制度主义视角下的特色小镇培育路径优化*

苏州科技大学 侯爱敏

一、引言

特色小镇培育自浙江发端之后，由于承担着“推动经济转型升级、扩大有效投资、促进创新创业、培育新产业、推进城乡统筹发展、传承和展示独特地域文化”等历史使命，由住建部、国家发改委等多部门联合推动，可谓一呼百应[1、2]。从各省市到区县无不把特色小镇创建视为重中之重，不遗余力培育特色小镇。

尽管特色小镇确实取得令人瞩目的成绩，但多数都面临相似的问题[3-7]：第一，乡镇的权、能不足，使其在土地、资金等要素配置中捉襟见肘；第二，小镇对高端要素（如高端人才、高科技企业、高水平研发机构与各类平台等）难以产生持久吸引力；第三，同质化竞争压力大；第四，本地居民与企业参与不足，特色小镇成了政府和少数外来创业者的“游戏”。种种问题的存在验证了当前全球区域发展学界一个逐渐出现的共识，那就是通过自上而下的、以企业为中心的标准化激励政策来吸引企业布局于指定区域进而获取区域竞争力的传统做法已经远远不够了[8]。区域发展活力的激发与竞争力的提升，必须关注到区域“社会基础设施”在经济增长中的作用[9]。这种社会基础设施，也就是宽泛意义上的“制度”。

二、制度主义视角及其与区域经济发展的关系

由于各个学科不同流派皆出于不同用途进行制度分析，因此对于制度的理解既有不同又有交叉。仅仅在经济学内部，对制度至少有三个不同的理解[10]。这中间又分历史制度主义和社会学制度主义，历史制度主义以经验为基础，是广泛被西方采用的政治科学分析范式的重要方法之一，有吸收有改造，同时嵌入政治或政治经济的组织结构的正式和非正式的程序、规范、规则、传统，承接了结构功能和集团理论主义的一些视角分析，强调政治制度对政治后果和公共策略的重要体现。社会学制度主义对制度的定义相对来说比较广泛，例如，体制、传统、文化、组织、规范、利益、价值等社会学结构层次能够分析的方面，对社会的本质和变迁的过程占有方法论的优势，显得更有说服力。

总体而言，人们对社会学制度主义者、历史制度主义者都有不同的理解，而且对制度的理解越来越宽泛，不仅仅涵盖正式的制度，如法律制度、政治制度、机构组织等国家核心制度，更是把制度逐渐扩展到影响政治经济行为的规则、机制和程序，甚至人类生产生活工作中所形成的惯例、习惯和习俗等等都被视作制度的一种[11]。本文所谈到的制度，便是这种宽泛意义上的概念。

三、制度主义视角下特色小城镇培育路径优化

从制度主义视角看，特色小镇为了更好地承担起相应的历史使命，在当前一些通用做法之外，还要抓住以下所说的“四个维度”，来不断培植特色小镇的制度厚度，以扫清特色小镇培育中的困扰和障碍，切实提升特色小镇在经济发展上的竞争力。在当前特色小镇培育偏重经验主义、理论严重滞后于实践的形势下，本文突出强化理论研究，并顺应相关学科制度转向的大势，尝试应用制度主义最新理论更新和完善特色小镇培育的支持理论，无论在理论上还是实践中都是一种创新尝试。

（一）重视制度密度的提升

制度分为规范行文的和思想意识的，不仅包括非常正式的规范、法律、程序，也包括各种行为规范、理念、认知模式、价值观等非正式制度，而且还包括各类共同体、组织等实体。制度密度指的就是各类正式与非正式制度体现在特色小镇发展上的稠密程度。在培育特色小镇过程中，人们一般对于法规、法律、规章制度、强制性行业规范和标准等规制性制度以及管委会、领导小组等各类正式组织或官方决定较为重视。我国特色小镇大多数都立足于以创新、创业为根本核心追求，因此特色小镇建设中必须将非正式组织的数量是否增加、多样化程度是否提高、潜力是否释放，作为特色小镇培育路径当中必不可少的关键环节。

（二）重视经济行为者网络的密织

我国各地特色小镇的规划建设，较为重视培育和着力优质龙头企业导入、产业集群和产业链的打造，但却常常忽略经济行为者网络的培养培植。制度主义理念告诉我们，个体行为往往是由各类不同层级的关系网络塑造的，因此特色小镇建设中在经济个体或者链条有序导入的同时，必须加大重视那些塑造个人行为的行为者网络以及集体力量，更多的政策应关注小镇内部关系经济和经济网络的培育，重视特色小镇与周边区域，与全国大局乃至全球关联机构之间关系网络的搭建，不求为我所有，只求为我所用。

（三）重视行为者网络质量的优化

关系经济的培育一方面来说是在不同经济行为者之间织网结网的过程，另一方面还要重视关系经济中连接的质量程度以及主导者的行为理性。鉴于弱连接在区域经济发展中对于创新、知识传播、非正式信息的价值要远远优于强连接，因此日常决策中要高度重视松散连接或弱连接的培育，这样才能使经济行为者能够拥有更多互动学习的机会，来提升自身的胜任能力、适应能力和创新能力。所以说，特色小镇的发展历史使命使其对于经济行为者的学习能力和创新能力有更高的要求，总体来说，必须从战略高度来梳理审视和集成优化小镇内部主导型制度中的组织行为理性和管理文化，努力提升那些有利于增强适应能力、学习能力、创新能力的递归理性和程序理性，弱化实质理性主导下的一些较为被动的反应。

（四）重视治理结构创新

制度主义在研究中发现，但凡经济繁荣的区域往往都是一些参与型治理、拥有公民自豪感和积极公民权、公共利益强制度化的区域，这种状况只有通过治理结构的创新才能实现。当前全球在区域发展项目中越来越追求这样一种以信息透明、包容型与协商型决策、基于动态目标反馈的战略抉择等为基本特征的区域制度决策过程，以取代以往呈现的自上而下的科层式、听命行事的决策模式[8]。因此特色小镇建设要以创新为核心目标之一，积极释放、激发区域的内部潜力，必须从治理结构上进行大胆创新。首先，要继续推动自上而下的纵向分权、授权，通过推行扩权强镇、强镇扩权甚至是设立镇级市等方式给特色小镇更大的决策权、自主权。其次，推动横向的分权、扩权，也就是由政府向社会层面分权、扩权，通过诸如成立各类专家委员会、决策委员会等能够参与管理和决策的形式，把各级各类较为专业性的群体、代表各方利益和声音的民众团体中的专业人才与代表吸纳到发展决策体系中来，将社会资源和资本较为充分地调动起来，让全体居民能够积极主动了解和参与特色小镇培育过程，分享特色小镇建设带来的红利，化解目前普遍存在的“创业者热、居民冷”的现象。

四、结语

在日新月异的经济社会形势下，在区域发展相关学科先后发生制度转向的背景下，必须要吸收制度主义相关理论进展，修正和完善特色小镇打造中因循于旧有经济理论而跟不上新经济时代发展步伐的做法，以求化解当前特色小镇培育中的矛盾与困窘，使特色小镇能更快更好地承担起更多的历史使命。当然，这绝不是对传统做法的全面否定，而仅仅是补充和完善。江苏省作为经济发达的文化大省，小城镇中地域文化特色鲜明，集体主义经济传统深厚，治理架构迥异于浙江的高度分权模式，诸如此类的差异决定了江苏省更不应该直接照搬浙江模式，而必须走基于自身地域特异性和理论创新性的特色小镇培育之路。

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特色小镇“非镇非区”，不是行政区划单元上的一个镇，也不是产业园区的一个区，而是按照创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，聚焦信息经济、环保、健康、旅游、时尚、金融、高端装备等七大新兴产业，融合产业、文化、旅游、社区功能的创新创业发展平台。特色小镇也不是“加”，它不是简单的机械相加，“产业园+风景区+博物馆或学校”式的“大拼盘”，也不是特色小镇。从特征内涵上看，特色小镇具备四个特征：产业上“特而强”、功能上“有机合”、形态上“小而美”、机制上“新而活”。

2015年9月，中办主任、国家发改委副主任刘鹤一行深入调研浙江特色小镇建设情况，刘鹤表示：浙江特色小镇建设是在经济发展新常态下发展模式的有益探索，符合经济规律，注重形成满足市场需求的比较优势和供给能力，这是“敢为人先、特别能创业”精神的又一次体现。

2015年12月底，习近平总书记对浙江省“特色小镇”建设作出重要批示：“抓特色小镇、小城镇建设大有可为，对经济转型升级、新型城镇化建设，都大有重要意义。浙江着眼供给侧培育小镇经济的思路，对做好新常态下的经济工作也有启发。”