论“十四五”期间内蒙古能源转型方向

河南大学经济学院 藏兰梅

作为世界上最大的发展中国家，用全球历史上最短的时间实现从碳达峰到碳中和，这无疑是一场硬仗，需要各省因地制宜、发挥优势、补齐短板，努力完成能源转型任务。内蒙古是国家重要的能源基地，资源优势明显，矿产资源丰富多样，其煤炭、天然气等能源储量全国领先[1]。同时，辽阔的地域使其拥有开发清洁能源的天然优势，目前内蒙古已成为国家最大的清洁能源基地。内蒙古区位优势同样突出，与众多省份接壤，西邻西北经济区，东接东北三省，北部接壤蒙古、俄罗斯，又与京津冀、环渤海经济带有着紧密的联系，无论是国内循环还是国外循环，内蒙古都有着极为有利的区位条件。从全国来看，内蒙古因其突出优势也肩负着更为艰巨的能源转型任务，当前内蒙古已经逐渐成为整个华北地区、北部地区甚至面向全国的清洁能源输出地[2]，承担着周边地区清洁能源输送的重任[3]。内蒙古地区能否成功转型，直接关系到整个国家的能源供应体系能否实现绿色低碳，能否实现国内资源优化配置[4]。因此，清晰认识内蒙古地区当前能源发展现状，精准定位能源发展短板，并提出具体可行的方案是十分重要的。2018年3月，习近平主席在第十三届全国人大一次会议内蒙古代表团审议时指出“要做好现代能源经济这篇文章”[5]。自此内蒙古能源产业精准发力、快速发展，为实现能源转型奠定基础。一方面，内蒙古能源生产量增长迅速，能源生产总量超过8亿吨标煤，居全国首位，煤炭产能达到每年13.04亿吨，是全国最大的煤炭、电力、新能源供应保障基地。另一方面，电力发展势头迅猛，电力装机1.46亿千瓦，其中新能源装机5044万千瓦，电力外送能力达到7000万千瓦。但是仍然存在一些很突出的问题，从全国来看，内蒙古的可再生能源用电效率偏低，是碳排放量与强度双高的典型地区，碳减排压力较大。内蒙古现有能源发展状况究竟如何？存在哪些突出问题？“十四五”期间如何解决这些问题？正是本文即将探讨的内容。

“十四五”时期是我国实现全面小康后建设社会主义现代化国家的新起点。作为国家战略能源基地，内蒙古需要立足现状，紧跟新理念，顺利完成“十四五”期间的能源转型。

一、内蒙古能源发展现状

（一）能源供应能力不断增强

内蒙古能源丰富，始终是我国重要的能源基地。从我国提出能源转型开始，内蒙古地区积极响应国家号召，转变能源结构，发展新能源。尤其在“十三五”期间，不断加强能源领域的供给侧结构性改革，能源供应保障能力不断增强[6]。相关数据显示，2019年，全区煤炭产量10.9亿吨、增长10.1%，占全国的29.1%。2020年年底，全区电力装机容量达到1.45亿千瓦，居全国第一,全区发电量达到5811亿千瓦时，同比增长5.7%。丰富的能源使得内蒙古成为周边地区的重要能源供给地，当前内蒙古是我国西气东输的主要干线。“十三五”期间全区建成5条特高压、11条超高压电力外送通道，输电能力达7000万千瓦，居全国首位，有力地保障了其他地区的电力供应。

（二）能源结构不断改善

近年来，内蒙古一直在加大能源结构调整力度，能源品种不断增多，产品结构有所改善。在国家及自治区的大力支持下，内蒙古风电、光伏等可再生能源得到快速发展，到2020年年底，全区风电装机规模已突破3700万千瓦，居全国首位，太阳能发电装机规模超过1100万千瓦[7]。

二、内蒙古能源发展面临的问题与挑战

内蒙古自治区党委关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议提出，内蒙古能源领域目前存在着以下几个典型问题：财政金融风险、资源环境约束、科技创新能力不足、传统发展路径依赖、产业结构倚能倚重等，由此内蒙古地区的碳排放压力居高不下，能源结构转型成果不够理想。具体来说，内蒙古地区能源发展主要有以下几个突出问题：

（一）碳排放压力巨大

内蒙古不仅是能源生产大区，也是能源消费大区，碳排放压力巨大，人均碳排放量近年来一直远远高于国家平均水平。以“十三五”时期来说，内蒙古万元GDP能耗是全国平均水平的两倍，大量固体废物未能综合利用，未能完成国家下达的碳强度下降17%和单位GDP能耗下降14%的要求，甚至不降反升[8]。因此内蒙古地区在“十四五”期间的能源转型任务仍然十分艰巨。

（二）能源产业过于依赖煤炭产业

内蒙古的煤炭产业在能源产业中占比巨大，严重限制了新能源的发展，无法充分发挥内蒙古地区丰富的资源优势[1]。煤炭本身的问题也十分严峻。2014年，英国石油公司的研究表明，世界能源供给体系正在逐渐多样化、安全化，煤炭、石油这些传统化石能源呈现明显的周期性波动[3]。因此过度依赖煤炭产业给我国北部的能源安全带来了更大的风险和不确定性。另外，传统的煤炭产业污染物排放严重。作为我国当前产煤、耗煤的最大省区，内蒙古的传统煤炭产业给生态环境带来了严重的危害[2]。

（三）煤炭产业综合利用水平低

内蒙古目前主要能源是煤炭，然而煤炭产业目前层次低、链条短，产品附加值极低，深加工不足，转化增值能力也很薄弱[1]。内蒙古每年煤炭产量约2/3以原煤形式直接销往区外，就地转化的比例只占到1/3左右。就地加工转化的煤炭中，一半用于火力发电，少量用于煤化工产品加工[9]。火力发电链条短，煤化工产品也属于初级加工产品。因此，内蒙古目前的煤炭产业综合利用水平过低是一个不争的事实。

（四）弃风弃光问题严重，电力结构有待调整

尽管内蒙古地区的新能源装机位居全国前列，但是新能源占发电比重却不高，火电仍占内蒙古电力装机总量的67%左右，2020年，光伏发电设备平均利用小时数减少150小时，而火电利用小时数却接近5000小时。在能源产业受整体经济形势影响、用电负荷增长趋缓的情况下，火电装机却在不断增多。“十三五”收官之年，中国各地方发改委共核准通过46.1GW煤电装机容量，较2019年同比增长率攀升231.6%。其中新核准煤电装机总量最大的几个地方就包括内蒙古自治区（25.9GW），可见在内蒙古地区，火电严重挤占可再生能源发电空间，弃风问题十分严重。

三、“十四五”内蒙古能源发展方向与对策

根据内蒙古自治区党委关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议，结合前文对内蒙古地区能源发展现状和问题的分析，对内蒙古“十四五”能源转型的发展方向提出一点原则、一个前提以及四个动力。

（一）原则：节流开源并举

节流，即提高能效，最大限度地减少能源浪费。开源即积极开发可再生能源。促进能源转型，不仅要控制化石能源的生产和消费量，也要加强可再生能源的开发利用。

（二）前提：以生态保护为前提

经济的发展固然重要，但是必须要以生态保护为基础，要实现经济与生态之间的平衡、协调。2019年习近平总书记在考察内蒙古时指出，要把内蒙古建成我国北方重要的生态安全屏障，是立足全国发展大局确立的战略定位。因此，相比其他省份，内蒙古的能源发展肩负着保护生态的重任，必须坚持生态优先、绿色低碳发展的路径。长久以来过度依赖煤炭工业，给内蒙古造成了巨大的生态困扰。近年来尽管大力转变能源结构，风能发电和光伏发电装机量不断增加，但是火电装机规模不降反增，大量的国土被发电装机覆盖，严重危害到生态安全。因此，2020年12月召开的内蒙古自治区全区经济工作会议上提到，内蒙古全区50.46%的国土划入生态保护红线，并且明确不再在草原森林重要生态功能区新上矿业开发和风电、光伏项目，停止自然保护区内开采勘探活动，发展能源要以生态保护为前提。

（三）动力：技术创新、政策引导、公众参与、对外开放

能源转型有四大动力，即技术创新、政策引导、公众参与、对外开放。内蒙古地区在“十四五”期间应该运用好这四个动力，推动能源加快转型。

（1）技术创新。能源转型过程中必须利用好科学技术这一工具。技术在能源转型中的作用主要体现在三个方面。对传统化石能源，技术能够更新能源产业工艺、设备等，减少能源的污染排放和生态破坏，促进能源经济与生态环境的和谐。对可再生能源，技术能够提升风机机组效能，降低单位风机建设成本，同时优化供应链，提升发电效率，促使风电平价上网，提高新能源占比[10]。对整体能源结构来说，技术可以推动不同种类能源在更大范围内优化配置，构建电力、天然气、热力与互联网运营商之间互惠共赢的能源互联网生态圈，提高能源系统整体能效。因此各级政府应该通过补贴减税等政策给予企业支持，应用宏观经济政策，鼓励企业发展科技，培养人才[11]。

（2）政策引导。能源转型过程中，可再生能源的优势无法充分外化，企业无法看到化石能源的隐形成本，出现市场失灵现象，这就需要政府充分发挥“看得见的手”的功能，从以下两方面发挥引导作用。对传统化石能源，尤其是煤炭，政府要严格控制煤炭的生产和消费总量，发展清洁煤炭，延长煤炭产业链，实现煤碳减量。对可再生能源则要加快消纳，既要鼓励可再生能源加快发展，将可再生能源建设权下放招标，完善能源市场，引导资金流入，又要避免可再生能源浪费，结合全区用电形式，建立政府控制可再生能源过快发展协调机制，抑制风电、光伏发电新建规模、速度，优先解决富裕装机容量，确保发电用电一致[12]。

（3）公众参与。减少碳排放要调整经济结构，尤其是调整消费结构。无论是部门活动量还是消费结构调整都取决于人均活动量和消费倾向，因此减碳要从居民入手，坚持“以人为本”，引导全体居民参与，营造节能减碳氛围。目前,我国居民生活消费占电力终端消费比例不高，因此提高居民环保观念可以助力可再生能源电力终端消费发展,全面淘汰或替代煤炭、石油等终端能源。

（4）对外开放。内蒙古的能源转型需要利用好国内国外双循环，加强对内对外开放。对内，内蒙古作为我国西气东输的主要干线，已经初步实现了国内能源的协调共享。在未来，内蒙古还应当进一步借助自身的地理位置优势，加强与京津冀联网，实现风电就近统筹消纳，有序推进可再生能源基地及外送输电通道的建设。对外，内蒙古要充分利用好“一带一路”经济走廊优势，扩大消纳范围，加强同蒙古、俄罗斯等国的能源合作与贸易[13]。

能源系统是一个互联互通的体系，因此在能源转型中需要时时遵守几点规则：一是能源转型需要全局考虑，不能只考虑局部优化，如在内蒙古牧区“一刀切”禁止新上发电项目有可能会影响到东北和华北的电力供应；二是要坚持渐进而非冒进的方式，逐步过渡，动态地制定能源转型政策，充分预留技术进步所需要的时间；三是技术创新和体制创新并举，体制要时时跟上技术创新，才可以充分利用好数字技术的机遇。“十四五”时期是内蒙古地区能源转型关键时期，要节流开源、多措并举，遵循一个原则、一个前提，发挥四个动力，推动能源加快转型。