国土空间生态修复规划编制方法探析

2022-01-01新疆兵团勘测设计院集团有限责任公司旦荣赵坤成

区域治理 2021年53期

新疆兵团勘测设计院（集团）有限责任公司旦荣，赵坤成

随着时代的发展和社会的变迁，我国逐渐认识到了环境治理工作的重要性，尤其是党的十八大以来，我国无论是在生态环境保护、自然资源合理利用，还是在环境保护、土地整治和生态建设等方面都取得了一定的进步。但从实际情况来看，我国依然有部分地区存在环境过度污染、资源过度开采和生态系统破坏等现象，这直接对区域生态安全和资源安全产生严重影响。生态系统主要由山林植被、动物植物、湖泊大海等构成，我国要想从根本上加快生态文明建设进程，切实提升对整个生态系统的保护，应该打破各个生态元素之间的壁垒，加强国土空间统一生态保护修复，通过多途径、多角度的投入，最大限度保证我国生态系统的稳定性，优化国土空间格局。因此，对国土空间的生态修复进行科学规划编制，已经成为我国经济发展中必须面临的课题。

一、国土空间生态修复规划的定位和内涵

（一）规划的内涵

在2015年中共中央政治召开的会议中，通过了《生态文明体制改革总体方案》，其中明确提出了“山水林田湖是一个生命共同体”的理念，这也为我国的生态文明体制改革指明了方向。该理念主要要求统一全民所有自然资源资产所有者的职责、国土空间用途管制职责和生态保护修复职责，以此来为我国国土空间生态系统的保护和修复提供可靠保证[1]。实行国土空间生态修复的目的主要是为了打造高质量的国土空间格局，保证生态系统的稳定，并在“山水林田湖是一个生命共同体”的理念下，重点对长期过度国土开发、资源开采和生态产品供给能力不足的地区采取有效的规划和化学生物等措施，有针对性地开展整治工作。

（二）规划的定位

国土空间生态修复规划的定位是国土空间生态修复活动的总体设计和统筹，主要由各级政府和有关部门共同策划开展，并以习近平新时代生态文明思想为指导，以提高国土空间质量、修复和保护生态系统和丰富生态系统的服务功能等为基本目标。其主要运行模式是以具体的编制规划为基础，对国土空间生态修复活动的覆盖范围、实施目标、工程内容、技术要点和投资方向等进行科学统筹，保证该项修复活动能够为我国带来一定的生态、社会和经济等效益。

二、我国目前在国土空间生态修复规划方面的不足

（一）国土空间生态修复规划工作推广力度较小

和20世纪末的国土空间生态修复规划工作相比，我国目前生态修复工作的波及范围较小。除了深圳、广西北部湾经济区、湖南长株潭城市群等非省级行政单位之外，当前处在国土空间规划范围之内的省级单位只有天津、辽宁、广东等6省市，仅占我国全部省级单位数量的不到五分之一[2]。同时，在省级单位中，只有辽宁和广东两省的国土空间规划得到了真正意义上的批复实施。从中不难看出，我国目前国土空间生态修复规划工作的覆盖范围较小，宣传力度不到位，导致如此重要的社会举措并没有产生该有的社会影响。不仅如此，还有一部分人将国土空间规划和国土资源部门编制规划混为一谈，这严重阻碍了正常生态修复工作的有序开展。

（二）国土空间生态修复规划没有充分发挥空间统筹和管制作用

由于相关法律政策的缺乏，导致国土空间生态修复规划工作很难真正发挥出基础性、战略性和统领性的作用，缺少对相关项目的引导，在很大程度上影响了其监管功能。尤其在我国当前经济飞速发展的背景下，不同地区之间的经济水平差距越来越明显，各个省、市、县，甚至是不少乡镇和农村地区，为了本地区经济的更好发展，都相继开展了不同程度的建设活动，这也导致经济发展和生态环境之间的矛盾愈发激烈。

（三）没有凸显市场的管理地位

从目前来看，我国的国土空间生态修复规划工作无论在理念、内容，还是在工作模式方面，都带有一定的计划经济特点，没有有效凸显市场在整个规划过程中的管理地位。比如，在国土空间规划的部分工作中并没有引进市场机制，缺乏资金和政策等方面的保障，造成实际的整治效果很难达到理想的标准。另外，国土空间生态修复规划主要是为我国经济发展而服务的，应该以促进我国经济发展为目标，但相关政府部门却对城乡差距、生态环境和公共基础设施建设等问题缺乏足够的关注，缺少具体的应对措施。

三、国土空间生态修复规划的规划框架与程序

（一）规划的框架

从我国目前的实际情况来看，国土空间生态修复规划大概可以分为以下几个方面：第一，全方位的调研和评估。这部分工作主要是针对我国总体生态环境、社会经济和大型工程施工能力等进行深入分析，并准确找出其中存在的问题，以便于做好更加充足的准备来应对未来将要出现的变化和挑战[3]。第二，确定总体工作方向。在这部分工作中，首先要明确整个修复规划的政策要求、覆盖范围和规划周期等，同时也要充分了解总体规划的指导思想、实施目标和发展战略，以此来为后续工作指明方向。第三，着重对空间识别进行修复。我国相关政府部门要对我国整体的国土空间进行全面评价，厘清需要修复的重要空间、脆弱空间和遭受破坏的空间等，并明确这些空间的具体面积和分布情况，合理开展生态修复分区导引。第四，做好相关措施和任务的规划工作。有关政府部门应该将我国目前生态系统存在的问题和修复目标进行统一整理，并有针对性地制定相应的举措和工作任务。第五，做好大规模修复工程的总体规划和投资预估工作。针对一些突出的生态问题，相关政府部门应该较为完备地设计生态大规模修复工程，详细列出项目清单，全面预估投资成本，深入分析项目会带来的实际效益。第六，建立科学有效的实施机制，其主要内容包括保证项目高效推进的政策措施、保障制度和绩效评价制度等。

（二）规划的程序

国土空间生态修复规划的主要程序大概有以下几个方面：第一，调查评估。在充分调查相关资料的基础上，相关部门要对具体规划区内的人口数量、自然资源分布情况、地区经济情况、行政区划、居住环境、耕地质量和生态情况等进行详细分析，并根据规划区内的国土空间生态修复现状和问题，合理预估未来发展走向。第二，目标分析。相关部门要依照规划区内反映出的问题以及总体规划的任务和目标，在提高国土空间开发水平、生态环境质量和工程施工效率等方面科学制定评价指标体系。第三，方案设计。相关部门要根据规划区内生态修复所面临的问题，根据国家和地方各级政府的有关政策和技术要求，制定详细的解决方案。第四，成果产出。相关部门应该将前三个步骤的工作成果进行有机整合，并根据政府的要求和相应的规划编制技术准则，整理成集文字说明、图片展示、研究报告、数据参考、信息系统等于一身的完整规划成果。

四、未来开展省级国土规划的思考与建议

（一）做好国家利益与地方利益的统筹规划

认真贯彻落实国家的战略部署计划，对空间实施管制，在维护国家资源安全以及生态安全、粮食安全的同时，国土空间生态修复规划也要充分发挥服务与支撑地方经济、促进社会不断发展进步的作用。以区域发展所面临的特殊指定问题作为问题导向，为各地科学、有保障地供给资源，对空间的开发格局进行优化，在维护和治理生态环境的同时，解决影响区域发展的所有限制性因素和问题，从而达到解决各地在发展过程中出现的空间冲突、空间不协调等问题的目的。国土空间生态修复规划在做好国家利益与地方利益的统筹的同时，也要避免走入“唯GDP”的误区[4]。尤其是在推动“多规合一”的过程中，如果打破了原有各空间的相互制衡，就要及时建立相应的权力制衡机制，如公众参与决策、媒体参与监督、通过民主决策等方式决定具体事宜等，避免国土空间生态修改规划成为地方行政长官主观意愿表达的工具，最终不仅没有做好本职工作，还严重影响到国家的整体利益。相关部门要设立科学管控目标，完善指标体系，统筹协调中央和地方利益，从而更好地推进相关区域可持续发展。

（二）强化规划的空间管制作用

为了有效提高国土空间生态修复规划工作的质量，相关政府部门应该建立健全用途管制制度，充分明确各种国土空间的开发、利用和保护的区别，这能推动我国生态文明的建设。要想从根本上保护生态空间和生产空间，适当放缓城镇发展速度，应该时刻秉承“山水林田湖是一个生命共同体”的理念，努力协调好目前各种生态空间的用途管控制度，设立生态保护禁区，保证基本农田不受损害，同时还要合理提高各种空间的准入门槛和转用要求，制定行之有效的生产建设和修复改造措施，并重点建立相应的违反惩治措施，协调好各个部门的关系，从而形成高效统一的空间管制机制，让原本静态的、单一目标的管制机制向多种目标、动态的方向不断发展。

（三）做好空间尺度转换

为了充分明确不同层级的国土空间规划定位和功能，相关政府部门应该在省级和其他层级之间建立空间分区体系，把握好空间尺度转换。在针对省级单位进行规划时，要带有一定的指导性和政策性等特点，保证城镇发展目标和土地承载力相匹配；对县级单位进行规划时，则要注重管理性和可操作性，侧重于地方的国土空间布局和建设规模管控；而在规划乡镇及以下层级的单位时，应该细化土地的具体用途，并制定相应的管制措施。在这一过程中，相关部门要打造高质量的国土空间规划基础信息系统，以全国土地调查和土地利用年度变更数据为基础，付诸于地理国情普查数据，从而形成系统的信息管理平台。

（四）分类推进规划研究工作

我国地域辽阔，各地区之间差异较大。各省份的国土面积、人口数量、资源条件及经济发展情况都存在较大的差异，因此在推进国土空间生态修复规划的过程中，要做好分类推进工作。结合各地区的实际情况，从国家空间治理结构的角度入手，进行合理的编制，构建符合各地特色的国土规划。例如，在北京，上海，天津这类国土面积较小的直辖市，可以从行政管理体制入手，将城市规划部门和国土资源管理部门进行整合，统筹城市总体规划与市域国土规划的编制，从而加强对城市型地区的空间管控和治理。针对省级空间规划，相关部门已经选取海南、宁夏、吉林等作为试点，通过尝试，将省级空间规划和国土规划更好地统筹融合在一起。而针对辽宁、广东等原有的国土规划试点省份，则需要根据城市形势的变化调整完善已经实施的国土规划。至于其他如河北等近二十多年都没有开展国土规划工作的省份，则要加快编制进度，尽快做好统筹省域内的国土空间开发利用与保护整治。