村级土地利用规划的理论与实践研究

2022-01-01北京威特空间科技有限公司马英

区域治理 2021年45期

北京威特空间科技有限公司马英

一直以来，我国农村地区的土地应用都存在不科学、不合理的情况，主要表现在盲目扩张建设用地、乱占耕地以及生态环境恶化等多个方面，而这些问题的出现，不仅对农村地区土地资源的高效利用造成了不利影响，同时也阻碍了农村地区的可持续发展。对此，为了更好地利用农村土地资源，在改善农村生活环境的同时，促进新农村的建设，还需要相关单位结合所在区域的实际情况，根据相关理论要求以及新农村建设需要，对实现农村土地有效利用的规划方案进行合理编制及实施，以此来推动相关发展目标的实现。

一、村级土地利用规划的相关理论基础

（一）协调发展理论

所谓的协调发展理论，就是指若干个不同个体，通过协同合作达成相关目标，进而达到共同发展的目的。而在对村级的土地利用规划进行编制的过程中，也应以协调发展作为指导理论，不仅要对城市用地方面的“整体调控”保持重视，推动城乡建设用地政策的有效落实，将农村土地盘活，提高农村地区的基础设施建设速度，使其公共服务设施能够得到进一步完善，为城市化进程的推进以及新农村建设提供支持。还要注意该项规划通常是以几个村为基础来实施的，因此，在具体规划时，必须要结合协调发展理念，将几个村的共同发展作为基本目标，将各村域的优势充分发挥出来，以此来实现多赢。

（二）可持续发展理论

该项理论倡导在满足当代需求的同时，不对后代需求造成影响或危害，注重社会、生态以及经济等方面的协调发展。而土地资源作为人们生存和发展的基础保障，是重要的社会资源，对其加强可持续利用，是保证当代以及后代不断发展的基础。因此，在针对村级土地编制利用规划的过程中，还应该注重可持续发展理念的应用，要在充分考虑本地资源环境以及村域状况的基础上，对土地应用目标以及经济发展目标进行合理设置，不断优化土地应用结构及布局，使土地供需矛盾得到有效协调[1]。

（三）系统工程理论

在系统工程理论当中，主要将系统和研究的整个过程视为一个整体，从而在整体和子系统之间或者是子系统之间进行有效协调，尽可能地获得更高的效益。而在村级的土地利用规划方面，涉及到诸多部门及产业的利益。想要将有限的资源合理分配到各利益主体，达到提高整体效益的目的，就必须要对系统工程理论保持重视，在了解各利益主体用地需求的基础上，根据经济、社会、自然以及生态等条件，对用地结构和布局进行系统地调整，并对规划方案进行编制与评价，最终进行方案的优选。

（四）博弈论

在博弈论当中，主要针对决策主体行为的相互作用以及决策均衡问题进行研究。而在对村级土地的利用进行规划设计时，经常会涉及到多个主体的利益，因此，该项工作不只是对土地和人的关系进行协调，更是对人与人之间关系进行协调的工作。而如果能够在此过程中应用博弈论，对各主体间的利益进行有效协调，在对个人理性加以满足的同时，尽可能实现集体理性，推动纳什均衡的实现，才能使土地资源配置得到进一步的优化[2]。

（五）区位论

区位论认为人类在从事经济活动的过程中，往往会受到地理空间的限制，对其加强研究，能够帮助相关部门更好地把握人类经济活动中的规则及空间规律，从而明确最佳的活动地点，达到提高收益，降低成本的目的。在对村级土地进行利用规划编制的过程中，对该项理论进行应用，能够促使相关人员对所在区域的情况进行更为全面的考虑，包括水文地质、发展政策、交通条件等，推动因地制宜原则的有效落实。从而达到提高规划方案科学性与合理性的目的[3]。

（六）公众参与理论

所谓的公众参与理论，实际就是由政府部门以及相关规划单位积极引导公众对各项决策进行参与，通过与公众的双向交流，将规划中的矛盾问题尽可能解决，确保公众的需求能够得到更好的满足。而村级土地利用规划，虽然属于较为微观的规划工作，但却与村民利益密切相关，因此，在实际工作中更应该对公众的参与保持重视，要通过调研分析工作，对农村发展中的问题或者村民关注的问题加以解决，要在有效收集村民意见的同时，确定规划目标，且在规划期间，要与村民代表加强联系，对于村民诉求要及时反馈，确保规划方案能够在充分协商和论证以后确定。而在完成规划编制工作以后，则应该对规划方案进行公示和讲解，且对于村民给出的意见要展开论证，尽可能优化规划方案[4]。

二、村级土地利用规划的实践方法

（一）规划编制模式

第一，“从上到下”与“从下到上”相结合的模式。在传统形式的土地利用规划当中，普遍应用“从上到下”的方式进行编制，即：由政府部门对相关规划进行直接的决策。但应用这种规划编制模式，社会各界难以对规划编制过程充分参与，导致部分规划内容会与实际发生偏离的情况，无法对社会经济发展产生促进作用，甚至会形成反作用力。而且我国农村类型多种多样，各村域情况也各不相同，有的村庄主要以粮食生产为主，有的农村与城市相邻，产业方向主要是城市服务，还有的农村具有良好的自然风光，所以更注重观光旅游。也正因如此，在针对村级土地的利用进行规划编制时，必须要对村庄产业发展、区位特征以及特色资源进行充分的考虑，并结合地方居民意见，与居民共同开展相关规划活动。而为了进一步提高规划方案的合理性，除了要坚持既有规划编制模式，通过上位规划对新农村建设、交通路线以及基本农田等内容进行综合平衡，实现村域土地资源利用结构合理优化之外，还要将原来“从上到下”的编制模式与“从下到上”的编制模式相结合。要求相关部门在进行规划编制期间，应采取多种形式号召当地村民积极参与规划编制工作，如通过问卷调查以及座谈会等方式，对村民的规划诉求加以了解，并在充分了解地方特色、生态环境以及产业发展情况的同时，对各方利益加以协调，确保规划方案能够更好地体现村域特色以及民情民意。

第二，空间格局规划、用途标定以及村庄内部细节规划相结合的模式。这种模式的应用，能够推动“多规合一”的有效落实。首先，在空间格局方面，要对所在区域的生活空间、生产空间以及生态空间的范围及分布加以确定，确保土地规划内容能够契合所在区域的实际情况。其次，为了更好地衔接上位规划，需要针对所在区域的地块进行标定，明确其具体用途，并对用途管制规则加强建设与应用，以此来提高管理的针对性。最后，为了使土地利用率得到相应的保证，在改善村民生活的同时，促进村域特色产业的发展，需要结合村域土地利用情况、资源环境的基本条件以及产业发展程度，对村庄内部细节加强规划，在实现规划全面覆盖的同时，使其能够有效落地[5]。

（二）规划编制流程

1.前期准备环节

首先，做好组织准备工作。在对村级土地利用规划进行编制以前，需要由上级土地管理部门联合相关部门以及村干部、相关企业以及村民代表共同组建工作小组，做好动员宣传以及人员培训工作，并对相关工作任务及内容加以明确。

其次，对相关资料进行调查。第一，要对当前村域的土地利用情况展开调查，明确所在区域的总土地面积以及各类用地面积。第二，要对所在区域的自然环境资源展开调查。包括所在区域的地形地质、土壤条件、气候条件、资源状况等。要以调查结果为基础，对当地的资源环境承载力进行研究，分析其环境容量及资源供给能力，进而掌握所在区域在资源环境方面的优缺点，为后续的规划编制工作提供支持。第三，社会经济发展以及人口情况调查。主要内容包括，农业及非农人口、出生及死亡人口、户籍和外来人口、劳动力就业结构、当地产业结构、区域生产总值、基础设施建设情况以及人均收入等，根据该项调查，能够对当地社会经济发展情况进行综合预测及分析，将当地发展中的相关问题找出，并结合当地现有条件，找出其发展优势其发展潜力，进而确定其发展对于土地资源的需求量。第四，土地利用资料的收集与分析，在针对村级土地利用进行规划编制时，应该与其他规划进行有效协调，确保其能够与上位规划进行有效衔接，所以，必须要和土地利用有关的资料进行调查，包括上级给出的总体规划、城镇规划、环保规划以及农田保护规划等等。第五，当前土地利用情况分析。该项工作是实现土地利用规划合理编制的重要条件之一，需要相关人员对当地土地利用情况进行系统的分析，了解土地利用数量、利用程度以及利用效益，并对不合理的利用情况加以了解，进而明确未来土地资源利用的主要方向[6]。

2.规划方案编制环节

首先，要以生态保护作为基本原则，结合之前的调查分析结果，对所在区域的用地空间格局进行合理规划，包括生产空间、生活空间以及生态空间等；其次，对土地用途进行标定。以土地利用为目标，借助综合平衡法对土地利用结构进行调整，使用途相同的土地能够被划分到同一用地区当中，并对各分区设置相应的用途管制规则；最后，要对村庄内部规划方案进行详细编制，要结合当地的经济发展目标、新增用地指标以及土地利用中的相关问题，对村庄当中的关键用地项目实施详细的规划[7]。

3.协调论证及审批环节

在确定规划方案以后，还需要对规划成果进行编制，除了要向有关部门进行提交、公开、论证和审议以外，还要结合村民的意见反馈对规划方案进行调整，经过科学论证，并对各方主体利益进行协调以后，给出能够满足各方实际需求，体现村域特色，具有较强科学性与合理性的规划方案。对于修改完成之后的方案，需要提交相关部门进行审批和公示[8]。

（三）规划成果要求

对于村级土地利用规划而言，其规划成果主要包含以下几项内容：

第一，文字成果。主要涉及规划文本、相关说明、各种表格以及各项专题研究成果等，例如，当前土地利用情况分析、社会经济发展战略分析以及资源环境承载力分析等等。其中，规划文本应该包含前言、所在区域的概况、土地利用情况、规划目标、布局调整措施、空间格局划定、村庄内部土地的详细规划、土地用途分区以及规划实施保障等内容。而相关说明，则要对文本内容进行具体说明，并做好资源环境具体情况的分析工作等。第二，图件成果。主要内容包括，当前土地利用情况图、空间格局图、土地利用规划图、村庄内部规划详图以及重点项目布局图等等。要在保证规划内容精准性的同时，确保规划图件内容的完整性和规范性。如，坐标及比例尺的应用、指北针的标注、图名以及图签等。第三，数据库。这里的数据库主要是规划成果的一种数字化建设，涉及到规划图件、规划表格、规划文档、规划表格以及元数据等，要保证数据库内容与纸质规划成果一致[9]。