土地征收中的公共利益界定研究

2022-01-01湖南湘江新区管委会国土规划局于良艺

区域治理 2021年8期

湖南湘江新区管委会国土规划局于良艺

目前，由于我国征收土地和征地补偿制度还不健全，土地征收中的公共利益的界定还不完善，本文于对公共利益进行探讨，就如何完善我国土地征收中的公共利益规定，分析公共利益的范围与法律中公共利益矛盾问题，解析公共利益这一概念自身所具有的抽象性和不确定性等特点，提出土地征收的优化和建议。就如何构建对于公共利益主体，以及对政府行为形成有效监督和制约进行分析和讨论，以期达到保障和优化土地征收中的公共利益界定的目的。

一、公共利益概念

公共利益是指一定范围内不特定多数人的共同利益。公共利益目前较为模糊，在性质上较为抽象，导致在实际使用过程中存在不确定性。目前学者们对公共利益的内涵开展了广泛的探讨，迄今为止，学界对公共利益的分歧仍然很多，原因较为复杂，因此需要仔细界定土地征收中的公共利益。

二、土地征收中的公共利益的界定

（一）公共利益界定主体

在我国，立法机构、审查机构和监督机构是公共利益的主体，而在土地征收中，这些主体属于公权力，由行政机关做出征收决定。但是，它没有进一步规定谁来界定征地中的公共利益。按照立法的初衷，即也应由行政机关界定。在土地征收中，经常会出现被征收土地利害关系人或者其他组织往往对相关行政命令和规定进行质疑，其主要争议往往是出于对“公共利益”的认定并不明确。主体的模糊性直接影响到实际操作。法律没有明确界定公共利益的主体。实践中对公共利益的界定容易造成混淆，难以保证公共利益目的的最终实现。另一方面，利益关联方也难以通过有效手段维护自身合法权益。可见，主体定义不明确，不仅会给公益程序具体定义的实施带来问题，而且后续的监管程序和事后救济程序也将难以执行。

（二）公共利益的程序保障

在一些规定中，公共利益的实现缺乏程序保障。征地一般以公共利益为目的，如何体现公共利益并不完善。此外，还规定审查救济程序是保护公共利益的重要内容，征地的前提是公共利益，很难把握这个前提。如果在此前提下缺乏预审和监督程序，则意味着政府做出征地决定后，没有其他机构或组织对政府的决策产生任何影响。公共利益审查和监督，是指政府决定征地是否以公共利益为目的，拥有最终决定权的是政府，这种做法是不科学的，也不利于保护公民财产权。事后争议解决机制也有待进一步完善。征地决定由政府做出，做出的征地决定是否符合公共利益的目的，应给予被征地人表达意见的机会和权利。

（三）土地征收过程中被征收人参与

土地征收通常基于年度土地利用计划和城乡规划。征地中的公共利益也由政府机构具体定义。在我国现行的征地法律法规中，土地的原所有者和使用者都考虑到了政府的决策过程。但是，参与和表达意见的机会和权利很少，多数情况中，参与人属于被动行为，这对于土地征收中的被征收人的利益造成损失，难以维护自身合法权益。近年来，通过借鉴其他国家经验，一些地方的立法中，要求在土地征收中有听证程序和其他相关类似程序，通过听证的方式，让被征收者和土地使用者能充分参与其中。但是，我国目前被征地人员参与率低，较难充分表达自己的意见和行使监督权。因此，在监督政府的征地的问题上是否真正符合公众利益的判断存在困难，这自然不利于对被征地利益相关者的权利的维护。根据上述分析，我国法律制度中关于公共利益的规定还存在不足，不仅不利于我国行政执法的运行，而且容易导致行政权力的滥用，不利于维护公民的合法权益。

同时，法律上缺乏合理的土地征收制度，直接影响到我国耕地的保护，导致我国土地利用效率低下，因此，需要构建一个界定征地的公共利益体系，并对公共利益的界定是否符合我国实际情况进行可行性和必要性探讨。

三、公共利益的界定探讨及展望

（一）界定方法

一般界定方法有三种途径。第一种是泛化方法。泛化方法主要以美国为代表。该模式的主要特点是只对公共利益的界定原则进行规定，并不明确其具体范围。显然，这种模式对于公共利益的界定较为笼统，不利于实践中行政机关直接采用相关法律。但是，这种模式也有其独特优势，它避免了个列的缺陷，可以依靠先验的形式，适宜性广泛，较为灵活变通。虽然这种定义模式也得到了一些中国学者的支持，但笔者认为，这种模式并不适合我国目前的国情。第二种是枚举类型。枚举定义模型的使用由口头文本表示。这种模式的主要表现是对公共利益的范围进行详细列举，这个模型最明显的优势就是容易掌握。在具体实践中，行政机关和司法机关可以根据具体的法律法规把握和界定公共利益，尽可能防止政府滥用职权。政府在行使土地征收权和界定公共利益时，必须按照法律明确列举的公共利益范围，进行比较和界定，这能够最大限度地减少行政机关的自由裁决权。虽然列举方式的定义优势十分明显，但公共利益的抽象性决定了公共利益的范围不能以文字的形式详尽列举。因此，这种方法本身就具有内在的不合理性。第三种是概括列举法。目前，世界上许多国家和地区都采用这种方法来界定公共利益，这种定义方法也可以称为前两种方法的组合。我国也有不少学者支持这种模式，认为这种模式结合了上述两种类型的优点，因此是可取的。但是，如前所述，泛化和枚举模型各有优势。由于泛化加枚举的定义模型是两种方法的结合，即可以同时充分吸收两者的优点，而进行界定。

（二）公共利益的范围界定

由于公共利益本身具有抽象性和不确定性的特点，又由于公共利益的范围较难定义，如何把握界定的正确性就成为了我们在合理界定公共利益范围时首先要解决的问题。我们国家正处于经济的高速发展期，城市化的需求随着经济的发展不断增加，征地的数量也呈现快速增加趋势，一方面导致耕地面积减少，影响到百姓口粮问题，保护耕地势在必行；另一方面，作为发展中国家，发展是我国的重中之重，在这种情况下，如果严格公共利益范围，盲目限制征地，势必对经济发展产生不利影响。在这种国情的影响下，在立法中界定公共利益的范围时，不应过分要求限制公共利益的范围。相反，在严格保护耕地的国情下，理性对待公共利益的界定范畴，扩大和放宽范围，以适应我国当前经济发展的需要[3]。

（三）土地征收中的公共利益界定主体和界定程序

以上有关公共利益的界定，其出发角度主要是从利益主体上去判断的，这种分析角度虽然在公共利益的解释上具备一定的解释能力，但是仍然存在一定局限，实际问题中，公共利益的主体对象很难确定，具有复杂性[5]，单从主体对象出发就有很多种类，因此需要对主体进行全面理解。

一般来说，公共利益的界定主体是立法等行政机构，在我国其相关含义和范围主要由全国人民代表大会决定，同时，相应的各级人大代表会基于地方实际来确定的公共利益的范畴。在《土地管理法》中，明确表明征地公共利益的范围由立法机关确定，对征地公共利益做出的规定，由全国人民代表大会解释，以不断完善公共利益的定义。如果对公共利益的定义存在异议，可以通过司法救济寻求解决，法院有权对征地中的涉及公共利益的客体进行审查。因此，从这个角度来看，法院也是界定公共利益的重要主体，这是对公共利益相对不确定性界定的重要补充。

四、结论

土地征收在我国具有公有制特色，而征收中的公共利益关系到民生和人民利益问题。当前，完善我国土地征收中的公共利益的主体界定有利于人地矛盾问题的解决，从公共性概念、范围、法律上减少由于公共利益不均导致的矛盾问题。笔者认为，征地原则中以公共利益的调和和发展为目的，有利于对土地征收中存在的公共利益抽象性和不确定性的阐释，对于保护公民合法权益有重要意义。具体而言，在我国土地征收制度中确立公共利益的法律定义，需要从实体法上把握公共利益的内涵、范围和原则，同时兼顾程序性，完善程序性。此外，公共利益的认定机制完善，如听证程序的构建和完善有重要作用，建立公共利益司法审查程序，即对政府行为进行有效监督和限制，从程序上保障公共利益的实现。最终保障征地中公共利益的实现。