关于城镇化背景下土地资源配置问题的几点思考

廊坊市自然资源和规划局 赵子旭

随着城镇化发展进程的不断加快，我国城镇化的建设呈现高速发展的趋势。但是在发展的同时，土地资源的配置问题成为影响城镇化建设的重要因素之一[1]。现阶段，我国很多城市的土地资源配置普遍存在集约利用率低、土地利用结构不合理、城市盲目扩张、土地环境恶劣以及农村地区土地大量闲置等问题，对土地资源的合理利用带来了不利的影响[2]。基于此，探究城镇化背景下的土地资源配置问题及优化具有重要的价值。

一、城镇化背景下土地资源合理配置的重要性

城镇化背景下，实现土地资源的合理配置具有重要的意义。首先，对于土地资源的使用而言，可以最大限度地确保土地资源的利用率，提升土地资源的使用效果，解决我国土地使用率低的问题，且可以确保农村土地耕地面积的合理使用[3]。其次，有利于加快城镇化建设的发展步伐、优化城市用地结构、促进支撑产业发展。我国注重城市化的打造，在整体建设方面，在加强土地资源规划的基础上，优化城镇设计，促使城镇化建设健康持续发展的目标[4]。可见，城镇化建设环节，优化土地资源的合理配置具有重要的价值。

二、城镇化背景下土地资源配置现状

我国城镇人口数量已经接近8亿人次，城镇化的覆盖率约为60左右，我国的城镇化水平不断完善。随着城镇化建设水平的不断加快，我国的土地扩张呈现持续增长的趋势，我国在2010年耕地面积约为19.2亿亩左右，开垦的备用地面积约为1.2亿亩左右[5]。但是截至到2020年，据相关统计我国的土地耕地面积约为18亿亩左右，开垦备用地面积约为7千万亩左右。农业用地面积存在持续减少现象，而且存在荒废、利用水平低的情况。另外，在城镇化建设方面，大城市集聚扩张，但是广场、绿地以及公共设施建设存在显著的不足。而农村却存在大量的闲置土地资源[6]。另外，我国部分地区政府大量征收农用地，并且在占补平衡方面控制并不合理，诸多问题导致我国城镇化建设背景下的土地资源使用率呈现逐渐降低的趋势。

三、城镇化背景下土地资源配置存在的问题分析

在城镇化建设背景下，我国很多城市土地资源的配置存在较多的问题，其主要体现在如下几个方面：

（一）土地资源集约利用度低

我国在城镇化建设发展模式下，尚且存在土地利用集约化程度低的问题，对土地资源的利用率提升带来了不利的影响。在城镇化建设中，城镇化建设的面积远远超过人口的增长速度。与发达国家相比，我国的人均用地面积相对较高，但是在具体的建设中，由于土地规划不科学，导致具体的土地规划环节，尚且存在土地资源使用粗放以及人均用地面积相对较小等问题。诸多问题对于土地资源的使用率产生了不利的影响。

（二）土地利用结构有待优化

近年来房地产行业的高速发展，在市场资源配置导向下、在各级政府依赖土地财政模式下，很多城市大拆大建搞房地产开发、住宅商业用地规模占比很大，但是相应的基础设施配套如教育、医疗、养老、休闲绿地等却没有及时跟进建设，没有形成有力的城市建设支撑、各方面发展不均衡、不充分。同时，随着国家宏观政策调整及各城市产业发展需要，很多城市在产业用地方面淘汰落后产能方面没有及时调整转换，存在滞后、落后的现象。总的来说，土地资源配置在合理性方面有待优化，均衡性有待加强。

（三）城镇化盲目扩张

在城镇化建设中，存在盲目扩张现象，部分城市为了追求城市化，盲目的占用土地，甚至大张旗鼓造新城，对城市缺乏合理的规划与用地预测，致使土地资源的利用率逐渐降低，甚至很多新建住宅存在空置现象，并且农用地的数量也在逐渐减少。可见，土地浪费的现象严重。

（四）土地环境逐渐恶化

在近年来的城镇化建设环节，存在土地环境逐渐恶化的特征，对土地资源的使用效率带来了不利的影响[7]。根据环保部门的规划显示，我国近年来的雾霾、酸雨以及土地盐碱化的程度逐渐加强，并且在工业三废的排放中，逐渐导致土地的使用能力降低。诸多土地环境问题的恶化，进一步影响了土地的使用效率。因而在城镇化建设中，需要规避该部分土地，造成土地的利用率降低。

四、城镇化背景下土地资源配置建议

城镇化背景建设下，我国的土地资源配置尚且存在较多的问题，因此需要根据实际情况，明确土地资源配置措施，具体建议如下：

（一）科学规划城市用地类型、完善城市配套用地建设

首先要根据城市经济发展水平、城市人口状况、基础设施状况以及对未来城市科学预测，制定合理的国土空间规划及城市总体规划，限制或者放缓房地产的扩张发展，消化存量；补齐因房地产发展过快造成的基础设施落后的短板。其次，要根据城市产业功能定位，尽快对落后产能进行淘汰、转换，对落后产能、闲置产业用地实行退出机制，提高产业用地效率和集约程度。

（二）通过合理的规划来避免盲目扩张

土地的资源使用中，需要通过合理的土地规划来避免盲目的扩张，主要策略如下：首先，建立土地总体规划制度。在土地资源的使用中，需要根据城镇化的建设需求，确保土地的使用规划，如建设工业区、居民区、土地使用权限以及土地使用年限等信息，均需要建设合理的规划体系，并且纳入法律的规划体系之中。确保土地资源在后期的使用中，可以作为有法可依和执法必行。其次，在土地规划的使用中，要避免城市的盲目扩张。在城市的规划建设中，除城镇用地外，要对农村以及闲置土地的性质进行明确的界定，确保土地的种植、养殖或者其他工程性质，这样在后期的城市建设中，则会避免盲目的扩张而滥用土地，导致可用土地面积的减少。

（三）进一步完善土地流转制度、盘活农村闲置土地

建立完善的土地制度，是优化土地资源配置的重要手段，且是顺应城镇化建设的必然要求。完善土地流转制度，盘活农村闲置土地。在农用地的管理中，则要实行土地确权制度，确保农用地产权的有效流转。其主要是由于我国农村实现家庭联产承包责任制，土地分配到个人，但是在具体的经营中，由于农民被土地所限制，部分农民为了生计而进入城市，造成土地的闲置。在建立土地流转制度后，农民有权自主决定土地的使用权，进而可以实现对资源的最大化利用。

（四）进一步完善征地及占补平衡制度、确保农用地总量不减少

近年来，我国逐渐加强城镇化的建设，致使多地出现征地纠纷。基于此，需要建立征地以及占补平衡制度。首先，需要明确具体的征地制度，在建设过程中，明确征地的补偿标准以及执行标准。各地区政府在实行征地过程中，要确定土地的性质，根据土地的使用用途，建立差异性的征地补偿标准，以此来确保整体的利益均衡。其次，要建立占补平衡制度。国家在城镇化建设时，可能会出现占用耕地的数量，导致我国耕地面积的逐渐降低。在此情况下，为了确保土地资源的使用平衡，在占据耕地的基础上，则需要建立开垦机制。原则上要保障占据多少耕地就要开垦多少种植用地，这样可以保证土地资源的最大利用效率，且不影响国家城镇化的建设发展需求。

（五）加强对土地资源环境的保护

在土地资源的建设中，要加强对土地资源环境的保护，构建完善的土地生态环境。在土地环境的保护中，首先要加强对三废的处理。在工业化的三废处理中，要尽量创新废物的处理技术，确保工业三废在处理中，可以达到排放的标准，不会对土地的使用产生污染。在确保土地的环境质量后，才可以达到对应的使用效果。其次，建立土地保护机制。在土地的使用中，需要建立土地的保护机制。如在土地的种植性质中，每年种植农作物之后，需要对应的种植一些保护土地，避免出现土地流失或者盐碱地的农作物，这样有利于保障土壤的性质，实现对土地资源的优化管理，进而可以达到提升土地资源利用率的目标。

在城镇化建设发展环境下，土地资源的利用率至关重要，然而现阶段，我国城镇化建设时，土地资源配置不合理、土地利用率相对较低，对整体的城镇化建设带来了不利的影响。基于此，本文主要探究城镇化模式下的土地资源利用率提升策略。在详细阐述土地资源配置效率的重要性以及现状的基础上，针对实际问题，提出优化建设：针对集约化利用率低的问题，要完善土地管理制度；针对盲目扩张问题，要合理规划土地使用；针对土地环境问题，要加强对土地环境的保护。希望通过本文的思考，可以为我国城镇化建设的土地资源配置优化提供可行性借鉴。