闽东陆海统筹综合治理长效机制构建

蕉城区委党校 阮小强

一、陆海统筹综合治理长效机制的内涵与实践

（一）陆海统筹综合治理长效机制的内涵

陆海统筹综合治理长效机制，即将陆海所有相关部门主体和社会力量纳入其中，以权威高效的综合协调机制构建为重点，以海湾环境风险识别与管控、环境突发事件协同应急、综合执法力量建设等为主要内容，在资源配置、标准统一、信息共享、纠纷化解等方面进行治理的机制体系。

主要包含三个层次，首先在理念层面，明确海岸治理陆海统筹原则。在制定海湾环境治理相关规划方案时，要明确将陆海统筹作为基本原则之一。其次，在政策层面，建立统筹陆海领域的整体性政策体系，对既有的海湾环境治理相关规范性政策文件进行评估与优化，最终建立起一个具有权威性与约束力的整体性政策体系。最后，在体制层面，构建协同高效的海湾环境综合管理体制，着力解决陆海分治思路下存在的碎片化管理体制问题。

（二）闽东关于陆海统筹综合治理长效机制的实践

2018年至2020年，闽东在清海行动前后累计投入资金45多亿元，综合整治贝藻类54多万亩、各类渔排141多万口，清理海漂垃圾近11万吨、废旧渔排26万口、泡沫浮球530多万个，主要做到了以下几个方面：

一是全面推进综合治理。2018年，宁德市市政府研究制定《宁德市海上综合整治工作方案》，在蕉城、霞浦、福安、福鼎四地策划生成清海PPP项目，总投资22.42亿元。2019年，宁德市统筹资源力量，以县（市、区）为单位加快推进集中连片、重点连片、沿线连片整治，加强海漂垃圾清理。其中，蕉城区开展千人海上统一行动，依法依规对军事管理区、锚地、航道区域内的违规非法养殖贝藻类进行强制清理拆除，前后累计清理非法养殖贝藻类6.2万亩，并组建常态化巡查队伍，实行“拉网式、全覆盖、每日清”工作机制，对非法新增、复养龙须菜露头就打、出水就除，严防反弹回潮。

二是规范养殖用海管理。宁德市2018年编制完成《宁德市养殖水域滩涂规划2018-2030》和《宁德市渔排、藻类养殖设施升级改造方案》，加强践行《宁德市海洋功能区划》及《环三区域发展规划》，推进“四权两证”制度，按照海域审批权属于政府、所有权属于国家、承包权属于养殖户、使用权属于各村的原则，依规发放养殖证、海域使用权证。制定国内首个关于塑胶设施选型和海上养殖设施质量、结构、锚固、检测等规范标准，并主动对接省渔业互保协会，首创海上渔排保险、水产养殖台风指数保险及大黄鱼价格指数保险。其中，福鼎市在推进规范养殖过程中，通过构建单柱半潜式深海渔场，以大黄鱼为重点开展水产苗种产地检疫，完善水产养殖“三项记录”制度，创建“水滴分”智能管理平台。

三是建立长效管理机制。宁德市印发《宁德市人民政府关于加强海上养殖业长效管理的若干意见》，出台了《宁德市三都澳海域环境保护办法》，从立法层面规范海上养殖。制定了《宁德市海洋经济发展规划》和《宁德市生态市建设实施方案》《宁德市进一步加强海漂垃圾综合治理行动实施方案》等制度，着力建立科学用海、依法管海的长效机制。其中，霞浦县积极探索信访解决机制，成立由县分管领导带队，公安局、信访局各指派一名领导组成的工作组，到海面上鱼排与攻击队、公安局专案组、乡村干部和群众交流沟通，充分考虑海洋功能和养殖群众的利益，及时向县委、县政府提出建议，并积极协调相关部门，推动海洋功能区划调整方案最终落地。

二、陆海统筹综合治理长效机制的意义及困难

（一）陆海统筹综合治理长效机制的意义

一是有助于更好地践行科学发展。构建陆海统筹综合治理长效机制体现了科学发展的精神实质与基本内涵，重点回答了关于宁德海洋事业的“什么要建、怎么样建和建成什么样”等问题，与所要回答的“应该走什么样的发展道路问题”具有一致性。

二是有助于陆海双边事业互助发展。海洋资源的开发利用需要陆域相关产业部门的人才、技术设备与资金支持，而陆源污染物又是海洋污染的主要来源，治理须考虑陆海的协同性，未来宁德需要发掘三都澳海域相较于陆地的比较优势，实现二者的优势互补，注重海洋资源开发保护与陆域产业结构调整升级、统筹发展。

三是有利于改善区域政治地理形势。当前宁德海洋开发因为台海局势而受到影响。因此，在一定程度上可以说，海洋领域是宁德安全建设的重点区域，所以需要通过制定和实施海洋发展战略，提升对海洋的管理和控制能力，能够极大地拓宽海域战略安全空间。

（二）构建陆海统筹综合治理长效机制的困难

对陆海统筹综合治理不可持续的内外因素进行剖析，发现存在三方面困难。

一是“头疼医头、脚疼医脚”的治理理念改进难。一直以来，宁德对海洋环境问题的整治过程中仍存在分块就医、头脚分治现象。碎片化的决策理念致使海湾环境整治难以达到整体整治的效果，政策体系表现出了碎片化问题。特别是综合治理结束后，若不及时构建并践行长效机制，很容易出现反弹。

二是统筹陆海领域的整体性法规体系建设难。当前的关键问题不在于环境保护领域缺乏法律或政策规定，而在于法律或政策的“破碎性”，尚未形成一个整体有效的体系。环境治理的相关行业或环境管理部门多达十余个，各个部门都有自己领域内的法律、法规、规章或政策，但是这些规范性问题大多仅是针对本行业或本部门相关主体的行为进行规范，彼此之间缺乏协同性，也缺乏具体操作性和实用性，比如，宁德海上渔业设施保险的相关政策还不够接地气，许多渔民顾虑较大、参与度不高。

三是陆海分割的碎片化海湾环境管理体制完善难。当然就海洋管理的整体而言，仍缺乏一个有效的组织机构对各项海洋事务管理活动进行统筹规划与协调安排，环境管理存在海陆割裂、条块交错混乱的现象，各项保护机制间缺乏有效衔接，海湾保护中缺乏整体规划，一旦出现问题，因权力交叉往往会相互扯皮，不利于海湾整体的发展。比如，宁德蕉城区、罗源县分数两个地市且海域界限不够明确，由于罗源县尚未开展海上养殖改造升级相关工作，这使得蕉城区对两者交界处进行清理和改造难度大。

三、构建陆海统筹综合治理长效机制的具体举措

（一）推进实施湾长制

宁德市可以制定并落实《宁德市“湾长制”试点工作方案》，建立市、区、镇（街道）三级湾长体系，建立滩涂巡查登记制度、报告制度、举报制度和督查制度，全面压实属地管理责任与部门监管责任，严把滩涂包干巡查、海上港口检查、入海排污核查等三大“关口”，通过采取常规巡查、定期巡查和不定期巡查相结合的方式，封堵人海排污口、取缔滩涂地笼网、打击涉渔“三无”船舶，清理无照船厂，加大湾滩环境整治和保护力度，并配套成立“湾长制”办公室，办公室可以设在海洋与渔业局，由海洋与渔业局局长担任主任，加强与入海河流河相关“河长”做好定期交流对接工作。

（二）构建陆海统筹综合治理的执法体系

积极构建海湾整治的综合执法长效协同机制，一是从2020年至2030年，逐步完善宁德海上综合执法体制，逐步理顺宁德海湾治理相关机构和资源配置问题，加强对地方海洋行政职能进行整合。二是从2030年至2040年，着力推进海洋执法整合，构建常态化联合执法机制。完善陆海统筹综合治理举报制度，结合本地实际，制定《关于加强海洋违法行为举报处理工作的通知》，细化受理举报工作的程序性规定。建立宁德市海湾综合管理信息系统，为联合执法提质增效。按照一岛一档的要求，通过卫星、飞机、无人机等载体实现遥感探测，加快对闽东全部海岛的航空摄影照片进行甄别、分类归档整理，并将执法情况填写入《海岛航空监督检查与调查统计表》，提高对于违法用海和排污引起地貌变化海域的执法效率。

（三）完善陆海统筹综合治理长效机制政策体系

实现陆海统筹综合治理的可持续性离不开相关完善的政策体系，需要做好两个方面：一是构建陆海统筹综合治理的有效补偿机制，制定《宁德市生态补偿管理办法》，补偿基金可以通过沿海地方政府转移支付制度、社会组织以及环境损害企业罚款等途径筹集，利用基金对生态保护成绩突出的地区、企事业单位在项目投资、财政政策、智力技术、产业政策以及资金等方面进行补偿。二是构建陆海统筹综合治理的生态修复机制，着力打造三都澳海洋公园，制定《宁德市海洋公园管理条例》，探索渔文化体验区、海洋实验苗圃、户外运动基地、科普教育基地和海事管理基地等功能区建设，以提高保护力度及开发效能。

（四）提升陆海统筹综合治理的沿海软实力

为保持长期对海湾生态环境治理的注意力，维持对于整治政策严格的执行力，宁德还需要注重并提升沿海地方政府海洋软实力建设。一是积极挖掘宁德海洋文化资源。加强船舶部件、文献文书、古船文物、地图航海图等涉海文物的发掘及保护，依托闽东文化等具有鲜明广西特色的文化，构建“21世纪海上丝绸之路”人文交流平台。二是加强海湾海洋文化遗产的保护。加强对船舶、航具、渔具、港口、灯塔、庙宇、饮食服饰、文学艺术、节庆习俗、传统技艺等涉海文化遗产的保护，建设宁德海洋渔业博物馆。三是塑造宁德特色海滨城镇风貌。着力打造三都澳滨海小镇引擎项目，开发空中直升机、海上游轮游艇等多元立体的交通项目，强化生态度假、科普教育和特色体验等旅游职能。

总之，随着闽东陆海统筹综合治理长效机制的不断探索和实践，未来的海湾生态必将更美，人民生活质量必将更高。