“一带一路”国家间金融监管合作法律问题探析

2022-01-01西北大学法学院张鹏

区域治理 2021年12期

西北大学法学院张鹏

一、“一带一路”国家间金融监管合作法律问题现状

目前，在“一带一路”沿线各国之间金融合作逐步深入的情况下，沿线各国资本与金融监管的合作，在各方面已经开展并取得一定的成就,但仍然面临诸多的问题。

（一）双边谅解合作备忘录的约束性不强且执行力较弱

双边谅解合作备忘录（Memorandum of Understanding，以下简称MOU）是目前国际金融监管领域合作机构与成员国在开展双边金融监管合作时，通常会采用双边合作框架协议这种形式。与其他多边协议相比，MOU更加灵活，因此它并不会受到国际法的约束。而对于MOU而言，由于其仅仅拥有国际法律性质，因此在缔约国之间，其尚不具备法律层面上的权责。如果被请求方没有根据约定将MOU要求的协助提供给请求方，那么请求方就不能得到相应的法律救济。与此同时，MOU的约束力只能产生于签署两国之间，所以无论是在监管范围上还是在约束对象上，都存在着一定的缺陷。

（二）缺乏统一的金融监管合作标准

在“一带一路”沿线国家之间，虽然已经完成了多种区域金融监管与合作标准和协议的签署，但是这些标准和协议还始终未能有效地施行,其重要的原因在于这些国家间在缺乏统一的区域金融监管合作标准。由于这些国家区域金融监管合作与标准复杂多样,因此在该地区内难以进行有效的区域金融监管与合作，而且将可能导致出现金融监管标准真空或者标准重叠的尴尬现象。另外,由于各国缺乏统一的国家间金融监管领域合作标准,将造成各国与金融监管的当局难以与其他国家进行有效的政策协调和有效沟通,造成金融监管的漏洞,从而严重地阻碍了沿线国家开展金融监管领域合作的进程。

（三）缺乏区域金融监管协调机构

现阶段，仅出台了一些还不够完善的国家间金融监管协议来约束各国之间的金融监管合作，而且由于这些国家间的金融政策各不相同，因此很难真正实现国家间金融监管合作规则的协调。“一带一路”沿线区域内部国家间金融监管规则合作的协议大多采用的是软法,导致“一带一路”沿线国家无法在区域内顺利执行金融监管合作协议。现阶段，如若能使“一带一路”沿线国家间的金融监管技术协调合作机构得到统一，无论是在对金融监管相关政策的研究制定、协调，还是执行等各方面均会实现较大程度的技术突破。

二、“一带一路”国家间金融监管合作法律问题出现的原因

（一）“一带一路”国家间制度差异明显

“一带一路”沿线国家间的政治制度差异是指各国间在政治制度与经济政策方面存在的差异。由于政治制度的差异明显，这不仅会对国家间双边、多边以及区域经济政策的稳定性造成影响，而且还会阻碍金融监管合作协议的落实。另外，这些国家缺乏完善的金融基础设施，而且监管体制不同，即使拥有相同的监管体制，其法律体系与环境也有所不同。因此，沿线各国在监管各种金融产品的时候，其口径通常难以得到统一，监管力度不够，监管合作效率降低，从而对国家间金融监管合作的建设形成阻碍。

（二）“一带一路”国家间的自利性影响国家间金融监管合作

影响“一带一路”沿线国家间金融监管合作的主要原因就是国家的自利性。国家自利性主要是各国基于国家利益最大化来实施其行为，在开展国际金融与监管体制合作时，如果通过合作方式能够直接引得更大的利益收益,各国将能积极参与；如若以不当的方式进行合作或者间接阻碍合作能够给各国带来更大的经济收益,各国将也可能采取不当的方式进行合作或者间接阻碍国际合作的进程。其具体表现为：

第一,为顺利实现国家间金融监管与合作,各国的金融和经济监管主权或多或少地都会被法律所约束和受到限制,为维护国家的经济金融主权，这些国家通常不愿意进行国家间经济金融监管与合作，从而引起拥护国家主权经济利益与国家间自由开展金融监管合作间的冲突。

第二,由于“一带一路”涉及区域比较广，再加之国际环境、区域情况与国情存在较大的差异，所以为避免本国的经济利益受到侵犯，各国往往会以消极的态度参与金融监管合作。例如，拒绝将本应公开的国际金融信息数据公开，在进行金融风险的预警或者金融危机应急救助中相互存在拆台性质的自保行为等等。

三、“一带一路”国家间金融监管合作法律问题的完善

只有通过研究制定“一带一路”国家间的多边金融监管规则，进而去落实制定的多边金融监管规则,才能真正地实现“一带一路”国家间金融监管领域的合作。

（一）制定“一带一路”国家间多边金融监管规则

1.设立金融监管跨国协调机构

通过设立国际金融监管跨国协调合作机构，能确保“一带一路”沿线各国间多边区域金融监管合作规则得到全面落实。大多数国家和区域均有一个具有独立国际地位和法律人格且资本充足、权力比较大的跨境投资金融监管机构，而作为签署与落实区域内跨境投资金融合作协议的主体。以欧盟委员会为例，其主要负责对欧盟区域内部服务、金融监管合作以及协议的制定和落实进行监督统筹。因此在开展跨国金融监管合作时，沿线国家可以对优秀的国际经验进行学习与借鉴，并将具体的合作情况纳入考虑范畴，加快成立金融监管跨国协调机构，负责“一带一路”沿线国家内部的金融监管合作规则的研究制定与推行。

2.完善金融监管合作法律体系

为尽早确定“一带一路”沿线国家间的多边金融监管合作规则，需要建立健全相应的法律体系，并努力使国家间的金融监管合作实现法制化。

第一，要协调国家间金融监管合作协议。

由于“一带一路”自由贸易区域的覆盖较广,各国的国情复杂,可以考虑采取较为温和的政策方式,并基于中国大陆把“一带一路”的整体自由贸易区域划分成多个小规模区域自由贸易及合作区域，并根据国际上目前已经签署的区域性金融监管协议，将其划分成多个不同的金融监管模块，例如中小型银行业金融监管法规、金融服务监管法规等，以实现小型区域性和国家间的金融监管法规与协议的综合协调,最终以实现“一带一路”沿线整体区域性的金融监管法规与协议的协调。

第二，提升“软法”的约束力并明确法律位阶。

对于“一带一路”沿线各国而言，由于其政治与经济发展情况各不相同。因此在其制定国际金融监管合作法和执行规则之时,应充分兼顾各类金融监管主体而非少数主体或集团的共同利益,并不断地提升软法规则制定的效率和透明度,实行金融监管主体问责制,可有效防止因金融监管软法规则制定效力的不足而对主体产生法律约束性的不强、执行力较弱的这种特殊情况。同时亦可有效保障各国的金融主权,促进金融监管法律合作规则的制定和实施。最后，可以在“一带一路”多边金融监管规则中做出如下规定。即在确保国家良好规则不受到损害的基础上，可优先适用区域金融监管法律，其次为国内金融监管法律，这样能有效地预防因国家自利性而导致的法律冲突。

3.统一区域内国家间金融监管合作标准

在对多边金融监管合作规则进行制定的时候，必须要明确金融监管合作的标准。母国控制原则，它主要指的是将金融监管权重新分配给各成员国。在整个金融监管期间，母国具有绝对的主导权，东道国的金融机构在披露相关信息并审查其资金流动性时，需要加强对于管辖权的运用。相互认可原则是指为了使国际金融市场变得更加开放，各成员国会主动签署与金融监管相关的互惠协议，并对彼此的金融监管法律与规则予以承认，对于该原则来说其核心在于最低限度协调原则。而对于沿线国家来说，由于其金融市场的发展程度不同，所以只能采取逐步推进的方式，暂时无法制定出统一的金融监管合作标准。中国需要积极地与沿线国家中的发达国家进行合作，构建完善的金融监管合作标准，协调监管合作标准，以此能够对其他“一带一路”沿线国家起到一定的引导作用。将来这些国家建立起了较为完善的金融监管规则，那么就可以对本区域内的金融监管合作标准进行统一。

（二）落实“一带一路”国家间多边金融监管规则

作为制定并实施“一带一路”国家间多边金融监管规则的主导国，我国需要将多边金融监管规则的制定融入现行的金融监管框架内。具体如下：

1.引导制定多边金融监管合作规则

中国要充分发挥“一带一路”倡议中的主导作用，与沿线国家共同商讨区域金融监管合作的具体规则。在建设区域金融监管合作组织的过程中，中国人民银行需要积极参与，主动参与区域金融监管合作活动，引导沿线各国在经济、政治等方面的意见达成一致。证监会和银保监会应发挥自己的专长，通过研究MOU的内容，能使金融监管合作的内容得到逐步完善，以确保多边金融监管合作规则的有效制定。与此同时，我国需要将其在亚投行等重要机构中的主导作用充分发挥出来，引导亚投行实施金融监管政策，并根据各国的实际情况来推动各种信息披露制度的实施，并为亚投行构建一套科学合理的金融监管合作问责制，以避免不合法信息披露行为的出现。

2.补充国内金融监管立法漏洞

我国需要大力建设金融监管机制，并完善相关立法，并将多边金融监管规则纳入现行的金融监管法律体系中，应切实解决我国在金融监管立法方面存在的问题，进而使得沿线国家在改革金融监管规则时，具有相应的立法依据，以确保多边金融监管规则的顺利实施。具体如下：

首先，加快国内金融监管规则的完善。我国应扩大金融监管的范围，并针对不符合国内金融发展趋势的金融监管法律，需要及时地予以调整或取消，并将新出台的法律法规增设到其中，同时针对“一带一路”多边监管规则中能够满足金融监管要求的内容，需要将其纳入当前的金融法规中，进而能使沿线各国在调整本国的金融监管法律时，具有相应的借鉴与指导。

其次，构建完善的国内金融监管模式，使国内与国际金融监管机构间的信息实现共享，且不断增强其防控风险的能力。为确保金融系统始终处于稳定的运行状态，我国需要引导金稳委充分发挥其统筹作用，并在相关体系制度的协助下，不断加强与金融机构的沟通和交流。同时可通过互联网金融信息技术使国内的金融信息实现共享，以便使各种新型的金融风险得到有效防范。