行政监督体制对权力的影响研究

国防科技大学 陈燕鹏

一、关于行政监督

（一）行政监督的概念

行政监督即为相关行政机关自身或外界的诸多监督主体，依据国家相关法律法规，依法对行政机关及其所属公务人员的相关行政行为的合法性、公平性等进行监察与督导的活动，监察和督导相关政府行政部门以及公务人员是否能够依法履行职责、勤政廉洁。监督主体主要分成两大主要力量，其既可以是立法机关、行政机关、司法机关、政党等政治力量，也可以是社会团体、新闻媒体舆论等社会力量。随着我国民主政治的继续发展，依法治国的理念深入大众，民众对于利用法律武器维护自己的合法权益和自身权利的意识不断增强。我国行政监督的相关概念也在随着时代的发展不断发生着变化。当前的行政监督注重以为外部为主的监察督导体系，如立法监督、政党监督、新闻媒体与社会团体监督等。这样可以有效避免权力滥用，打击“灯下黑”和“保护伞”等行为。同时也可以让行政监督体制恰当地行使纳税人所赋予的神圣权力。

（二）行政监督的特点

1.主体的多元性

第一，从政治方面来看，立法、司法机关对相关政府机关以及公务人员的检查督导，属于国家本身对于行政监督的民主化体现。第二，广大民众自身有参政议政的权利，可以对权力机关进行监察督导，属于广大民众行使民主权利的体现。第三，民主党派、无党派人士、非政府组织、新闻媒体舆论、社会团体等通过自身合法手段与合法程序，对相关政府行政部门以及公务人员进行监察督导。

2.对象的特定性

监察督导的对象可以是国家各个级别的政府行政部门、机关以及其所属的公务人员在实施行政管理活动时候的行政行为。

3.目标的确定性

行政监察的目标，主要是监察督导政府行政部门、机关以及其所属的公务人员能否依照相关法律履行职能。

4.程序的法律性

行政督察就是监督主体通过合法手段与程序对监督客体的法律监督。因此，行政监督必须要有法可依，依法进行监督，在法律法规所作出的规定内对于各级政府部门及其公务人员进行监督的活动。由此看来，行政监督只有受到法律法规的保护，才会是有意义的活动，完备的法律法规和依照相应法律程序进行是行政督导得以进行的根本保障。

二、不同主体对政府部门的行政监督

（一）行政部门的内部行政监督

1.政府

根据《地方组织法》第四章的相关内容规定可知，各级政府部门受到所属人民政府和政府领导的统一领导以及监督。人民政府要对各自相关政府部门制定的行政规范进行监察监督。此外除了对同一级别进行督导外，上一级别的人民政府对于下一级别的人民政府也能起到行政监督的作用。各级政府在组织行政监督的同时，要求相关部门与责任人整改行政监督中洞察到的错误与问题。除了本级和上级政府之外，人民政府中还设置有相应的可以行使行政监督权的部门或机关。

2.审计部门

根据《审计法》第三章的规定可知，审计部门对各级政府负有审计监督的责任，因此政府部门要受到审计部门的监督。如若政府部门的工作中有国家财政收入与支出，要受到审计部门的调查。

3.行政监察部门

在中华人民共和国成立之初，我国政务院以下至县级以上的各级政府部门都设置了监察机构，即监察委员会，之后又更名为监察部，行政监察部门行使自身职能，开展工作，实施执法、廉政等方面的监察主要的依据是中华人民共和国《宪法》和《行政监察法》。根据《行政监察法》第15条与第16条的相关内容规定可知，上至国务院下至乡镇各级政府以及其所属公务人员，均要受到行政监察部门的监察和督导。此外，为了避免“灯下黑”等现象，根据《行政监察法》第7条的相关内容规定可知，行政监察部门为双重领导体制。但这种体制也存在着其自身的弊端，即上级部门难以对下级部门进行实际的领导，因此，体制改革势在必行。2017年在北京等三地实施试点改革的一年之后，全国人民代表大会对监察部门与国监委进行了重组合并，以此来达到对国家所有公务人员行使公权力的全面覆盖式监督。

（二）行政部门的外部行政监督

1.中国共产党的行政监督

中国共产党是我国唯一的执政党，中国共产党领导一切，因此，各级政府部门的行为必然要受到我党的领导、监察和督导，党委、纪委、党组是我党实行监察督导的主要机构。

党委对各级政府部门中的中国共产党员进行监督。2017年，中共中央印发了《中国共产党巡视工作条例》的修订版本，根据《中国共产党巡视工作条例》第13条规定可知，省级和副省级城市政府的党组领导班组、主要负责人以及相关人员均是中央巡视组的监督、巡察工作范围内的对象。此外，省、市、县各级政府部门也均要受到上级的监察和督导。《中国共产党巡视工作条例》第2条规定要求市、县对自身所管制的组织要实行监督。根据《中央巡视工作规划》可知，规划中提出要“深化市县巡察，把利剑直插基层”①。由此可见，行政监督在未来对权力的管控只会愈发严格。

我党为了监察、督导、调查、处置以及对行政政府部门中的公务人员和党员进行纪律监督，还特别成立了各个级别的纪律检查委员会与监察委员会联合办公的方式。根据《中国共产党党内监督条例》，其第28条规定可知，纪委派遣驻扎的纪检组的任务是对被监督对象以及其成员的监督。在所有行政监督形式中，向政府部门派遣驻扎纪律检查组是最常见的形式之一。

除此之外，党组也是中国共产党党内的一个重要行政监督机构。根据《中国共产党党组工作条例（试行）》中的第11条、第13条、第14条规定可知，严格监察和督导领导人员、坚持党风廉政建设，监督干部的廉洁从政成为重中之重，各级政府部门的领导干部及公务人员要受到党组织乃至党员群众的监察督导。中国共产党新党章的第48条也明确了党组要履行全面从严治党的重大责任。由此可见，党组对政府部门的行政监督和将权力关在笼子里的决心愈发坚决。

2.国家权力机关的行政监督

根据中华人民共和国《宪法》第2条、第67条，《地方组织法》第8条、第9条、第44条，以及《监督法》规定可知各级人民代表大会具有听取和审查相关报告、行使罢免权、设置相关部门或机构、通过法律监督等手段对行政部门进行监察督导。根据《监督法》第五章的相关规定可知，人民代表大会常务委员会对政府部门发布的相关规章、命令等具有备案、撤销等权利，人民代表大会常委会对各级政府部门进行检查督导。然而现实中，很多情况是地方人民代表大会常委会备案市级政府部门的文件，对于组成政府的其他相关部门的文件不进行检查督导。由此可知，人民代表大会常委会与相关政府部门之间的协调毫无紧密可言，人民代表大会常委会很难发现政府部门在行政行为中所存在的问题，即便发现，也难以及时采取措施，对相关政府部门进行严格的行政监督更无从谈起。

3.国家司法机关的行政监督

司法机关,主要是指以中华人民共和国人民检察院的各级检察机关和以中华人民共和国人民法院为代表的各级审判机关。人民检察院对相关政府部门进行监督，人民法院可对政府部门行使相关的审判权，检察机关与审判机关从法律的视角出发，协力对各级政府及其所属相关人员的行政行为进行行政监督，在一定意义和程度上，对企图滥用权力的现象起到了威慑的作用，响应了将权力关进笼子里的号召。

从个体角度来看，各级政府中相关的工作人员，只要触碰到了法律的红线，势必要接受法律的审判。根据《中华人民共和国行政诉讼法》相关法律条文可以得知，作为司法监督的内容之一，人民法院对相关政府的规范性文件等可以进行合法的审查。从各级政府部门角度来看，政府组织具有法人的资格，如若其行政行为不当或触碰法律的红线，也必将受到相关司法机关的起诉、裁决和审判。至今为止针对政府部门的行政诉讼案件并不多见。

4.国家监察机关的行政监督

2018年起，全国各省、直辖市、自治区均已完成了省级、市级、区级组成的监察委员会。之后《宪法修正案》的《监察法》通过则正式确立了国家监察委员会的法律地位以及相关监察机关可以做到有法可依地行使相关的职能和权力。根据《监察法》第15条规定可知，相关监察机关可以监察政府部门以及其所属的公务人员；根据《监察法》第四章规定可知，监察机关的职能和权力包括监督和调查等；根据《监察法》第五章规定可知，该法规定了具体如何实施监察的相关正规程序。监察机关是独立于行政机关而存在的，并与纪检机关协作工作，由此可知，这两个机关合署办公所形成的监督力量，对于各级政府部门以及其所属工作人员来说，是最为专业的监察力量。

5.社会团体和广大民众的行政监督

社会团体包含甚广，其既可以是民主党派、中国共产主义青年团、妇联，也可以是工会、居委会、村委会等。社会团体对于相关政府部门行政行为的行政监督可以直接向相关政府部门提出意见、建议或批评，而对于政府部门内的相关行政人员可以以检举、揭发、控告等手段进行监督。“我国公民也依法享有信访权和申诉、检举、控告权，对国家行政机关及其工作人员进行民主监督。②”当今社会，庞杂而又多元的大数据分析流行在生活中的方方面面，其在改变广大民众的思维习惯的同时，也为公民参与行政监督提供了新的路径与方式。习近平总书记曾经说过，“各级领导干部都要欢迎舆论监督，主动接受舆论监督，通过运用舆论监督，改正缺点和错误，努力把工作做得更好。③”

三、行政监督体制对权力影响研究的现实意义

权力限制最早是为了在一定程度上限制封建君主专制，权力限制的本质就是利用不同势力的权力进行相互制约，即在行政权、立法权和司法权之间形成相互监督的局面，以防止一方权力过大产生腐败行为。相当长的时间里，我国都在对于行政监督体制进行着重建和修复。然而，即便如此，在面对和处理相当多的问题时，还仍然处于摸索阶段。加之我国现阶段的思想、道德、物质水平的限制和数千年积淀下来的“官本位”思想，某些政府行政部门以及公务人员会出现利用手中的权利蔑视法律的现象，并以公谋私。因此，行政监督具有十分重要的作用，是行政管理的基础保障。首先，行政监督对于重大责任事件的发生具有预警作用。其次，行政监督对于行政活动具有修改和更正的作用。再次，行政监督可以保障广大民众的合法权利。最后，行政监督可以反向促进道德风尚的建设。

注释

①中央巡视工作领导小组.深入贯彻落实中央巡视工作五年规划不断巩固深化发展巡视工作[N].人民日报,2018-02-27(006).

②娄成武,杜宝贵.行政管理学[M].第2版.北京:高等教育出版社,2015.

③习近平.之江新语[M].杭州:浙江人民出版社,2007:55.