浅谈双牌灌区农业水价综合改革

唐海云

（湖南省双牌水库管理局，湖南 永州425100）

1 双牌灌区运行管理机制基本情况

双牌灌区位于湘西南永州市境内，设计灌溉范围为永州市的双牌县、零陵区、冷水滩区、祁阳县4县区17个乡镇198个行政村3400余个村民小组以及永州市柑桔示范场、水产试验场、林科所、红壤所等国营场所，灌溉面积为32.54万亩，受益人口近50万人。灌区工程实行分级管理。灌区干渠等骨干工程由湖南省双牌水库管理局管理，支渠以下（含支渠）及结瓜塘库工程由受益的双牌县、零陵区、冷水滩区、祁阳县的4个支渠管理所管理。

2 双牌灌区存在的问题

1）水价形成机制不合理。在现行的管理水平和计量设施条件下计算出的成本水价准确度不高；双牌灌区现执行水价采用的是1998年批复的0.055元/m3，与终端运行成本水价0.113元/m3相差甚远；水费收入远不够灌区运行费用。

2）终端精准计量设施设备严重不足。目前，双牌灌区支渠向斗渠配水的斗口处数735个，已建计量设施只有21个，远达不到精准计量用水量的标准，导致水价测算和水费收缴缺乏科学依据。

3）水权制度尚未创建。目前，双牌灌区尚未开展农业用水使用权确权登记，无法保障农业取水的合法性，也不利于灌区节水工作的推进，从而影响农业水价综合改革的实施。

4）节水奖励制度不健全。双牌灌区尚未建立健全的节水奖励制度及水权交易制度。

3 项目区范围

本次农业水价综合改革的试点范围拟定为双牌灌区灌溉的双牌县及零陵区范围内，主要包括一支渠、二支渠、三支渠、四支渠、五支渠、六支渠、七支渠7条支渠以及干渠直灌的斗渠，灌溉面积100 164亩。

近几年，双牌灌区不断推进渠系配套设施设备建设，如2016年双牌灌区续建配套与节水改造项目、2017年冬上四所除险加固及信息化维修工程、2017年冬下四所除险加固及信息化维修工程、2017年省级配套资金一期项目工程、2018年新增量测水设施建设项目等。经过除险加固和配套建设，渠系完好率为76%，灌溉水保证率为90%，渠系水利用系数0.538。拟定范围内的渠系条件满足本次水价综合改革的要求。

4 双牌灌区改革措施

农业水价综合改革是一个系统工程，需要综合配套、整体推进才能发挥整体效益。

1）建立合理的水价形成机制。建立双牌灌区农业用水终端水价机制，解决水费低、计收难、管理缺位等现象，确定本次实施项目区农业灌溉终端水价及末级渠系水价，按“四分法”制定科学合理的农业水价政策。水价将分亏本、保本、微利三个阶段实施，直至农业水价满足田间水利工程及末级渠系日常管护运行要求。

2）计量设施配套。经过50多年的灌区水利工程建设，灌区内灌溉系统已基本形成，近年来，虽然在灌区内修建了一些计量设施，但由于缺乏对水计量设施的统筹规划和资金投入严重不足等原因，灌区水计量设施数量极其有限，布局也不够合理，尤其斗渠口及分水口无计量设施，使得分水不准，用水不清，无法做到准确计量，经常发生用水纠纷，制约了用水管理。双牌灌区骨干水源取水口处数1个，已建计量设施；干渠向支渠分水的分水口处数18个，已建计量设施；支渠向斗渠配水的斗口处数735个，已选择斗口较大处建计量设施21个；干渠各所水位、流量交接点处数7个，已建计量设施7个。为了解决计量监测设施设备数量有限、布局不合理导致用水计量不准确的难题，本次设计按照因地制宜、经济实用的原则建设适宜的供水计量设施和监测设施。本次试验区通过在干渠直灌斗口、支渠向斗渠配水的斗口及大型分水口布设计量点，逐步缩小计量单元，尽量做到精确计量。

3）建立农业节水精准补贴机制和节水奖励。建立农业节水精准补贴机制，通过相关的绩效考核，将结果与协会星级评定、升级、行政经费补助挂钩；在小农水建设、“民办公助”补助、“以奖代投资金”等各项水利建设资金优先对协会投入，星级认定越高，各类优惠政策越多。

建立节水奖励机制，实施节奖超罚的水价政策，让节水管理到位的取用水户获得实际的节水经济效益。根据《湖南省农业水价综合改革奖补资金管理办法》，如双牌灌区基础水价为0.198元/m3，在水权定额以内，回购价格按基础水价的40%支付，即0.079元/m3。超水权定额不到20%按1.5倍执行水价执行，不到50%按2倍执行水价执行，超50%按3倍执行水价执行。年末按照考核结果，根据制定的水费使用办法，以水利管理资金对灌区协会进行返还和奖励，并向灌区协会进行公示。协会和分会在灌区代表大会后，向用水户报告用水情况和水费收支情况，并以协会或分会为单位向用水户公示，接受乡镇、水主管单位及群众监督。基金不足部分，由县级财政补充资金。

4）确定农业水权。实行农业用水总量控制，双牌灌区根据湖南省水利厅核定用水总量红线为21055.34万m3。灌区设计灌溉面积32.54万亩，有效灌溉面积31.5万亩；近3年实际平均灌溉早稻面积21.50万亩，中稻面积9.10万亩，晚稻面积19.80万亩，其他粮食作物6.20万亩，经济作物3.80万亩。由此测算充分灌溉条件下50%灌溉保证率的农田灌溉用水总量为18161.80万m3/年。

明确农业初始水权，明确农民用水户协会的用水权利和义务，注明用途、总量、期限、可转让水量、转让条件等。试点灌区以总量控制为核心，科学决策调度、合理分配水权，有效发挥蓄水工程调节作用、有效发挥价格调节作用，坚持超用加价原则，优化水资源配置，保证入库生态流量和统筹生活、生产、生态用水需求。

5）实行水权转让。鼓励用水户对节约的水量进行转让。在过渡阶段也可以采取以下方式：同一农民用水合作组织内部的转让，由农民用水合作组织统一协调、用水户之间平等协商，跨合作组织的由灌区管理单位协调。政府或其授权水行政主管部门、灌区管理单位可利用节水奖励基金对节约用水量进行回购，保障用水户获得节水效益。在满足区域内农业用水的前提下，节约的水量可以跨区域、跨流域、跨行业转让。

6）小型水利工程产权制度改革和管护机制。为贯彻落实水利部、财政部、国家发改委《关于开展农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制试点工作的通知》及湖南省湘水工管〔2014〕124号文件精神，扎实做好农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制试点工作，为了解决灌区灌溉工程老化失修、灌区末级渠系管理主体缺位、灌溉用水水费收缴困难、水费被挪用、农户灌溉用水积极性不高、农业供水不及时，灌溉用水利用率低下以致灌区效益衰减等一系列问题，双牌灌区开始探讨一种能走出灌溉用水恶性循环的管理模式——参与式的灌溉管理体制，即把灌区斗渠及以下的田间工程交给农民自己管理。农民成立一种合作组织——农民用水户协会，承担起渠系的管护、灌溉配水、水费收缴等工作。

通过开展灌区农田水利产权现状调查，明晰已建农田水利设施的产权，在确定产权工程范围和基本原则的基础上，完善程序和产权移交流程，发放产权证或签订产权协议，全面落实各种农田水利设施的产权、管护主体和责任。

在明晰农田水利工程所有权或产权协议的基础上，采取政府对管护业务进行指导，由工程产权所有者自主选择水利工程管护模式。管护经费的筹集以水利工程所有者为主、政府绩效考核进行奖补为辅的办法建立落实工程管护经费的长效机制。

5 结 语

通过农业水价综合改革，执行终端水价，改革末级渠系管理体制能降低成本。末级渠道用水管理由用水户协会自主管理，使农民真正体会到“谁投资、谁管理、谁维护、谁受益”，认识到自己是工程的主人，增强工程管护责任心和自觉性，不但让农民增收，也保证了国家的粮食安全，还建立了工程运行管理的长效机制。促进节约用水，达到节水增效，提高水的利用率，改善生态环境，增加社会效益的目的。促进按用水计量收取水费，解决以前“大锅水”造成的群众负担不合理问题，改善了项目区农业生产用水秩序，减少了水事纠纷。

项目实施，不仅直接改善了项目区生产条件，而且通过总结改革经验，探索适应当前农村经济特点的群管模式，有利于推进灌区全面实行“定额供水、计量收费、梯级计价、节约有奖、超用加价、水权可流转”的农业水权制度，建立良性运行机制，实践意义重大。