韩国基层治理的经验启示

长春工业大学 千敏洙，马志强

社会治理体现了一个国家的政府治理水平的高低，对一个国家的发展起着至关重要的作用。研究韩国基层治理的经验，借鉴、研究他国社会治理的优点，完善我国自身基层社会治理，促进我国基层社会体系创新完备发展具有很高价值。

一、中韩基层社会治理的现状概述

基层社会治理是国家治理的重要方面，各国为保证本国社会发展的正常运行，都有自己适应本国的治理方案。与中国相比，韩国的治理方式由行政主导转变为团体自制，又通过新村运动提高了基层自我治理能力，对我国的基层社会治理产生了一定影响。

（一）中国基层社会治理现状

就整个国家大体的基层社会治理机关而言，全国人民代表大会作为我国最高的权力机关，在国家基层社会治理中起主要作用，同时地方各级也设立了人民代表大会，进而辅助全国人民代表大会进行社会治理。由此看来，我国在基层社会治理上采用由中央人民政府领导地方人民政府的组织形式。地方各级政府接受中央政府的统一领导，且地方政府机关是国家机关的辅助机构，作为承上启下的重要部门，承接上级中央指令并下达到各级进行落实。我国也是单一制国家，其行政指令都是由中央政府到地方政府即省市一级，再由区政府来领导街道办事处。街道办事处为城市科层体制中最为基层的行政单位。乡镇一级的行政单位则由区级政府领导管辖，是我国最基层行政单位。其中与我们生活最为密切，且被广为熟知的社区居民委员会、村委会则都是实行自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，并非政府机关或事业单位。

由我国整体基层社会治理不难看出，我国的基层社会治理是由上自下层层治理的，各阶层关联十分密切，这也正是我国基层社会治理的“关联治理”。然而各种关联都离不开每个人或每个家庭，要把国家与家庭之间的社区公共状态营造和开发出来。一方面，人走出家庭，通过社区公共生活与社会、国家发生关联；另一方面，国家通过社区与家庭发生关联，将政治情感、国家责任和政策保护沉淀到支撑中国社会和国家的最基本单元——家庭之中。

由政府、社区、人民群众、社会各组织组成了“多元共治”，政府部门不断改革，推动职能优化升级；社区建设逐步加强，提升自我服务能力；增加人民群众对基层治理的参与度；由政府带动各组织，最大程度发挥各社会组织的作用，提升我国基层社会的治理水平。总之，中国社会治理虽然做到了多元化多领域的改革，但要形成彻底适应新时代的基层社会治理体系，仍需要不断摸索完善才能实现最终目标。

（二）韩国基层社会治理现状

韩国方面，采用“分权模式”的基层社会治理模式。1948年韩国决定将有关地方自治体的组织和运行的事项，用法律予以规定，同时各地方自治体设有议会。地方议会的组织、权限和议员的选举，用法律予以规定。在此之后，随法律条文的修改，进一步做出一些优化，对于韩国的“地方自治”这一治理路线仍然保留，但因政治等多方面的因素一直未能如期运用到基层治理的实践中去，直到1991年“全国实行地方会议议员选举”和1995年“地方自治体长官选举”的进行，才让“地方自治”制度得以应用到韩国基层社会治理的实践中去。

韩国地方政府又称地方自治团体，地方自治团体分为“普通地方自治团体”与“特别地方自治团体”两个部分。普通地方自治团体又分为广域地方自治团体与基础自治团体。韩国的地方政府由广域自治团体和基础自治团体两阶段组成。其中广域自治团体由特别市、特别自治市、广域市、道、特别自治道等五个类型组成。基础自治团体由市、郡、区组成。地方自治团体中的自治主体为自治地方的居民、地方的行政机构和地方议会。在地方自治体中为了能更好地提高效率，下设了地方议会与地方行政长官等机构。其中地方议会与我国的人大的性质与职能相似，但其选举形式为直接民主，是更加广泛更为直接的选举形式。

在经过不断的完善和改革后，韩国在基层社会治理体系上采纳了赋予地方自治权力的分权模式。韩国的地方自治是以西方的地方自治和地方自治法为基本模型而得以构筑，并在具体实践中逐步得到丰富和发展。韩国的地方自治体属于国家的组成部分，要受到中央政府的监督并遵守国家的行政处理基准，但中央政府与地方自治体是对等的关系。与此同时，居民素质是保障地方自治制度正常运行的基础和关键，所以韩国方面采用了“居民检察”和“居民诉讼”等基层社会治理的直接性民主主义制度，从而弥补整体国家治理过程中的疏漏点。

另外，韩国70年代初的“新村运动”虽然本意不在于促进韩国基层社会的治理，但通过新村运动的实施，也的确对韩国基层社会治理产生了深远影响。新村运动增强了农村地区的自我治理能力并培育了韩国基层民众的民主精神和参与精神，为韩国的地方自治制度建立，让民众参与到基层社会治理中提供了充足的思想基础。

二、完善中国基层社会治理的建议

综合韩国的基层社会治理来看，中韩两国的基层社会治理有一些诸如增强民众参与基层社会治理的特点，将治理的部分权力下放给地级或更为贴近群众生活的组织等相同之处，但也存在一些不同点，值得我们借鉴和学习。

（一）发挥政府作用

同比韩国在基层社会治理中，政府必然是协调各方利益，解决问题的重要主体。所以进一步完善中国基层社会治理，将目前中国基层社会治理进一步改革，从而更大程度地实现社会公平，政府作为解决问题“源头”和平衡社会的“协调者”要发挥其作用。例如，可召集各方代表表达自己的看法，对方案进行表决，表决通过后再施行。针对无法实现共赢的问题，应当对弱势方做好补偿。这样才能切实在解决基层社会治理中，面对各方主体出现的矛盾进行调节，将冲突降到最小，最大程度做到公平，并在各方主体的共同目标下通过集体活动实现基层社会治理的根本目标。

（二）加强地方自治与政府治理的结合

韩国在早期的基层社会治理过程中，虽然有着一定理论上的治理方案，但由于各阶层、各部门和各社会群体的松散而无法实施下去，直到将最高政府权力机关和各自治社会群体、社会阶层结合在一起，让其有着一样的目标和共同的利益，并最大化实现公平，将物质文明和精神文明结合起来后才得以有效开展基层社会治理。就我国而言，我们既要注重基层的地方自治，也要兼顾政府的行政力量的介入指导，做到保证基层社会的自我发展又确保国家最高权力机关的政令有效在基层社会实行。政府要切实解决人民群众反映的问题，让政府和人民群众实现双向有效沟通。

（三）提升地方基层社会自我治理能力

韩国20世纪70年代开始的新村运动提高了基层自我治理能力，培养了民众合作精神，对我国基层治理产生了重要影响。回看我国，虽然已经在基层社会治理中有所成就，但随着社会治理需求的不断提高，基层社会的自我治理能力的提升势在必行，并要形成具有中国特色的、适应中国国情的基层社会治理模式。

首先，要完善城乡等各阶级的基本公共服务体系，提升服务质量让人民群众对其产生信赖，增强人民群众作为社会一员的责任感和归属感。

其次，人民群众作为基层社会治理中“自我治理”的主要力量，要鼓励人民群众积极参与到基层社会治理中去，鼓励群众主动参与各类公共事务，各类治理活动可以以村委会、居委会作为载体在基层社会开展工作。打破群众固有的“局外人”的观念，消除多种参与治理的障碍。

最后，将公共资源向基层倾斜，完善社会保障制度，使人民的生活质量得以提升，让个人与社会共同发展进步，增加个人和社会的粘性。在保障公民参与基层社会治理的同时，增加扩展更多便捷有效的方式让更多群众参与到基层社会治理中来。

（四）加强农村地区地方基层治理

韩、美、日三国认识到农村社区建设的重要性，注重以农村社区为依托组织农民参与农村基层治理，充分发挥农民在治理中的作用，提高治理效率。让农村地区人民有相应渠道能够有效表达自己的利益需求，是我国加强农村地区地方基层治理的关键，我国为确保这一部分群体的基层治理应加快新型农村社区建设，为农民参与地方基层治理提供切实有效的良好平台。充分了解基层农民的诉求，切实解决农民面临的实际问题，尊重农民意愿，培养农村地区“社区民主”的地方自治思想精神，可以在很大程度上增强农民对政府和基层治理方式的信任，从而促进农村地区农民积极参与到地方基层治理中来。形成农民和政府以及地方基层治理体系的良好互动，最终达到加强农村地区地方基层治理的目标。