我国青年政策的回顾、现状与展望

林 楠

中国青少年研究中心副主任张良驯研究员新著《青年发展导论》，立足新时代青年发展的时空定位，从青年群体的概念内涵、青年发展的目标、重要领域和影响因素等方面进行了逻辑缜密、系统全面的阐述。更具创新的是，作者从自身宝贵的研究心得和丰富的工作经验出发，以新中国历史上首个中长期青年发展规划的出台与实施实践为研究对象，详细剖析了青年政策之于青年发展的重大效能。青年发展不是一个自发的过程，政府等公共部门有必要对青年发展进行人为干预。青年发展需要青年政策作为支持[1]。特别是在精细化分工的后工业时代和虚拟现实相交织的网络时代，青年发展面临的环境因素日益复杂，其主要发展诉求也呈现基本性和多样性、高质量与均衡化的融合特点。在内外因素的共同作用下，该群体难以形成自发性发展动力，独自整合发展的资源、应对发展风险挑战的可能性大大降低，需要社会各方面给予更为系统、更大力度的支持。

“青年是国家经济社会发展的生力军和中坚力量。党和国家事业要发展，青年首先要发展”[2]。党和国家历来重视青年发展，以马克思主义基本原理为指导，结合我国青年发展的具体实践，制定和出台了一系列青年政策。2015年4月，习近平总书记专门作出批示，研究制定中国青年发展规划。2017年4月13日，中共中央、国务院印发了新中国历史上第一部以青年群体为对象的《中长期青年发展规划(2016—2025年)》[3]。在统一的工作部署下，省级、地市级中长期青年发展规划相继出台，从国家到县的四级青年工作联席会议机制基本建立，具有中国特色的青年政策体系初步形成。青年发展进入了更加系统科学规划的新时期。政策的形成、实施和演变也成为青年发展研究的关键性变量。

一、关于青年政策的文献综述

青年政策是青年事务治理主体工作理念的集中反映，是青年工作措施和目标的集合。通过青年政策体系，青年群体与社会宏观环境及其他社会群体之间形成了一种共生发展关系。关于青年政策，学界从其产生机理、所形成的价值以及在实践中的效能三个方面进行了研究。

(一)青年政策的产生机理和逻辑方面

张良驯认为，青年政策是政府等公共部门为了实现教育和服务青年的目标，在青年事务的管理中就青年成长发展和权益维护而制定的行为准则[4]。沈杰认为，最早产生的青年政策是管理型的，其初衷是以制度化力量解决或矫正青年问题，当青年发展成为国家发展或社会发展的一个重要组成部分，则产生了发展型的青年政策，青年发展政策是在一个更高层面以更加独特的角度从整体上促进青年发展和预防问题发生的制度体系及其操作机制[5]。刘庆帅根据青年人被视为问题或资源的程度，将青年政策划分为问题—干预导向、资源—投资导向两类。根据政策制定主体则可分为世界性青年政策、区域性青年政策、国家青年政策三种[6]。楚国清概括我国青年政策四种主要形式：一是法律法规，二是党和政府的规范性文件，三是党和政府领导人的讲话和批示，四是共青团组织制定的规范性文件[7]。

(二)青年政策对青年发展的价值方面

余逸群认为，青年政策是发展青年事务的主导性因素，尤其是在现代社会，有效有力的青年政策指导是促进青年事务发展的重要动力[8]。张良驯认为，青年政策既具有调整青年事务权力分配关系的政治价值，又具有调整青年工作资源配置关系的经济价值，还具有调整青年发展方向和力度的社会价值[9]。他根据金登的多源流理论，认为我国青年发展规划政策溪流主要由共青团的青年政策实践、地方政府的青年发展规划和学术界的青年政策建议构成[10]。

(三)青年政策实施实践经验方面

夏扬以2013年世界青年报告为对象，剖析一定时期内联合国以移民问题为主题的青年政策，强调保障青年的教育、就业、权力保护等[11]。雷蕾以当代俄罗斯国家青年政策为对象，阐述政策实施以提高青年综合素质、政治认同与文化自信为价值旨归，逐步形成了青年事务管理部门、青年政策法案和青年政策配套项目一体化发展的政策体系[12]。熊美娟等回顾澳门特区回归以来的青年政策，发现澳门青年政策践行了“积极的青年发展”路径，并注重青年参与在青年政策制定中的作用，也尤为重视青年的公民教育问题[13]。

通过以上的文献梳理可以看出，学界立足中国社会主义制度的基本国情，借鉴国内外的理论与实践对青年政策作了较为全面的阐述，在一定程度上形成了从源起、功能到成效的观点共识。但对于青年政策的剖析，应当从更为广阔的时空定位进行溯源性的研究，方能更好地理解新时代青年政策的历史性价值，更深刻地结合共青团深化改革来理解青年工作革新的空前必要性。

二、青年政策的时代特征

青年政策是国家政策体系的有机组成部分，有效有力的青年政策是促进青年事务发展的强大保障。社会主义国家的性质决定了我国青年政策的来源具有广泛性和群众性，各级党委、人大、政府和群团组织，乃至社会组织、青年群体自身都是青年政策制定和参与的主体。特别是将青年工作作为主责主业的共青团组织，承担着连接党和青年之间的桥梁纽带责任，是青年事务治理体系中的关键一环，在党和政府的委托下扮演着青年政策牵头和统筹的角色。纵观中华人民共和国成立后的青年政策沿革，可以清晰地观察到，随着中国共产党治理科学化水平的不断提升，青年政策制定及实施经历了由单纯行政动员向行政与社会动员并举、由对青年的引导教化向对青年成长发展全方位支持的演进过程。

(一)计划经济时期的青年政策

在中华人民共和国成立初期，中央人民政府未设专门的青年事务机构，共青团组织自然而然地承担起了部分青年事务的管理和青年思想政治的引导职能，成为党延伸到青年群体工作的“手臂”。在计划经济时期，基于“全民单位化”的社会结构，共青团完善的基层组织架构能有效延伸到各个单位，覆盖了几乎所有的经济社会空间。这种“全覆盖”空前地保障了对青年的组织和动员能力，集中体现在三个方面。一是在引领青年方面，共青团承担了青年的课堂学习乃至生活空间的大量的思想政治教育工作。团的工作和活动成为各个单位组织青年学习共产主义理论著作和领导人重要讲话，进行思想引领的主要渠道。二是在生产动员方面，共青团成为发动青年投身社会主义建设的重要力量。一些企事业单位共青团组建的青年先进班组、青年突击队，在实践的淬炼中逐渐成长为本单位的工作骨干，充分展现了蓬勃向上的社会主义建设者风采。三是在树立典型方面，共青团组织树青年典型，立青年榜样，并组织巡回宣讲广泛宣传先进事迹，引发团员青年争相学习效仿。

依托职能严密、边界清晰的社会行政架构，这一时期的青年政策将青年发展视为服务国家发展的能动力量，具有鲜明的教化色彩。青年工作被嵌入到高度行政化的政治、经济与社会管理体制之中，呈现出分条分块的鲜明特征。如教育部、共青团中央于1958年发布的《关于对中学和师范学校学生进行社会主义思想教育的联合通知》，1959年共青团中央先后发布的《关于在学生中提倡勤工俭学的决定》《关于动员青少年开展大规模造林运动的指示》等多个动员性文件。

计划经济本身的作用不是体现在能否准确地计算社会生产与需求之间的平衡和资源的最佳配置，而是表现为最大限度地动员社会资源[14]。随着社会经济的发展，单一的计划管理制度所带来的资源配置不合理已经阻碍共青团动员青年的能力。当资源的集中配置和高度行政化的管理已经不能对青年群体形成正向激励时，通过行政动员青年的效力呈现边际递减的趋势，青年工作方式的革新势在必行。

(二)改革开放后的青年政策

改革开放初期，由于“文革”十年浩劫刚刚结束，社会各领域百废待兴，亟需大量的青年人才脱颖而出，尽快成为社会主义建设的中坚力量。邓小平同志在南方谈话中指出：“要注意培养人，要按照革命化、年轻化、知识化、专业化的标准，选拔德才兼备的人进班子”。[15]江泽民同志指出：“全国各族青年，代表着我们祖国和民族的未来，代表着我们事业兴旺发达的希望”。[16]胡锦涛同志从战略高度指出：“我们党从成立之日起，就始终代表广大青年、赢得广大青年、依靠广大青年”。[17]这一时期的青年政策体现了对青年人才培养的高度重视。

随着改革开放的不断推进，自上而下、高度集中管理的计划体制逐渐放开，经济社会和群体思维活力释放，原本几近单维的评价和发展标准被重新改写。经济社会参与主体逐渐多样活跃，青年人才实现个人价值的领域也逐步扩大，大部分青年群体在新兴领域发展事业。社会主义市场经济社会环境的新特点和青年群体发展的新规律，要求共青团除了夯实政治引领的基本职能外，也要不断加强为青年提供公共服务的能力和水平。在实践中，各地政府探索将一部分与青年相关的公益性公共事务组织管理职能由共青团以委托授权的方式吸引社会力量来实施，以实现青年公共事务的社会化运作。不少地方也形成了以共青团为中心，青年社会组织协同的“同心多层”枢纽型青年工作体系。

但相对于青年问题的复杂性和多样性而言，行政管理架构和方式的改革存在一定程度的滞后性，难以满足青年群体全面、高质量的发展需求。另一方面，由于缺乏顶层统筹设计，此时青年群体还未能以一个整体纳入政策视野，青年事务在政府职能中并未单独列出，而是分散在各条战线中，呈现碎片化的特征。有些涉及多个职能部门的青年事务，还存在着政府职能覆盖缺位，服务领域空白的现象。

(三)中国特色社会主义新时代的青年政策

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视国家治理体系和治理能力的现代化建设，中国共产党的执政能力和水平显著提高。党的十九届四中全会明确提出，要“构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，把我国制度优势更好转化为国家治理效能”。原有的单纯靠行政推动的管理模式正在向群策群力的综合治理模式转型，各个治理主体的能动性和积极性得到极大发挥。

青年工作自上而下的制度化、系统化，可以充分激发治理各方主体的动力和活力，是加强党对青年工作的领导，提升国家治理现代化水平的题中之义，也是中国特色社会主义制度优越性在青年工作上的重要体现。近年来，党和国家相继出台了加强青年工作、推动青年发展的顶层政策措施。2015年7月，中共中央召开党的群团工作会议。同时,《中共中央关于加强和改进党的群团工作的意见》向社会正式全文公布。中央文件和习近平总书记重要讲话均强调走中国特色社会主义群团发展道路，强调中国青年工作必须坚持和完善中国特色社会主义青年运动方向[18]。2017年，中共中央、国务院发布了《中长期青年发展规划(2016—2025)》(以下简称《规划》)。《规划》是各级党政层面将原本分散于各职能部门的青年工作予以综合统筹，将历年来所形成的青年工作基础和经验在顶层设计上予以重构和发扬。它的出台标志青年发展成为党和政府明确的治理目标之一，释放了积极的政策信号。

以《规划》的出台为始，青年事务共建共治共享的治理现代化取向得以进一步体现。从政策形成的主体看，共青团的重要地位得到坚实的制度保障。共青团组织接受党和政府的委托牵头统筹政策制定和实施的过程中，可以体现更大的政策灵活性，发挥更大的动员能力，更大范围凝聚政策共识。从政策实施过程来看，在共青团组织的牵头下，各个职能部门共同参与的联席会议机制得以建立，在架构上推动了青年议题纳入正式工作日程，并按照职能范围和权责对等原则进行目标锚定、任务分工，通过定期的会议督促机制来保障各项措施的落实。从实施效果来看，政策效果最终要通过考核评价来体现，建立一套合理的监测指标体系，将政策文本“操作化”为合理的绩效评估标准，是《规划》实施的重要配套内容。目前，在国家层面和部分省份层面，相应的监测指标体系已经顺利出台，为接下来的相关监测工作推进提供了良好的基础。

《规划》显示出我国青年政策整体思路由被动保护青年到主动赋权青年的转变，从联合发布到联合执行，实现了青年政策文本形式的拓展和青年政策制定与执行的有机衔接[19]。当前，从国家到省，再到地市、区县，各级规划文件的出台和青年工作联席会议机制的建立，标志着从上到下推动青年政策的体制逐渐完善。青年政策通过与各级“十四五”规划和政府工作报告的有效衔接，初步实现了政策协同，青年发展被纳入了经济社会发展的统一部署。

三、青年政策科学化亟待突破的瓶颈

议程设置、政策制定、政策反馈以及评估在政策执行过程中仍有可能会持续不断地施加影响，从而改变政策执行的过程。政策制定阶段的行为者同时也会参与到政策执行之中，尤其是在确定资源分配中发挥重要作用[20]。青年事务作为社会性和群众性较强，覆盖面和涉及领域较广的专项群体发展事业，需要在顶层设计的推动下形成强大高效的统筹力量，促进各方面主体同向而行。但我国青年政策制度化和系统化仍处于起步和经验探索阶段，《规划》所倡导的“青年优先发展”理念还未受到职能部门乃至社会公众的普遍性认可，以推动《规划》实施的共青团组织为逻辑原点来剖析内外部因素，可以观察到：从外部因素来看，政策文本相配套的青年事务协同治理的工作机制还未能有效运转；从内部因素来看，共青团组织的公共政策能力还有所欠缺，对青年事务的资源整合力度还有待加强。

(一)外部因素：青年政策执行的协同治理体制机制还有待完善

虽然《规划》作为顶层设计实现了青年政策的重大突破，但执行层面仍有一定程度的“小马拉大车”的情况。共青团属于群团组织，没有任何行政力，对于党政部门的工作协调往往力不从心，而且越到基层越难以进行有效的协调[21]。

《规划》的实施，不应只是原有共青团工作基础的就地增量，也不应仅仅将其视为共青团的“独家工作”，而应在党委政府高度对青年发展重新强调与优化。作为专门从事青年工作的群团组织，共青团推动《规划》实施是深化改革的重要路径。而长期以来，共青团的工作范围不像职能部门一样有明显的边界，对于跨部门整体资源的调动能力也有所欠缺。因此在一些地区，对于青年发展规划落实存在“上下一般粗”的现象，仅仅满足于上级所交办的“固定动作”和“限定指标”，而在青年政策创新上乏力。部分领域关于青年的专项政策多由共青团发起，多个部门配合，但也多从共青团系统发文，形成了形式上的协同。而实际上行政配合的效力显著低于系统内的政策文件。部分地方因为认识不到位和资源配套跟进不足、财力所限等主客观原因，对上级青年政策的配套措施创新和执行力度有着较大的“变动性”和“变通性”。

在传统的制度中，共青团作为为青年群体合法利益代言的专门群团组织，具备利益表达的正式渠道，可以借由直接向党委政府提供政策建议、间接通过人大代表议案、各类青年工作协调机制等方式进入决策过程，从而实现或维护青年的合法利益。但在具体的政策实施过程中，各职能部门对共青团参与公共政策制定的认同程度和重视程度不一。在有的职能部门，即便拟出台的政策潜在性地将显著影响青年群体，但只要政策文本中没有出现“青年”的政策对象范围框定，在决策过程中就较少与共青团进行协商沟通，这就对青年发展的公共政策转化效能产生一定影响。

此外，虽然各级青年工作联席会议机制已经建立，但从部分地区的工作效果看，一些成员单位抓青年工作的主动性、计划性还不够强，常态化沟通协调机制还未发挥应有作用。青年事业发展各领域主责部门牵头推动工作的主动性不强，项目不够切中青年发展需求“痛点”，工作抓手还不够实。特别是与青年接触最为密切，青年对政策红利感知度最强的市县两级基层地区，联席会议机制成效还不显著，创新性、突破性的措施还不够多。

(二)内部因素：共青团组织公共政策专业能力建设还有待提升

作为青年政策总集成的青年发展规划，在起草、政策转化及实施过程中一直由共青团组织所主导统筹和居中协调，这对共青团组织的公共政策倡导能力是个极大的挑战，也是对长期惯于以动员和项目形式推动工作的固定思路的全新变革。总的来看，这项能力还有较大的提升空间。

在工作基础政策升华方面，在多年的青年工作实践中，共青团形成了社会影响大、美誉度高、受惠青年多的品牌项目。但在各地《规划》的出台过程中，部分共青团组织很少深入思考如何基于原有的工作基础，通过《规划》来提升政策倡导能力，将青年工作“自留地”升华为“公共场域”。一些团干部缺乏跨部门跨领域工作的经验，不熟悉将具体项目载体上升至政策的流程，或者缺乏总结政策文本的能力，仅将思维停留在原有项目的简单重复上。在政策衔接方面，部分共青团组织和团干部长期从事具体项目，注重工作实践，而对宏观政策及分领域政策的掌握不够熟悉，难以做到通过梳理现有政策体系来找准青年政策制定的结合点，将青年政策有机嵌入经济社会发展大局。在政策的持续方面，青年工作向公共政策的升华，应当成为青年发展事业的新常态，这就对共青团开展工作的科学化和精细化提出了更高的要求。由于社会领域工作的长期性和成效难以精确衡量的特性，加之以往一些青年工作短期模式的惯性思维，这就使得科学量化绩效评估具有一定的难度，也难以衡量工作资源持续投入标准以寻求精准的财政支持。

“社会链接”是社会性政策得以持续实施的关键性因素，其涵盖了社会资源的整合和社会层面青年的动员双重含义，两者构成了《规划》实施所必需的社会动力。青年政策的实施不仅仅是行政驱动，更大政策效果的达成需要社会的全面驱动。要在全社会倡导“青年优先发展”理念，从而实现政策目标从党政职能部门、群团组织向整个社会延伸，最终成为公众的发展共识，让青年群体更加直观地感知到政策，享受到红利。

当前，对社会领域青年覆盖不足则明显制约了《规划》的政策传达效果。共青团工作的主要阵地仍在学校领域，而社会青年更加集中的“两新”(1)“两新”指新经济组织、新社会组织。领域，共青团的组织覆盖和青年工作的社会化程度仍存在较大的提升空间，需要进一步扩大工作对象的范围，最终实现各类青年群体的“全覆盖”。因此如何通过共青团干部和青年骨干等“关键少数”来撬动更广泛社会动能，提升共青团组织、团干部的社会资源整合和动员的能力，是在青年公共政策深入实施的深度和广度上需要重点解决的问题。

四、我国青年政策的演进展望

相较于已经实施了数十年的妇女儿童发展规划，青年发展规划的实施工作仍处于起步期，“青年优先”的发展理念还远未能形成。建立由上而下、高位驱动、顺畅有效的政策制定和落实机制迫在眉睫。只有基于此，才能将青年政策的文本落实为具体的成效，实现“党委领导、政府主责、共青团协调、各部门齐抓共管”的青年工作新格局。

(一)细化“党管青年”原则的落实机制

“党管青年”原则是“党领导一切”在青年工作中的鲜明体现。中国共产党一直以来高度重视青年发展，作为执政党对青年发展负有全方位的领导责任。青年工作做得好不好，关键在党的领导是否得力。这里提到的不是共青团和共青团干部，而是党委和政府，以及党政干部[22]。“党管青年”原则是中国青年政策和青年工作需要坚持的首要原则。“党的青年工作不是一般的事务性工作，而是事关红色江山永不变色、事关党的事业薪火相传、事关中华民族永续发展的政治工作，是党要亲自抓在手里的工作”[23]。

首先，要切实落实习近平总书记“各级党委要拿出极大精力抓青年工作，抓共青团工作，切实尽到领导责任”重要指示精神，切实完善党管青年的基本制度安排，由党委高位推动各级中长期青年发展规划的实施。压实基层党建带团建的政治责任，将党建与团建工作同部署、同检查、同考核，防止信号层层递减，将领导青年发展工作作为各级党委书记党建工作述职的基本内容。每年至少听取一次青年工作汇报，定期研判青年意识形态工作，及时发现、解决问题。

其次，应探索建立青年发展评价指标体系，完善青年发展状况监测机制，定期对所在地区、单位青年群体的思想状况、青年发展情况和中长期青年发展规划实施情况作综合评价。综合客观的工作数据和青年群众的直观感受，作为评价各级落实青年发展规划情况的重要内容。应不断提升共青团组织作为青年政策倡导者的调查研究能力，定期搜集和了解青年群体的需求和变化新趋势，为青年政策的酝酿和萌芽建立精准的预判机制，也为各职能部门制定和完善相应的青年政策提供现实依据。

再次，应发挥各级中长期青年发展规划联席会议的政策落实保障作用，形成党委领导下统筹协调青年发展重大问题的常态化制度，将青年发展事项纳入党政工作的日常议事日程。建立及时回应青年关切机制，完善顶层制度设计，帮助解决青年发展问题，推动青年政策的效能转化，形成标志性政策成果。探索联席会议的创新运行机制，进一步激发成员单位制定青年政策，开展青年工作的积极性。同时通过程序性的督导和促进制度，压实青年发展规划各领域牵头单位的主体责任。

(二)完善共青团承接政府职能转移的体制机制

一方面，对党政职能部门而言，应适度考虑赋予共青团在管理青年事务上更多具体的职能和管理权限，给予一定的专项经费保障。各职能部门可以沟通协调，形成配套文件，进一步明确共青团在参与政府购买服务中的定位任务，明确共青团在青年事务项目中的有关职能权限，推动政府购买服务向青年事务方向倾斜。另一方面，对共青团组织而言，承接政府职能转移和购买服务，是改善和加强共青团工作的重要抓手，应当探索通过参与政府购买服务，提高自我链接社会资源和社会动员的能力，有效地凝聚吸引青年和青年社会组织，成为青年事务多元共治格局中实质性的协调统筹主体。

相关职能部门可以进一步理顺青年事务购买体制机制，特别是探索先委托共青团承接，再由共青团“发包”给青年社会组织的工作模式，使得共青团组织成为青年事务社会工作资源的配置窗口。可以探索授权共青团牵头制订青年事务领域政府购买服务目录及服务绩效考核标准，不断推出细化的购买服务项目和类别，打造共青团参与政府购买最有力的抓手。

(三)全面提升共青团的公共政策工作能力

在青年发展规划实施的工作架构中，共青团对青年政策和青年工作协调统筹，而职能部门是各自领域青年政策制定和落实的主体。这就决定了职能部门和共青团应当是紧密合作的“伙伴”关系，共同发挥治理的合作效能。应通过联席会议机制，赋予共青团组织一定的政策推动和督导职能，充分调动各职能部门围绕各自负责的青年问题进行综合性研判，从而发现政策文本的有效衔接点，增进可执行性和针对性，最终形成需求搜集—倡导—协同—落实的青年公共政策制定与执行闭环。

要加强包括团干部在内的青年工作者政策研究和执行能力建设，提升对于经济社会宏观大局把握的能力。加强自身对经济社会和青年群体发展趋势的研究，及时将所获得的信息和研判报送党政部门，准确反映青年的动态和需求，为党政谋划工作、科学决策提供精准的依据。同时要加强政策倡导能力，在开展调查研究中，注重形成科学成果和综合运用，发挥好政策研究成果对工作的指导作用，推动青年具体工作向青年政策的提升，使青年政策能与其他领域的政策实现有效衔接。

此外，青年工作是在广泛的社会生活中进行的,离不开各方力量的参与，共青团组织要通过青年联合会、青年企业家协会和基金会等青年社团，通过志愿服务项目等载体，动员更多的社会资源来服务青年发展[24]。同时，应当尊重和发挥好青年群众在青年政策制定实施中的主体地位，为各领域青年代表提供更多正式和非正式参与路径，加强其政策参与能力，提升其实现有效政治参与的比重及深度，使其能够实质性参与公共政策的议程设定、方案形成、评估改进等重要环节，进一步发挥其对公共事务和重大决策的贡献度。应培育青年群体对青年政策关注度和认同感，让青年群体在社会治理中扮演不可或缺的角色，自觉将个人发展的目标融入青年政策实施和社会发展的时代洪流中。