统筹城乡居民基本养老保险制度研究

史 岩 王金曼 徐伟丽 朱明雯 戎 冰 孙晓东

（保定职业技术学院 河北 保定 071000）

我国的养老保险制度由三大支柱构成。第一大支柱是基本养老保险制度，由国家立法设立，企业单位和个人都必须参加；第二大支柱是企业年金制度（又称企业补充养老保险制度），由企业自愿设立，目的是为本企业内部职工提供一种对国家基本养老保险进一步补充的养老保险；第三大支柱是个人储蓄养老保险制度，顾名思义，它是由我们个人作为行为主体，自愿提前进行的一种养老基金积累行为。以上三大支柱共同构成了我国的养老保险制度体系。

基本养老保险（制度）全称为社会基本养老保险（制度）或国家基本养老保险（制度）。该制度是国家和社会以一定的法律和法规为基础，在劳动者达到一定的劳动年龄时（该劳动年龄为国家规定的解除劳动义务的劳动年龄），或由于其年老丧失了劳动能力进而退出劳动岗位时，为了解决劳动者余生的基本生活问题，而建立的一种社会保险制度。国家基本养老保险的基本特征就是由国家通过立法强制实行的，各个企业单位和个人均要参加。

国家基本养老保险是社会保险四大险种（原来有五大险种，分别是医疗险、生育险、工伤险、失业险、养老险，后来生育险划入到医疗险里面）中最重要的险种之一。其设立的目的，就是解决老年人基本生活需求问题，为老年人的基本生活来源提供可靠的保障。

为了便于我国基本养老保险制度的实施操作，国家根据不同区域、是否就业等情况，对国家基本养老保险制度进行了细分，具体分为两类：一类是城镇职工基本养老保险（简称城镇职工养老保险），一类是城乡居民基本养老保险（简称城乡居民养老保险）。其中的城乡居民养老保险是在2014年2月，由国务院印发的《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》提出的。到“十二五”末，在全国基本实现新型农村社会养老保险（简称新农保）和城镇居民社会养老保险（简称城居保）两项制度合并实施，并与企业职工基本养老保险制度相衔接，到2020年前建立全国范围内的全面的，既公平又统一，且规范的城乡居民基本养老保险制度。

一、新时期我国城乡居民养老保险存在的主要问题

当前阶段，我国城乡居民养老保险的运行，整体上看，还是比较稳定的。一方面，我国养老基金的收入、支出、结余额的规模近几年逐步增加；另一方面，居民个人的缴费收入和政府的财政补贴收入，共同构成我国养老基金的两方面主要来源，这两方面也分别有了一定程度的增加。截至2020年末，全国参加城乡居民基本养老保险人数54244万人，增加978万。但由于目前我国城乡居民养老保险制度尚处于推广和初期发展阶段，在具体执行城乡居民养老保险专项政策期间，难免出现一些问题。通过调查了解，这些问题具体表现如下：

（一）中青年参保率低

近些年来，由于多种原因，在我国广大农村地区，有相当一部分中青年离村外出务工，人离村而户口不离村这一现象相当普遍。由于这一现象的存在，给收取养老保险费用这项工作带来一定的困难。特别是需要收缴城乡居民养老保险费时，因无法及时联系到这些外出务工人员，严重影响了养老保险收缴人员的工作进度，致使养老保险费出现断缴。

另外，据课题组调查，我国城乡居民养老保险的参保人员的年龄分层严重。大致分为三个层次：第一层次，30岁以下人群；第二层次，30-45岁人群；第三层次，45岁以上人群。第一层次人群养老保险的参保率最低，通过走访调查了解到，这部分人群之所以参保积极性差，是因为：一来认为自己尚年轻，离退休遥遥无期，没有必要把缴纳保费时间线拉得太长，他们更看重眼前的利益，不想过早地为未知的未来埋单；二来认为国家养老政策可能会不时进行调整，影响了个人的利益。第二层次30-45岁的中青年人群的参保率不足50%，参保率也不是很高，其原因是他们中的一大部分人也有前面30岁以下人群的相同想法，参保积极性不高。随着年龄的增长，人们对养老保险的需求逐步增加，对其重要性的认识也在增强，养老保险观念越来越强。所以，45岁以上的第三层次人群，尤其是越接近60岁的居民投保积极性越高。但随着我国老龄化社会的凸显，我国的老年人口数量逐年增多，给国家养老保险金的支付带来无限压力，同时也给城乡居民养老保险制度的运行带来风险。

（二）城乡居民对政策内容了解不够

部分城乡居民，尤其是农民，因接受文化教育的程度不高，文化知识素养水平有限，这些人群对新事物的认知能力、接受能力有限，更别说是国家的政策、制度。对于国家的养老保险制度的基本内容，比如：什么是城乡居民养老保险，哪些人员可以参保，如何缴纳保费，将来退休后如何领取等政策，一部分城乡居民对这些内容都缺乏足够的了解。这样就造成了城乡养老保险的参保率不高，影响着城乡居民最为基本的养老保险专项政策的有效执行。

（三）缴费档次偏低

我国城乡居民养老保险缴费标准大致分为12个档次（不同城市和地区略有不同），分别为：200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元、3000元、5000元、7000元。参保人员根据个人实际情况，可以自主选择缴费档次，多缴多得。因为户籍因素、年龄因素、婚姻状况因素、收入因素等导致居民的参保整体档次较低。

首先，城市户口的居民趋向500元以上的高档次缴费，由于农村居民收入整体水平较低，所以农村、城镇居民则趋向于200元、300元的缴费档次。其次，由于年轻人认为自己离养老还很遥远，加之政府宣传力度不够，使年龄相对较小的年轻人更加趋向于200元 、300元缴费档次。最后，由于经济来源困难，家庭收入少，丧偶的居民趋向于选择100元的养老保险缴费档次。

通过分析上面的数据得知，我国城乡居民养老保险，一方面体现了参保居民的自主选择性，另一方面说明了缴费档次非常低，缴费金额相当少，这也就意味着城乡居民养老保险基金总量十分有限，不利于城乡居民养老保险的持续性发展。

（四）养老金替代率较低

养老金替代率，可以用以下公式计算：养老金替代率=劳动者退休时的养老金领取水平/退休前工资收入水平，该比率把劳动者退休前后的收入水平进行了对比。该比率越高，说明劳动者退休后领取的养老金越多于退休前所发工资，对于劳动者来说，其退休后基本生活的保障水平也就越高；反之，其退休后基本生活受保障程度越低，有的劳动者退休后生活可能会出现困难。而我国的实际情况是，养老金替代率较低，城乡居民养老金不足以满足城乡居民的基本养老需要。

利用网上“城乡居民养老金计算器”（如下图），若参保人当前的年龄为45周岁，年缴费档次为2000元，可以自动计算得出你未来每月的养老金为393.28元。（实际情况与未来存款利率、各地具体制度有关，该计算结果仅供参考）

另外，根据有关资料显示，2020年，河北省农村居民年人均纯收入15373元，月人均纯收入为1281.08元。通过以上数据，我们可以计算出我省城乡居民的养老金替代率=393.28/1281.08=30.7%。根据国际经验，如果养老金替代率≤50%时，老年人的老年生活将很难得到保障。由此可见，我省（其他各省也一样）这一较低的养老金替代率将给我省城乡居民养老保险制度的实施带来较大的养老风险。

（五）监督管理机制不健全

在农村地区实施城乡居民基本养老保险制度过程中，由于各县镇、各乡村的城乡居民养老保险业务的从业人员受教育水平相对较低，对城乡居民养老保险制度的专业化认识不够，实际进行业务办理时操作不规范，这就限制了养老保险制度的有效推广和实施，无法满足养老保险制度的切实需要。

此外，许多地方在城乡居民养老保险基金管理上过于保守，在养老保险基金的运营管理方面，养老基金经办机构仅仅只是采取将基金存入银行或购买国债的方式。只注重了养老基金的保值，而忽视了增值，使得其增值困难，尤其在通货膨胀的经济环境下，更别说产生投资收益了。

二、新时期我国城乡居民养老保险的优化建议

（一）改进激励机制设计，激励中青年参保

国家为每个参加城乡居民养老保险的人员建立了终身记录的养老保险个人账户，该个人账户主要计入了个人缴费部分、地方人民政府对参保人的缴费补贴部分、集体补助部分，以及其他社会经济组织、公益慈善组织、个人对参保人的缴费资助部分。为了提高居民个人账户养老金的增值回报率，我们可以针对不同缴费水平的个人账户设定不同的计息标准，比如，个人账户年缴费每增加1000元，计息利率提高0.2%。或者通过改革基础养老金的发放标准来实现，比如，个人账户年缴费每增加1000元，退休后每年多发放200元。总之，我们在具体操作时，应当在注重公平的同时也要兼顾效率，真正建立起“多缴多得”和“长缴多得”的激励机制。另外，为了提高城乡居民养老保险制度建设的法治化水平和群众主动参保积极性，尤其是农村的中青年群体的自主自愿参保，地方人民政府要多动员城乡村干部，深入到户，加大对各家各户的养老保险宣传力度。可以采取限时参保领赠品、多缴保费赠话费等优惠活动，切实把城乡居民养老保险的政策与服务做得热火朝天起来。

（二）加大全面宣传力度，促进城乡居民深入了解政策内容

由于诸多居民对城乡居民养老保险的参保意识不高，因此不愿参保，所以各地城乡镇政府必须利用宣传单、宣传栏、悬挂横幅、喷绘、电视、广播、报纸、短信等各种宣传手段，进行大规模、多形式、高密度、全覆盖的宣传活动，加深广大居民对于养老保险参保了解与认识，消除农民的防备顾虑，积极引导农民转变传统观念，增强参保意识。建立民生工程的微信服务公众账号与服务群。通过推送关于养老保险的各项新政策，让广大城乡居民们利用现代化网络技术手段，足不出户就可以非常及时、方便、准确地了解有关城乡居民养老保险的最新政策、办理流程等所关心的问题，把宣传工作做到立竿见影。

（三）实施比例缴费制

随着我国经济水平的不断发展和人民生活水平的逐步提高，我国城乡居民养老保险的待遇水平也应随之提高，让广大城乡居民也能够充分分享到我国经济发展的成果。我国现行的城乡居民养老保险待遇水平比较低下，需要建立和健全常规化的制度待遇动态调整机制。

一方面，设定基础养老金的调整周期（如“两年一调整”）和调整系数，从而保证基础养老金的增长速度不会低于通货膨胀的增长速度。

另一方面，综合考虑各个地区之间的经济发展水平的差异，适度增加中央和地方财政对城乡居民养老保险基金的补贴水平。

（四）提高养老金替代率

对于城乡居民养老保险，一方面，在缴费基数相同的情况下，缴费年限越长，目标替代率越高，居民退休月养老金就越高。所以，提高养老金替代率的办法之一，就是早参保、早缴费，这样，在将来受益也就越大。

另一方面，在城乡居民养老保险缴费年限相同的情况下，缴费基数越高，目标替代率就高，居民退休后的月养老金也就越高。所以，提高养老金替代率的办法之二，就是多缴费，这样，在将来也会获得更大的收益。

（五）健全监督管理机制

要想提高当前我国城乡居民养老保险的管理和服务水平，就要加强各地区经办机构的建设与管理。这就要求各地依照相关法律规定尽快完善管理机构的设置、人员配备、权限职责的划分、实施管理的方法和准则，同时还要改善人员的素质和理顺管理关系。再有，为了创造一个良好的工作环境，为城乡居民提供更高效、更优质的服务，经办机构的硬件设施要配备齐全。另外，还需要拓展对经办机构的监督渠道。比如，通过政府网站，实时公示养老保险基金的运行情况，在广大参保群众面前，做到公开、透明。同时开通专项热线电话，针对群众提出的相关养老保险问题，进行答疑。

结束语：

我国城乡居民养老保险制度在推广和发展的过程中，由于没有成熟的经验可以借鉴，肯定会遇到一些问题，尤其在农村，这些问题会比较明显。但在不断地深化改革之下，城乡居民养老保险制度正逐步得到完善。今后，随着我国社会经济发展水平的提高，我们要适应经济发展的大环境，在城乡居民养老保险制度的不断实践中，更认真地做好社会调查、发现问题，更具体、更细致地解决问题。

另一方面，要积极主动借鉴、学习其他地区的成功经验，取其所长，补我所短，并根据本地区实际情况，制定出切实可行的优化方案。在不断地更新、优化的过程中，让国家的社会保障政策惠及更多的城乡居民，早日实现城乡居民养老保险全覆盖。