基于城市新功能定位的国企土地房屋租赁管控体系构建与实施

首钢集团有限公司资产管理中心

首钢集团有限公司（以下简称“首钢”）始建于1919年，迄今已有百年历史。百年首钢积淀了丰富的历史文化，是我国冶金工业的缩影，改革开放的一面旗帜。目前，首钢已经发展成为跨行业、跨地区、跨所有制、跨国经营的综合性企业集团，拥有全资、控股、参股企业600余家，经营业态涵盖冶金、采矿、机械、电子、房地产、服务、海外贸易等，总资产突破5000亿元，2011年以来七次跻身美国《财富》杂志公布的世界500强企业。2014年以来，首钢深入贯彻新发展理念，确立“通过打造全新的资本运营平台，实现钢铁和城市综合服务商两大主导产业并重和协同发展”的战略定位：一方面紧抓筹办冬奥会历史性机遇，加快8.63平方公里北京老工业区崛起，遵循北京城市“新总规”，依托“长安金轴”，集区位优势、空间资源、创新要素于一身，大力推进文化复兴、生态复兴、产业复兴和活力复兴，努力打造新时代首都城市复兴新地标；另一方面整合优质资源，围绕城市发展、政府所急、百姓所需，大力发展服务城市建设和百姓民生的新兴产业，着力打造城市综合服务商。

一、国企基于城市新功能定位的土地房屋租赁管控体系构建与实施背景

（一）构建土地房屋租赁管控体系，是践行新发展理念、实现市场在资源配置中的决定性地位的需要

党的十九大报告明确，市场在资源配置中起决定性作用，是新时代中国特色社会主义新发展理念。市场决定资源配置是市场经济的一般规律，健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律。土地作为原始的基本生产要素之一，与附属其上的建、构筑物等不动产资源的配置同样应该交由市场来决定。通过这种方式，拥有国有土地使用权和房屋所有权的企业与市场发生了直接联系，这些企业可以根据市场上供求关系的变化状况、根据市场上不动产商品价格信息，对权属土地房屋租赁情况进行管理调整，在竞争中实现生产要素的合理配置。构建科学合理的土地房屋租赁管控体系，发挥市场在资源配置中的决定性作用，不仅是深化空间资源领域供给侧结构性改革的题中之义，更能通过市场竞争引导企业按照市场需要优化不动产资源配置、优化产需衔接，进而实现企业全要素生产率的提高，加速带动产业升级和生产力发展，使企业焕发更加顽强的生命力和更为强大的竞争力。

（二）构建土地房屋租赁管控体系，是满足国资监管要求、实现国有资产保值增值的需要

国有资产属于国家所有即全民所有，是全体人民共同的宝贵财富，国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，在推动经济社会发展、保障和改善民生、保护生态环境等方面发挥着重要作用。改革开放以来，国有企业取得了举世瞩目的成就，得益于近年来我国国有资产监督力度的不断加大和管理体制的不断完善。2017年12月，中共中央印发《关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》，推动国有资产管理公开透明度提高和国有资产管理公信力提升，推动规范和改进国有资产管理，推进国有资产治理体系和治理能力现代化，构建起一道国有资产监督管理的重要防线，国资监管已经成为国家治理体系的重要组成部分。由于种种历史原因，土地及其附属建构筑物在传统国有企业固定资产总额中通常占有较大比重，管好用好土地房屋等资产，对于推动国有资产更好服务发展、造福人民有着重要意义。构建符合国家和地方国资监管最新要求的土地房屋租赁管控体系，对于推动地方国有企业深化改革、提高经营管理水平、做强做优做大国有资本、保障人民共同利益等方面有着极为重要的作用。

（三）构建土地房屋租赁管控体系，是准确把握首都功能定位、优化产业发展布局的需要

2017年9月29日，新版《北京城市总体规划（2016年-2035年）》发布并实施。新版城市总规坚持以资源环境承载能力为刚性约束条件，确定人口总量上限、生态控制线、城市开发边界，实现由扩张性规划转向优化空间结构的规划。对产业布局和发展的要求不再是“大而全”，而是要腾笼换鸟，构建“高精尖”的产业经济结构，使经济发展更好地服务于城市战略定位。在新版城市总规发布的同时，北京市也在加紧制定新增产业的禁止和限制目录，按照“1+4”的分区域差别化禁限管理。北京市新增产业禁限目录从产业链条、综合竞争力等角度，区分传统产业、新兴产业的链条环节，对不符合首都功能定位的产业和产业集群开展疏解退出，将释放出的土地房屋等空间资源用于鼓励引导符合首都功能定位的产业。在采用行政手段推动落实的同时，市政府、市发改委、市国资委等部门也在制定相应措施，通过政策、经济等多种方式进行引导，推动市属国企大力开展一般性制造业企业疏解、中心城区二级及以下企业疏解退出、区域性低端商品交易市场疏解等专项行动。腾退后的土地房屋优先用于发展“高精尖产业”以及保障民生和城市运营的产业，进一步聚焦首都功能定位、提升不动产资源经济贡献率、实现更高质量更可持续发展。

（四）构建土地房屋租赁管控体系，是服务保障冬奥筹备，打造首都城市复兴新地标，实现百年企业高质量发展的需要

2019年2月，北京市政府新闻办、市发改委等部门共同发布《加快新首钢高端产业综合服务区发展建设 打造新时代首都城市复兴新地标行动计划（2019年-2021年）》（简称《行动计划》），将打造城市复兴新地标与冬奥会筹办、老工业区有机更新、绿色高端发展紧密结合，坚持减量发展，严控建设规模和人口规模，推广绿色智能新技术，培育创新发展新动能，挖掘文化发展新内涵，依托功能再造，全力打造城市更新标杆工程，努力实现多约束条件下超大城市中心城区文化复兴、产业复兴、生态复兴、活力复兴。截至2019年上半年，利用工业遗存改造而成的西十筒仓项目已经交付使用；冬训中心“四块冰”已建设完成并承接国际赛事；三高炉改造基本完成，奔驰汽车中国上市庆典在此举办；红楼宾馆和古建群完成改造；脱硫车间、厂东门广场、制氧厂区域滑雪大跳台、冷却塔酒店等场馆项目正在施工；此外，金安桥站交通一体化及工业遗存修缮、城市织补创新工场、二通文化创意产业大厦等项目建设也在抓紧建设。可以预见，未来在园区开发、冬奥场馆建设、新产业发展以及全面深化改革的各个领域都将产生数量可观的物业，如何敏锐捕捉和把握市场需求，通过创新、科学、合理配置不动产资源，服务产业发展、推进产融结合、职住平衡、人居生态环境友好，是我们站在高质量发展的新起点上，构建土地房屋租赁管控体系的目的之一。

二、国企基于城市新功能定位的土地房屋租赁管控体系构建与实施内涵和主要做法

2016年以来，首钢根据自身搬迁调整、企业转型发展、园区开发建设、服务保障冬奥等实际出发，以高效盘活利用在京土地房屋资源、实现国有资产保值增值为出发点和落脚点，严格遵循新版城市总规和国资监管要求，主动适应并融入城市新功能定位，形成了一套科学合理、层次分明、有机互动、良性循环的土地房屋租赁管理体系。该体系涵盖三大机制，即以提升资产价值为核心的制度管理机制、以提升资产管理能力的“放管服”管控机制、以提升资产安全水平为核心的风险防范机制，其中：制度管理机制为基底，通过针对性修订和完善内部租赁管理制度，主动规范下属产权单位出租行为，在制度设计上贴合国资监管要求，强化风险管控，立足长远开展制度创新，着力提升资产价值；“放管服”管控机制为手段，本着经营放权、红线严控、服务基层与用户的原则，把出租经营性事务下放到出租经营实体，释放了活力，通过制定动态调整的区域指导价格和负面清单，优化审批事项流程，一方面使租赁行为既贴合市场、灵活主动，有效克服出租中极易出现的低价出租等问题，另一方面提升了专业部门资产管理能力和水平；安全风险防范机制为制约，紧跟政策要求，从严控制出租业态，加强消防安全和环保管理，消除土地房屋管理单位盲目出租、无序出租、短视出租的冲动，强化多部门联合检查和日常整改，彻底消除安全、消防、环保隐患，对土地房屋租赁管理行为进行科学、准确、全方位的评价，持续优化土地房屋租赁管控体系，形成良性闭环，有效确保了国有资产安全稳定运行。

主要做法如下。

（一）因势利导，敢于创新，着力构建以提升资产价值为核心的制度管理机制

首钢北京园区位于长安街延长线的西端，是具有独特区位、历史、资源优势的首都西大门。进入新世纪，随着首钢北京地区钢铁主业停产搬迁，大量腾退搬迁后的土地房屋面临管理主体不清晰、管理体制不完善、责任落实不到位，由此导致违法用地、违法建设、外部侵占等问题日益突出。管理失序带来监管失控，由此引发出租审批程序不公开、不透明，审批手续不完整，合同条款审核形容虚设，承租方资质审查不规范，日常安全、环保、消防检查不到位，埋下了极大的隐患和遗留问题。此外，审批权限的过度下放使价格调节机制形同虚设，出现租金标准不统一、租金水平跟不上区域经济发展水平、租金调节缺少弹性等现象。这些都与首钢提升资产质量、坚持保值增值、增强内生动力、提升资产价值良性循环的要求不符。为此，首钢从加强内部制度建设和外部监督执行两方面入手，构建了以提升资产价值为核心的制度管理机制。

1.实事求是，杜弊清源，针对性修订建立内部管理制度

首钢北京地区土地房屋资源弥足珍贵，为彻底消除管理使用乱象，2016年，在充分摸底排查的基础上，首钢针对当时管理使用情况，结合各使用单位意见制定并颁发了《首钢总公司土地房屋管理办法》和《首钢总公司北京地区土地房屋管理实施细则》，对承租人的选择、合同文本、决策程序、租金管理、租期管理等方面首次做了明确的规范。2016版的办法和细则融入了北京市国资委对国有企业房屋出租管理的8项管控要求，同时参考了其他市管国企的成熟的土地房屋资产管理相关要求，使之更完备、更具实操性。在涉及土地房屋对外出租方面，一是针对四种情况的出租审批流程进行了逐一规定，明确了底线红线，增强出租行为的针对性、操作性；二是强调集体决策，坚持程序合规；三是强调对承租人进行评估，对合同条款进行专业审查，特别是对承租人发生违约行为时承担的责任、出租单位变更或解除租赁合同的权利、续租管理、安全管理等方面进行了详细的规定，体现风控意识；四是考虑到北京地区开发转型的实际情况，特别规定北京园区内或已列入开发区域内的一般性房屋出租期限不超过一年，严格出租期限；五是对租金的制定原则、刚性约定租金调整、建立租金催收制度和预警机制、加强租金管理等进行了明确规范。

2.落实整改，务求实效，强化风险管控完善制度设计

2016版的办法和细则执行两年来，首钢土地房屋租赁行为得到了极大的规范，租金价格快速上涨、首钢土地房屋潜在价值得到深入挖掘，基本实现了土地房屋保值增值的目标。但随着北京城市战略功能定位的不断明确，特别是以“疏解整治促提升”专项行动为代表的非首都功能疏解深入开展，以及以服务保障冬奥筹备为重点的园区开发建设进度不断加快，部分出租业态不符合城市功能定位、部分出租房屋存在消防安全、环保隐患。同时，巡视整改、国资监管对国有企业土地房屋租赁也提出了新的要求。此外，开发建设中的北京园区即将形成大量高端物业需要相关制度对其权属处置、使用、经营等进行规范。针对上述问题，首钢于2018年9月21日、10月9日分别颁发了《首钢集团有限公司土地房屋管理办法》《首钢集团有限公司北京地区土地房屋管理实施细则》。2018版的办法和细则进一步规范了租赁管理，要求各单位严控出租经营业态、建立出租经营性房产名录；明确了各单位的资产管理、财务、法务等部门对租赁项目进行审核并出具意见，出租土地房屋坚持集体决策，杜绝个人拍板决定行为；明确土地房屋出租期限原则上不超过五年，以及突破规定期限履行的审批程序。坚持“管放”结合，对土地房屋处置事项坚持集中管理，对土地房屋经营事项适当下放到平台公司或首钢二级单位，审批流程强化了集体决策和分管领导的作用，集团公司专业部门通过事中、事后检查督促制度落地。本次修订从制度上堵住了出租管理漏洞，将风险隐患消灭于萌芽状态。

3.与时俱进、锐意进取，结合新首钢三年行动计划开展制度创新

新首钢高端产业综合服务区涵盖“三区一厂”（石景山区、门头沟区、丰台区、首钢老厂区），总面积22.3平方公里，是北京城区内最大的成片开发区域。2019年2月，北京市发布《加快新首钢高端产业综合服务区发展建设 打造新时代首都城市复兴新地标行动计划（2019年—2021年）》（简称“行动计划”），力争到2035年左右，把新首钢高端产业综合服务区建成具有全球示范意义的新时代首都城市复兴新地标。行动计划将打造城市复兴新地标与冬奥会筹办、老工业区有机更新、绿色高端发展紧密结合，坚持减量发展，严控建设规模和人口规模，推广绿色智能新技术，培育创新发展新动能，挖掘文化发展新内涵，努力实现多约束条件下超大城市中心城区文化复兴、产业复兴、生态复兴、活力复兴。

为适应未来园区开发、招商和运营管理的需要，现有土地房屋租赁管理制度和模式必须做出创新调整，特别是要注重在租赁准入、价格调节、期限设定、审批核查等方面进行创新，以满足未来集团利益最大化的目标：一是出租业态方面，根据北京市相关规定，制定下发了《首钢北京地区土地房屋出租业态管控负面清单》，迎合新首钢高端绿色发展需要，坚决杜绝出现房屋出租负面清单业态。二是租期管理方面，规定未经集团公司批准不得签订长期土地房屋租赁协议（合同），原则上土地房屋出租期限不超过五年。三是租金管理方面，按照市场化原则，参照集团层面的区域指导价格，通过公开招租、竞争性谈判、评估等方式确定实际出租价格。四是出租合作征集方面，根据北京市国资委《关于进一步规范市属国有企业京内土地房屋资产处置和房屋出租对外合作经营管理的通知》（即京国资发〔2018〕21号文）的有关规定，形成《首钢集团有限公司北京地区土地房屋管理实施细则补充规定》。自该制度实施以来，首钢及下属各单位在北交所挂牌出租房屋面积48161平方米，采取网络竞价、招投标、竞争性谈判、综合评议等遴选方式确定承租方，完成出租签约面积12524平方米。五是出租安全管理方面，提出了对出租房屋在建筑、消防、治安等方面的安全要求和环保要求，同时建立了多部门现场联合检查、专项督查、日常巡查等多层次管控方式。六是在风险防控方面，明确提出要规范承租方的评估选择，对承租方的财务状况、经营状况和信用情况等进行充分调查，选择资信可靠、具备履约能力的承租方，严禁将一般性生产办公房屋出租给自然人。此外，为保证制度设计的灵活性和可操作性，园区内因融资、品牌塑造、产业优选及承租方投入较大资金用于装修改造等特殊事项，在租期确需突破规定期限，或租金低于本区域指导价格的，经集体讨论决策后可适当放宽标准。该规定对于未来新首钢园区深化招商、培植新产业、构筑创新+科技的高端产业链有着十分重要的正向激励作用。

（二）放管结合，自主灵活，不断深化以提升资产管理能力为核心的“放管服”管控机制

土地房屋是承载各类业态、培植新生产业的关键载体，对于这类重要的空间资源，必须要坚持新发展理念，进一步解放思想，尊重经济规律，对现有业态进行甄别，对新型业态加大扶植，因地制宜，量身定制放权、监管、服务新思路、新框架、新模式。简单而言，放权就是把租赁业务的经营权下放至更贴近市场、对市场变化更敏感的二级单位，使其租赁决策更加便捷、调整更加灵活；监管就是“划红线、管规则、抓落实”，通过定期、定性、定量的评价监督，使具有租赁决策权的单位不敢，也不能盲目租赁、随意租赁，杜绝利益输送和国有资产流失；服务就是在搭建土地房屋租赁管控体系时注重践行群众路线，通过走基层、下现场等方式，真正了解基层在土地房屋租赁中存在的问题并加以解决。“放管服”机制的搭建与实施对于土地房屋综合管理人员同样是一道必须逾越的难关，必须重点抓好“四个提升”，即提升能力素质、提升服务水平、提升系统合力、提升廉洁自律水平，从而带动资产管理能力的全面升级。

1.建立动态调整、适度合理的区域租赁指导价格

针对市委巡视组提出的部分企业通过低价出租土地房屋或出售国有资产等方式向外部输送利益的问题，除在制度层面强化租赁审批和管控外，首钢还以自然年为单位，定期发布区域租赁指导价格，作为各下属产权单位对外出租的价格依据。该指导价格旨在加强宏观指导，引导规范各下属产权单位租赁行为，提高租金收益，避免低价出租，使出租价格与市场水平相适应，进一步促进首钢土地房屋租赁健康有序发展。

一是通过对不同区域、不同类型的土地房屋租赁数据进行收集、统计、调查、核算，最终测算出区域指导价格的合理区间，供租赁双方协商议定租金价格；租赁双方可在区域指导价格的基础上，综合考虑土地现状、房屋装修、配套设施、交通便利程度、环境和物业管理状况等因素来确定实际成交的租金，体现了灵活性。二是对照土地房屋租赁区域指导价格确定年度出租价格标准，作为全面清理各单位存量低价出租项目的依据之一，并针对每项低价出租合同形成原因、目前情况进行分析，制定低价出租项目整改方案，通过采取终止合同、提高出租单价等方式，3年内共完成96项低价出租项目整改，基本解决存量低价出租问题，体现了针对性。三是鼓励各下属产权单位参考首钢区域指导价格，结合本单位实际情况及周边即时的市场水平，制定本单位土地房屋租赁指导价格，作为对外出租的价格依据，通过实施本单位租赁指导价格，土地出租单价2017年比2016年提高了21.4%，2018年比2017年提高了47.1%；房屋出租单价2017年比2016年提高了13.2%，2018年比2017年提高了26.0%，兼顾市场价格的同时提高了出租率和租金收益，体现了实效性。

2.建立与城市功能定位、企业转型发展相适应的负面清单管控模式

建立负面清单管控模式是土地房屋租赁“放管服”管控机制的延伸，是优化营商环境、培植高新产业的重要举措。随着北京“四个中心”功能定位的日益清晰明确，首钢部分单位土地房屋出租中存在的“三合一”“多合一”、群租群居、住人地下空间、安全消防不符合规定、违建超建私搭乱建等现象亟须改善；同时，建设首都城市复兴新地标的目标任务也倒逼首钢实施“减量发展”战略，严控一切不符合高端绿色发展要求的业态。首钢通过制定出租业态管控负面清单、安全消防管控负面清单、环保管控负面清单，严格审查续签及新签土地房屋出租合同，加强日常检查，确保不出现负面清单所列的项目。具体做法有：

出租业态管控负面清单方面，严控北京地区用于商业的土地房屋。参照《北京市新增产业的禁止和限制目录》《北京市房屋租赁管理若干规定》《北京市人民政府国有资产监督管理委员会关于规范国有企业房屋出租管理工作的意见》等文件，制定了《首钢北京地区土地房屋出租业态管控负面清单》，对制造业、批发业、交通运输、仓储业、住宿和餐饮业、服务业、教育业、娱乐业等近10个行业提出负面清单24条，并作出细节规定，如“禁止出租与居住、医疗卫生、文化教育、科研、行政办公等为主要功能的场所边界水平距离小于9米的房屋用于餐饮业”“禁止出租经营场所使用面积低于60平方米的房屋用于餐饮业”等，具备很强的实操性。

安全消防管控负面清单方面，严控北京地区用于居住的土地房屋。参照《北京市防火安全委员会办公室关于印发“人员居住的出租房屋4.6.6整治标准”的通知》，制定了《首钢北京地区土地房屋出租用于居住的安全消防管控负面清单》，明确了“三合一”场所、出租房屋人均居住面积小于5平方米、出租房屋人员疏散距离超过40米走道宽度小于1.4米的等情况禁止用于出租用于居住。

环保管控负面清单方面，严控北京地区用于制造行业的土地房屋。参照《北京市工业污染行业生产工艺调整退出及设备淘汰目录》，制定了《首钢北京地区土地房屋出租从事工业污染行业的环保管控负面清单》，禁止产权单位将土地房屋出租给承租单位用于生产工艺调整退出及设备淘汰的工业污染行业，契合北京市“疏解整治促提升”专项行动，重在引导一般性制造业或“散乱污”企业改变旧有的经营方式、努力提升产业安全环保水平。

负面清单模式实施以来，集团总部多部门联合对下属产权单位进行了集中检查，取得了良好效果。首钢建立负面清单管控模式对于发挥市场配置资源的决定性作用、鼓励非首都功能疏解、补齐区域配套短板、完善地区公共服务设施、确保首钢土地房屋资产安全等具有十分重要的意义。

3.加强对闲置土地房屋及工商注册的审批管控

首钢在下放土地房屋出租经营权的基础上，重点加强对闲置土地房屋，尤其是北京地区规划用地的出租管理，明确规划用地原则上不得对外出租，特殊情况要请示集团公司同意后方可对外出租，出租期限不得超过一年，有效地避免了开发用地搬迁的难题，减少了开发用地搬迁成本，并确保了开发时序；对利用房屋进行工商注册，首钢同样进行了规范，对确需给集团公司或二级经营实体带来效益的出租项目，根据用户的申请，积极配合，提供房屋产权证书，但要严格履行审批管控，集团公司权属的经集团公司分管领导审批后方可提供，其他权属单位履行其内部的审批流程后方可提供。

对于政府提升社区服务水平，牵头建设一批便民服务网点，如便利菜站、水店等便民服务设施，需要办理工商注册场所证明的，集团公司责成专业部门协调总部各部门，梳理快捷的审批流程，积极协助各商户办理手续。

（三）多方合作，高效协同，持续完善以提升资产安全水平为核心的风险防范机制

随着钢铁生产主流程外迁河北，当前首钢在北京地区最大的资源就是土地房屋。为保障土地房屋资产安全，提升不动产利用效能，充分发挥空间资源的物质基础作用，首钢将提升资产安全水平贯穿于土地房屋租赁全流程中，通过日常检查、联合专项检查、资产管理评价等多种方式全面查摆风险点，及时封堵管理漏洞。首钢在健全土地房屋租赁风险防范机制中，聚焦检查暴露出来的问题，围绕问题、快速响应、追根溯源，严肃整改，压实土地房屋租赁单位落实资产安全的主体责任，促使他们克服盲目出租的冲动，主动顺应集团“强监管、控风险、重整改、补短板”的出租监管和风险防范要求，固化推广有益经验做法，持续优化租赁流程管控体系，在制度和实践两个层面形成良性闭环，确保每件出租事项都做到依法合规、手续齐备、风险可控，从而实现资产安全和风控水平的全面提升。

1.强化日常检查

首钢对土地房屋出租项目实施“穿透式、全覆盖”的日常检查，将资产安全管理渗透到土地房屋出租风险防范机制的日常建设当中，通过事前控制、事中监管、事后备查三个环节披露出租中存在的问题，筑牢制度管控、风险合规、内审监察“三道防线”：事前控制聚焦制度落实，首钢各下属产权单位出租事项必须严格对照土地房屋相关管理制度和细则执行，对合同文本、承租人资质、承租人履约能力、租金、租期等进行严格把关，履行集体决策程序，防范外租风险。事中监管强化专业审批，专业部门或平台公司通过加强政策研究、行业研究，提高风险研判、识别能力，关注业态禁限、租金租期、消防安全、环境保护等宏观政策变化对出租市场的影响，防范由此引发的租赁资格风险、合同文本风险、租金租期风险，提高出租事项审批的专业性与前瞻性。事后备查重在整改落实，集团公司资产管理部门根据各下属产权单位土地房屋管理使用季报，汇总、整理、分析现状数据信息，形成土地房屋租赁情况报告供集团领导层参考决策，同时建立日常巡查机制，强化现场走访检查，引导各单位落实土地房屋租赁管理责任，确立领导主责、专人负责的方式，严防以租代管、以包代管等现象发生。

2.开展多部门联合专项检查

按照首钢监督联席会精神，由集团公司纪检部门、劳动人事部门、资产管理部门成立了联合检查组，针对不同时期、不同阶段以及对租赁资产安全不同侧重的要求，对下属各产权单位出租情况开展联合专项检查，着力排查、清理、整治租赁业态、消防安全、法律、审计等各领域安全隐患，对发现的问题形成联合检查报告，列出问题整改清单，明确时间点、路线图和整改方式，以查促改，确保将租赁资产安全各项制度、措施落到实处。

业态及消防安全专项检查整改。以北京市安全隐患大排查大清理大整治专项行动为契机，集团公司资产管理部门联合安全环保部门共同行动，对首钢23家产权单位、共827项出租点位开展专项检查，重点查处“三合一”“多合一”、出租房屋、出租大院等场所的电气线路、群租群居、安全防火等消防安全问题，对照负面清单，集中清理不符合出租业态规定、无证无照的承租单位及低端产业、“散乱污”产业，累计开展检查734次，出动检查人员4480人次，查出并完成整改隐患813项，为优化城市发展环境、优化社区生活环境、改善民生做出国有企业应有的贡献。

法务审计专项检查整改。针对集团公司审计及法务部门在日常检查中发现的问题，资产管理部门会同审计及法务部门成立专项检查组，重点检查出租项目的专业管理制度执行情况；合同是否存在新增长期、低价出租项目；合同文本是否存在法律风险等。专项检查组对披露出的土地房屋租赁问题追根溯源，紧盯不放，敦促产权单位严格落实主体责任，进行专项整改。

3.建立客观公正的土地房屋租赁管理评价体系

为加强土地房屋出租管理、提升风险防范能力，首钢建立了以提升资产价值和安全水平为核心的土地房屋出租管理评价分析体系。首钢结合土地房屋管理制度、风控制度中的涉租管理流程，先后梳理出7个评价项目，从业态、承租方、租金、租期、审批有效性、日常检查等维度确定指标体系，根据集团战略为每个指标分配权重，从而进行科学、准确、全方位的评价。通过对出租事项过程监测及事后评价，促进落实制度要求，达到业务活动的合规性。2019年，首钢对下属六家产权单位的出租管理事项进行了试评价，通过对出租审批资料、合同手续的检查以及面对面的交流，加深了专业管理部门对各单位出租管理实际情况的了解，从而有针对性地指出出租管理中的不足，帮助提高出租物业的经营管理水平，并通过资产评价报告和资产年度报告等方式推广好的经验做法，有效提高全集团出租经营管理能力和水平。

4.巩固整改成果，持续优化土地房屋租赁管控体系

首钢坚持把“当下改”和“长久立”结合起来，边整改边总结，研究确立整改复查、台账管理、效能监察等工作机制，巩固成果，促进土地房屋租赁问题整改抓实见效。2017年到2018年，首钢先后对下属5家产权单位涉及土地房屋租赁的问题进行督察督办，对曾经存在低价出租、长期出租等问题的销账点位开展“回头看”，集团公司专业部门高效协同，对重点单位关键整改事项进行督办，对整改落实情况、时间节点、责任人等开展效能监察，将监督检查、目标考核、整改落实、问责追责有机结合起来，层层传导压力，确保土地房屋租赁问题标本兼治。

在夯实“两查一评、持续整改”的土地房屋租赁管控制度常态化的基础上，首钢会定期对整改事项进行梳理、归纳、分析、总结，利用资产年度报告等方式推广成功的经验做法，结合实际对业务关键环节和风险点，在每年的权力清单和风控手册中补充完善并在集团公司推广试行。经试行固化成果后，纳入下一年度的制度修订当中，形成持续优化、滚动更新的管理模式。

三、国企基于城市新功能定位的土地房屋租赁管控体系构建与实施效果

（一）经济效益

首钢通过构建科学完善的土地房屋租赁管控体系，对集团经营实体出租标准进行了宏观指导，基本消除了对外出租低价问题，取得了明显的经济效益。自2017年实施区域出租指导价格以来，首钢土地房屋租赁效益有了明显的提升。土地出租方面，在土地出租面积逐年减少的情况下，实现土地租金收入和土地出租单价的“双增长”，即土地出租收入由实施区域出租指导价格以前的2258.67万元提高到2019年的3904.45万元，增长72.9%；土地出租单价由实施区域出租指导价格以前的0.14元/平方米/天提高到2019年的0.27元/平方米/天，增长92.9%。

房屋出租方面，2016-2018年在房屋出租面积整体趋于减少的情况下，房屋出租收入和房屋出租单价同样双双提高，其中：房屋出租收入由实施区域出租指导价格以前的28721.88万元提高到2019年的42662.13万元，增长48.5%；房屋出租单价由实施区域出租指导价格以前的2.58元/平方米/天提高至2019年的3.54元/平方米/天，增长37.2%。

通过构建与实施基于城市新功能定位的土地房屋租赁管控体系，首钢进一步强化了土地房屋内部租赁管理，特别是加强了对改制企业有偿使用首钢土地房屋的管控力度，取得了良好效果。2016年，首钢首次与各改制企业分别签订有偿使用协议，通过追缴、续签等方式，累计收取了2003年至今改制企业使用首钢土地房屋费用共计18960万元，改变了以往改制企业无偿或低价使用国有土地房屋的局面，在严格落实了国资监管要求的同时，切实提升了经济效益。

（二）管理效益

首钢构建与实施基于城市新功能定位的土地房屋租赁管控体系，解决了集团公司对土地房屋租赁“管什么、放什么”“管得住、放得活”等长期存在的难题，强调了集团公司对闲置土地房屋和开发地区土地房屋的统一管控，对经营性房产通过划红线、立规矩、强检查、严考核、减流程、释活力等手段，增强了经营实体的动力和活力，解决了过去集团公司对经营实体“一管就死、一放就乱”的难题。自2016年以来，集团公司通过日常检查、专项检查、效能监察、专项督办，组织完成了北京地区二级单位2016年前签订120项长期低价存量合同的整改，四年来未发生新的长期低价合同，也没有发现受检单位违反集团公司土地房屋管理制度的情况。

首钢构建与实施基于城市新功能定位的土地房屋租赁管控体系，解决了过去由资产部门对经营实体出租的土地房屋的单一管理模式，强调了资产部门、安环部门、财务部门、法务部门对经营实体分工负责、协同管理的模式，提高了管理水平、管理能力和管理效率。通过多部门联合专项检查、动态整改，做好事前预防、事中监管、事后补救。2016年以来，集团公司对2016年前因土地房屋出租引发违法建设和法律诉讼案件进行整改，共整改完成40余项。四年来，首钢北京地区未发生新增因出租土地房屋引发的违法建设和法律诉讼案件的情况，出租房屋消防安全、环保工作经受住了2017年北京市“安全隐患大排查大清理大整治”专项行动和2019年建国70周年大庆消防安全专项行动的考验，未发生任何事故，切实维护首都和首钢安全稳定的发展局面。

首钢构建与实施基于城市新功能定位的土地房屋租赁管控体系，紧贴北京市最新产业定位和京津冀协同发展蓝皮书、疏解非首都功能的新要求，强调利用出租业态筛选和培植新兴产业，建立不断完善、持续优化的管理机制，通过问题导向，不断发现问题、整改问题，总结成功的经验和案例，持续充实到土地房屋租赁管控风控手册和权力清单，大胆实践、固化成果，不断完善集团土地房屋租赁管理体系和集团土地房屋管理制度，实现预防、控制、整改、完善等动态闭环反馈系统，使租赁行为更科学、更有效、更安全、更可靠。

（三）社会效益

通过构建与实施基于城市新功能定位的土地房屋租赁管控体系，首钢在贴合城市总体规划、主动融入城市发展、有效推动本企业土地房屋租赁领域高质量发展的同时，坚持以人民为中心的发展思想，始终把增进民生服务、提升百姓福祉作为发展的根本目的，使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。2017年以来，通过实施“腾笼换鸟”战略，首钢集中清退了一批不符合首都功能定位、附加价值低、环境不友好、安全隐患多的低端业态，将疏解腾退空间优先用于民生，先后出租建成近20个便民服务网点和菜站，覆盖古城、八角、杨庄等近十个社区，补全补齐百姓生活服务设施短板；大力推行便民服务设施品牌化、连锁化，提供规范化、特色化服务，满足百姓“七有”“五性”需要，切实提高生活性服务业品质。2018年以来，首钢充分承担国有企业社会责任，将腾退闲置房产以优惠价格出租给属地街道，共同建设社区文化中心、养老服务驿站、创业公寓等，服务更加专业、多元，为首钢打造城市综合服务商注入新的活力。

此外，通过将基于城市新功能定位的土地房屋租赁管控体系持续深化固化、不断夯实完善，首钢将相关经验和做法陆续推广到如贵钢、通钢等其他城区老工业企业，利用好首钢“一业四地”的优势，通过集中统一实施新的国有土地房屋租赁管控体系，筛选、培育符合当地功能定位的出租业态，将相关经验成果更多更公平地惠及更多百姓，为企业争取更高层次更深广度的发展空间贡献强大力量。

（此项目荣获第二十一届首钢管理创新成果一等奖。主创人：王 磊 陈小勇 胡晓阳 李志军 金 滟甘小青 王 涛 杨 巍 孙祥元）