略成败的关键之一。总体来看，水资源安全是一个动态发展的系统命题。随着人类文明演进，人水关系从原始文明的人顺从水，到工业文明的人水斗争，再到生态文明的人水和谐，水资源安全不同维度的内涵不断变化。习近平总书记指出：“进入新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，形成全国统一大市场和畅通的国内大循环，促进南北方协调发展，需要水资源的有力支撑”。进入新发展阶段，面对水利高质量发展的历史使命，支撑发展现代产业体系、提升城镇化发展质量、全面推进乡村振兴、建设美丽中国等，实现从“有没有”到“好不好”的发展，都对水资源安全保障提出了新的更高要求。受制于水资源禀赋条件和不合理的开发利用方式等影响，我国水资源安全保障存在的不均衡、不协调、不充分、不可持续等问题十分突出，部分流域和区域水资源水环境承载能力达到瓶颈，河湖生态环境问题长期积累凸显，水资源情势动态演变，新阶段水利发展直面严峻挑战［1］。科学认识我国水资源安全面临的形势挑战，深入研究水资源安全的科学问题，系统谋划水资源安全保障的总体战略，优化水资源安全保障分区对策，对全面推动我国水资源安全保障能力提升，具有重要而紧迫的理论和现实意义［2-3］。

1 问题与形势

我国水资源地区分布不均，与人口、生产力布局以及土地等其他资源要素不匹配，水资源年内分配不均、年际变化大，天然来水与用水需求过程不匹配，实现水资源合理配置的难度大，水资源安全保障相较世界其他国家更具复杂性、长期性、严峻性和紧迫性［4-5］。

1.1 存在问题经过多年建设，我国已初步形成了水资源调配与供水保障基础设施体系，以有限的水资源支撑了经济社会长期较快发展，但现状水资源安全保障能力与支撑全面建设社会主义现代化国家的要求相比仍有较大差距，水资源安全方面存在的突出问题主要体现在以下六个方面。

一是稀缺的水资源和不利的演变形势。我国属于水资源短缺国家，人均水资源量不足2100 m3，仅为世界人均水平的三分之一。水资源与经济发展格局很不匹配，北方地区以占全国19%的水资源量，支撑64%的国土面积、60%的耕地和46%的人口。全国年平均缺水量约500 亿m3，可持续的水资源供给与高质量需求不适配，全国70%以上的城市群、90%以上的能源基地、60%以上的粮食主产区位于水资源紧缺地区，其中大部分地区水资源已严重超载或临界超载。水资源情势演变呈现出不利态势。依据第三次全国水资源调查评价初步成果，水资源短缺并且开发利用程度较高的海河区、黄河区和辽河区等水资源衰减突出。2001—2016年系列与1956—2000年系列相比，西辽河、乌力吉木仁河、滦河、潮白河、永定河、大清河、滹沱河、滏阳河等流域的河川径流量减少超过30%，水资源紧缺形势进一步加剧。

二是经济社会发展对资源环境的巨大压力。庞大的人口基数与经济总量对有限的水资源构成巨大压力。当前和今后一个时期，我国发展仍然处于重要战略机遇期，按照到2035年基本建成社会主义现代化国家的总体要求，我国将基本实现新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化，建成现代化经济体系。总体来看，加快发展现代产业体系和提升城镇化发展质量会带来用水需求的刚性增长，全面推进乡村振兴和保障国家粮食安全需要保持农业农村用水持续稳定，推动绿色发展建设美丽中国需要退减挤占生态用水提高生态用水标准。今后相当长的时期内，水资源供需矛盾将愈加突出，保障水资源安全的压力越来越大。

三是低效的资源利用效率加剧了紧缺。我国用水效率与效益和世界先进水平相比差距较大，总体上用水粗放、浪费水的现象依然突出，低效率的水资源利用方式与节水型社会和生态文明建设要求不相适应，加剧了水资源短缺状况。我国万元工业增加值用水量约为英国、新加坡等节水先进国家的4 倍，农田灌溉水有效利用系数0.565，距离0.7 ~ 0.8 的世界先进水平还有提升空间。根据2019年水利部发布的节水评价指标及其参考标准，我国仍有67%和35%的地市，万元工业增加值用水量与耕地实际灌溉亩均用水量比相应区域省级先进值高20%以上。同时，全国部分地区地下水供水比例较高、农业用水占比较高，如河北省2019年地下水供水占比约为60%，黑龙江、宁夏、新疆等省区的农业用水占比超过80%。

四是长期累积性的水生态环境问题制约发展。我国是一个水生态较脆弱的国家，全国约70%左右的面积属干旱半干旱和半湿润地区，这些地区总体上水面蒸发大于或接近降水，生态环境对大规模人类活动比较敏感，且一旦破坏会引发较大的生态环境问题。多年来经济社会高强度发展对水生态系统影响不断加剧，造成的累积性问题较为严重［6］。水土流失面积较大，年均挤占生态环境用水量约130 亿m3，河道断流、湖泊湿地萎缩等问题突出；截至2019年，全国地下水超采量约160 亿m3，累计亏损量约3000 亿m3；年废污水排放量超过750 亿m3，水污染问题突出。

五是变化环境加剧了水资源安全风险。受全球气候变化影响，极端天气事件增加、冰川加速融化，中国境内冰川面积在近50年缩小17.7%［7］。气候变化加剧了水资源时空分布不确定性，增加供水保障和水旱灾害防御难度。2001—2016年系列与1956—2000年系列相比，疏勒河、黑河、石羊河、奎屯河、玛纳斯河、塔里木河等西北部分流域水资源呈动态演变，河川径流量增加超过10%，但在整个西北干旱区背景下，来水量偏丰也会在一定程度上掩盖流域上下游之间、经济与生态之间用水竞争的矛盾，未来若进入枯水周期，水资源安全风险可能会更大。此外，不合理的经济社会活动，造成人水争地、引起河湖水沙关系发生新变化，会进一步影响健康水循环过程［8-10］。

六是水资源管控体系与能力尚不完备。河湖、水资源、水工程等监测体系不健全，管控能力较为薄弱。河湖管控中，河道、岸线等“盛水的盆”监管不到位。水资源管控中，实际用水量、节水水平、节水标准等监管不到位，初始水权分配和交易制度尚未建立，水资源刚性约束制度、全社会节水制度等还不健全。水工程监管中，动态智慧化监管手段和能力十分薄弱。

1.2 面临形势进入新发展阶段，水利发展中的矛盾和问题集中体现在发展质量上。需要按照高质量发展、生态文明建设和总体国家安全观的要求，将提高水资源安全保障能力作为核心抓手，努力实现水资源供给与需求在更高水平的动态平衡。

一是高质量发展要求。党的十九届五中全会在“十四五”时期经济社会发展指导思想中确立了“以推动高质量发展为主题”。高质量发展是能够很好满足人民日益增长的美好生活需要的发展，是体现新发展理念的发展，是创新成为第一动力、协调成为内生特点、绿色成为普遍形态、开放成为必由之路、共享成为根本目的的发展。此外，还需要以安全为底线要求，增强忧患意识，统筹发展和安全。因此，推动高质量发展是当前和今后一段时期确定发展思路、制定经济政策、实施宏观调控的根本要求。新阶段水利工作的主题为推动高质量发展，水资源安全保障战略的制定要把提升发展质量问题摆在更为突出位置。

二是生态文明建设要求。习近平总书记在全国生态环境保护大会上指出，我国生态文明建设已到了有条件有能力解决生态环境突出问题的窗口期，山水林田湖草是生命共同体，要统筹兼顾、整体施策、多措并举，全方位、全地域、全过程开展生态文明建设。要以生态优先、绿色发展为导向，着力解决好水资源安全保障中的不平衡不充分问题。在资源开发利用上，要把节约适度放在首位；在生态环境建设上，要以保护优先，自然恢复为主；在发展路径选择上，要积极探索实现绿水青山转化为金山银山。

三是总体国家安全观要求。国家安全是国家政权、主权、统一和领土完整、人民福祉、经济社会可持续发展和国家其他重大利益相对处于没有危险和不受内外威胁的状态，以及保障持续安全状态的能力。面对国内外形势的深刻变化，习近平总书记提出了总体国家安全观，构建了包括政治安全、国土安全、军事安全等11 项安全在内的国家安全体系。水资源作为重要的资源、生态和环境要素，是资源安全、生态安全的重要基础，同时事关经济安全、社会安全等领域，是总体国家安全观中的重要保障任务之一［11］。要在总体国家安全观的视角下，制定更加综合、系统、全局的水资源安全保障策略。

综合来看，进入新发展阶段，我国水资源安全保障已从低水平保障迈向高水平保障，追求舒适、便捷、高效、绿色、稳定、可靠的水资源安全，已经成为与高质量发展要求相统一的水资源保障目标。为实现新发展阶段水资源安全保障目标，对水资源的空间布局、配置格局、管控标准、风险防范等一系列重大战略问题都需要分析和回答。

2 水资源安全保障总体思路

2.1 水资源安全内涵特征目前对水资源安全的概念和核心要义尚没有权威准确的定义［12］。笔者认为水资源安全是指水资源循环良性、永续，城乡用水得到高标准保障，水环境优美宜居，水生态系统健康，水事矛盾能够有效化解，重大水资源安全风险挑战可有效应对，经济社会和生态系统可持续发展的水资源保障能力处于没有危险和不受威胁的状态。从水资源安全概念内涵分析，其基本特征应包含以下几个维度：一是保障资源安全。核心是维持资源的永续优质保障，确保水资源较充足、有冗余、有储备。二是保障供水安全。水源供给达到稳定、可靠、及时、清洁、足量、安全的高标准、高保障率，同时供水体系具有一定的韧性，能应对非常态情况。三是保障水生态环境安全。表现为人类生产生活和健康幸福等方面不受水生态破坏与水环境污染等影响，实现人水和谐。四是水事矛盾规避。表现为涉水事务矛盾能够得到有效防范和化解，明确水事行为规范，化解水事纠纷，缓解水事矛盾。五是妥善应对风险。应对水资源极端事件和情况时，能最大程度预防和减少突发和不利水资源风险事件及其造成的损害和影响以及对社会经济的冲击。

2.2 基本思路全面贯彻“三新一高”（新发展阶段、新发展理念、新发展格局、高质量发展）战略要求，落实总体国家安全观，以提高防范、应对和化解水资源安全风险能力为前提，按照到2035年基本实现社会主义现代化和到本世纪中叶建成社会主义现代化强国的战略部署，全面提升国家水资源安全保障能力。以“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路为指导，严格落实节水优先的根本方针，全面建设节水型社会，建立健全节水制度政策，着力提升水资源集约节约利用能力。始终坚守空间均衡的重大原则，加快构建国家水网主骨架和大动脉，形成“四横三纵、南北调配、东西互济”的水资源配置总体格局，提高国家水资源统筹调配能力［13］。牢牢把握系统治理的思想方法，牢固树立“山水林田湖草是一个生命共同体”的理念，以提升水生态系统质量和稳定性为核心，建立健全涉水空间管控制度，维护水源涵养、洪水调蓄、水生物多样性保护等生态功能，不断提高河湖生态保护治理能力。充分发挥政府和市场的作用，分清政府该干什么，哪些事情可以依靠市场机制，构建充满活力、富有效率、更加开放、有利于科学发展的水治理体制机制［14］。

2.3 保障策略基于水资源安全内涵特征，考虑高质量发展新形势、新任务，针对存在的突出问题，需要构建空间均衡发展体系、高效协同供水保障体系、绿色基础设施网络体系、便捷水基本公共服务体系、山水林田湖草保护体系、现代智慧化水治理体系来系统解决。在战略方向上，重点应突出以下内容。一是空间均衡。以深化水利供给侧结构性改革为主线，在供给侧，既要保障经济社会发展的用水需求，同时又给自然生态留下足够的水。在需求侧，通过合理配置和调配水资源，实现充分节水前提下的科学调水，保障生活、生产、生态的刚性合理需求。按照空间均衡要求科学谋划全国水资源配置格局，实现高水平水资源供需平衡［15-17］。二是行为文明。要形成高度自觉集约节约生活生产用水方式，坚持量水而行、节水为重，从观念、意识、措施等各方面把节水摆在优先位置，建立健全水量分配、监督、考核的节水制度政策，全面提升水资源集约节约安全利用水平。三是设施完备。建设高标准、成体系、自适应的水利基础设施，以构建“系统完备、安全可靠，集约高效、绿色智能，循环通畅、调控有序”的国家水网为引领，全面增强我国水资源统筹调配能力、供水保障能力、战略储备能力。四是服务现代。提供高保证、均衡化、舒适性的供水基本公共服务，推进城乡供水一体化，不断满足人民群众的获得感、幸福感、安全感。五是管控有力。形成智能现代、覆盖全面的水资源监测体系，支撑水资源管理与调配、水生态过程调节的精准化决策。五是风险可控。提高水源储备与应急能力，全面降低供水安全风险。新发展阶段中国水资源安全保障总体思路如图1 所示。

图1 新发展阶段中国水资源安全保障总体思路

3 战略对策与重大问题

基于水资源安全保障总体思路，按照目标导向和问题导向相统一的要求，分类分区、整体施策，进一步提出新发展阶段中国水资源安全保障主要举措及需要解决的重大问题。

3.1 把水资源作为最大刚性约束，保障资源安全针对华北、西北、东北及南方部分地区水土资源过度开发，水资源承载能力超载地区，研究如何把水资源作为最大刚性约束，量水而行，“宜水则水、宜山则山，宜粮则粮、宜农则农，宜工则工、宜商则商”地推动高质量发展。加强大江大河水源涵养区、雪山冰川、地下水等保护，提高水资源战略储备，为经济社会用水提供长期可持续支撑。在保证资源安全方面，还应重点研究水资源如何在经济社会和生态环境系统的空间格局和结构上均衡摆布；如何约束和控制人的行为，合理确定各地水资源承载能力和开发利用上限，确保常态情况下有富余容量，非常态情况下有储备水源；如何实现以水而定、量水而行，处理好发展与保护的突出矛盾。

3.2 优化水资源空间均衡配置格局，构建国家水网围绕国家及区域发展战略，针对不同地区的功能定位、资源禀赋条件、生态系统特征和经济社会发展要求，研究如何加强基础性水资源调配工程和现代化调度系统建设，解决国家、流域区域资源调配问题，为国家水网建设提供理论与技术支撑。主要问题还包括：如何确定水资源调配格局，研究水从哪里来、到哪里去、怎么去；水的格局与经济社会、生态环境格局如何匹配；水域、水量、水质、水生态各要素如何协调考虑，构建起系统化、协同化、绿色化、智慧化的国家水网，实现水资源的丰枯调剂、多源互补，提高调配的保障程度以及柔韧性、抗风险性；如何利用新技术提高水资源调配网络现代化、智能化水平。

3.3 实施有效节水和供给，强化供水保障适应近年来我国水资源供求新情况、新特点、新变化，针对节水水平依然不高、城乡供水保障能力有待提升、国家水资源战略储备体系尚未建立等问题，在充分节水、保护生态、调整优化经济结构和产业布局的前提下，研究如何最大程度提高合理用水的供给保障能力与水平。在强化供水保障方面，还应重点研究如何实现低成本农业节水，激发用水动力；如何因地制宜建设城市备用水源、应急水源，实现双水源、多水源建设；如何确定供水标准与供水能力标准，科学提高水源、调水、连通和输配水等工程的富裕度和抗风险能力，有效应对突发水污染、连续旱灾。

3.4 推进水生态保护治理，建设美丽河湖尊重自然规律和生态规律，坚持绿水青山就是金山银山理念，统筹山水林田湖草系统治理，基于合理的森林、草原、湿地、河流、湖泊、沙漠等生态空间格局，以水生态空间保护为核心，以保障河湖生态流量和地下水合理水位为重点，研究如何构建生态廊道，改善河湖健康。在建设美丽河湖方面，还应重点研究给自然生态系统留多少水生态空间（水源涵养、水域岸线等）以及如何保留；维持什么样的生态水文过程，实现水、沙、生态要素的良性循环；江河水源涵养功能如何度量，江河源头区如何开展水源涵养与水土保持；河湖生态流量如何确定、如何监测、如何管控；水土资源过度开发造成地下水超采、河流断流等累积性影响如何治理修复等。

3.5 加强水污染防治，改善水环境质量以水环境承载力为刚性约束，强化水污染源头控制，研究如何构建流域区域结合、全过程全口径的水污染综合防治体系，系统整治水体污染，打赢水污染防治攻坚战，保障水环境安全。在改善水环境质量方面，还应重点研究水文情势、生态环境状况发生巨大变化背景下，如何科学确定和动态调整水环境容量；随着城镇发展、工农业产业结构调整，点源面源污染关系如何变化，水污染防治重点如何动态调整；如何实现水陆统筹、点面统筹、内源外源平衡；如何妥善处理好水污染防治与重大民生保障之间可能的矛盾。

4 分区水资源安全保障对策

针对第三次全国水资源调查评价明确的水资源开发过度、适度以及有开发潜力的流域范围，结合水资源安全保障战略对策，在水资源综合规划、国家水网规划、水资源调查评价、水资源承载能力评价等工作基础上，针对性提出不同类型流域区域水资源安全保障对策。

4.1 水资源开发过度区全国水资源开发利用过度的流域主要分布在北方地区的海河区、黄河区、辽河区和西北诸河区，包括饮马河、西辽河、大凌河、海河北系各河流、海河南系各河流、汾河、沁河、大汶河、小清河、石羊河、黑河、玛纳斯河、乌鲁木齐河、塔里木河各支流等流域。其中，黄淮海平原、山东半岛等区域涉及的流域，如潮白河、永定河、滹沱河、漳卫河、汾河、小清河，地表水资源开发利用率超过90%，地下水超采问题突出，水资源与经济社会发展和生态环境保护长期处于不匹配不协调的状态，面临着不断出现的水资源短缺和水生态功能衰退等问题。这类区域是跨流域调水的主要受水区，同时需要进行经济社会发展格局和水资源配置的战略调整，逐步实现水资源与经济社会发展和生态环境保护的互相适应，互相促进和均衡发展。经济欠发达的河西走廊、新疆等地区涉及的河西诸河、塔里木河等重点流域，降水量稀少，水资源形成条件恶劣，生态环境脆弱，易遭受天然和人为破坏，且自我修复能力差［18］。水资源禀赋条件差是造成这些流域区域一系列生态环境问题的主要原因，也是制约经济社会发展的主要因素。要加强水源涵养保护，调整水资源开发利用方式，提高水资源利用效率，完善水利基础设施体系，切实落实水资源刚性约束要求，未来发展实现以水而定、量水而行、因水制宜。

4.2 水资源开发适度区全国水资源开发适度的流域主要分布在长江流域中下游、珠江流域、东南诸河、淮河上游及松花江、辽河、黄河部分支流。其中，长江流域中下游、珠江流域、东南诸河区分布有长三角、长江中游、粤赣浙闽、珠三角、北部湾等城市群，总体上相对较优越的水资源条件，完备的水资源配置工程体系和相对高效集约的用水模式，合理的需求增长，有效地促进了这些流域区域水资源和经济社会的协调均衡发展，但由于人口稠密、城镇化率高，水资源承载压力大，部分区域仍存在水环境恶化、供水安全风险隐患较大等问题。松辽流域、黄河上中游、西北诸河区的重点流域中，水资源开发程度适中的流域范围相对较小，未来一方面可通过水资源集约节约利用和跨流域跨区域的水资源空间均衡配置，退减不合理用水，降低本地水资源开发利用强度；另一方面也要服务于国家发展战略安排，结合碳达峰、碳中和要求，优化水资源布局方向，适度提高有开发潜力河流的水资源开发程度，保障东北平原、黄淮海平原、黄河上中游、新疆等地的粮食安全和能源安全，协同推动水生态保护修复，提升生态系统碳汇能力，分区分类统筹实现不同流域的良性水循环和水资源规模适度开发。

4.3 水资源开发有潜力区全国水资源开发潜力较大的流域主要分布在东北的黑龙江、图们江、鸭绿江流域；长江的金沙江、雅砻江、大渡河、两湖水系；珠江的西江、北江主要支流；东南诸河区的闽江、钱塘江流域；西南的澜沧江、怒江、雅鲁藏布江流域以及西北的额尔齐斯河、伊犁河等。总体而言，这些流域的水资源丰沛，且开发利用程度大多低于10%，受种种因素约束，经济发展水平不高，水资源开发潜力大，可作为水资源的战略储备基地，向水资源紧缺的地区提供水源。东北地区是保障国家粮食安全的核心区，周边黑龙江、鸭绿江、图们江等跨界河流水资源丰富，尤其是黑龙江开发潜力巨大，需要统筹配置当地水资源与外调水，促进生产力布局与水资源承载能力相协调，支撑保障东北振兴和区域高质量发展。长江自西向东横贯中国，上游靠近西北干旱地区，中下游与最缺水的黄淮海平原及胶东地区相邻，具有跨流域跨区域调配水资源的技术经济优势，目前已承担着向黄淮海流域调水的任务，是国家水安全保障的龙头水源。东南诸河以本地河流水系自我平衡和区内跨水系水资源调配为主，通过增加对独流入海河流的调控能力，尤其是加强对闽江、钱塘江等主要河流的合理开发，将进一步增强浙江、福建的水资源安全保障水平。珠江流域重点推动西、北、东江联合调度，构建多水源联合调度系统，以丰补枯、以江补库，加快推进东江、北江流域水资源安全保障能力提升，提高粤港澳大湾区、北部湾、海南岛等重要战略区域的水资源安全保障水平。西南诸河是我国重要的水电基地，需要从国家战略角度研究制定区域的水资源保护与开发方案，在加速布局水电发展的同时，增强水源调控能力，为水资源紧缺的流域或区域提供水源或作为国家水资源战略储备基地。西北诸河区的塔里木河上游和额尔齐斯河、伊犁河等流域尚具有一定的开发潜力，重点要着力解决资源性缺水和生态退化问题。在水资源开发的同时，持续协调好生态用水与经济用水的平衡关系，防止水资源过度开发引起各类次生环境生态灾害。

5 结论

进入新发展阶段，中国水资源安全保障面临诸多新问题、新挑战，突出表现为稀缺的水资源和不利的演变形势、经济社会发展对资源环境的巨大压力、低效的资源利用效率加剧了紧缺、长期累积性的水生态环境问题制约发展、变化环境加剧了水资源安全风险、水资源管控体系与能力尚不完备。按照高质量发展、生态文明建设和总体国家安全观要求，提出从资源安全、供水安全、水生态环境安全、水事矛盾规避、妥善应对风险等五个维度解析水资源安全内涵，明确在战略方向上要建设以空间均衡、行为文明、设施完备、服务现代、管控有力、风险可控为基本特征的新阶段水资源安全保障体系，相应的提出了水资源安全保障的战略对策、不同类型流域区域水资源安全保障策略以及需要进一步研究的重大问题。下一步还要针对水资源安全保障需要解决的重大问题，按照因地制宜、分类施策的要求，结合国家水网建设、水资源刚性约束制度建立、水资源管理分区等工作，系统全面、远近结合，逐一深入开展研究。