社会组织参与应急管理的实践困境及路径探析

2022-01-01浙江工商大学李静茹

区域治理 2021年14期

浙江工商大学李静茹

一、社会组织参与应急管理的理论基础

（一）新公共服务理论

新公共服务理论，是在批判新公共管理理论下过度强调市场化、民营化、分权化的基础上提出来的，该理论认为政府及其工作人员要重视公民权、强调责任、强化民主、优化公共服务，以追求公共利益为最终目标，尤其强调公民个人及社会组织参与政治生活和社会生活的积极作用。新公共服务理念，为社会组织参与社会治理包括应急管理提供了坚实的理论基础，更多社会组织和公民参与到社会治理中，其形成以政府为主导、社会组织协同治理的多元社会治理新模式。社会组织和公民个体既是公共服务的享有者，又是公共服务的供给者。在共同利益的推动下通过明确治理边界、职责分工共促公共项目得到最有效和最负责的实施。新公共服务所倡导的服务供给，区别于新公共管理只注重数量和速度的效率供给，更关注社会组织以公共服务的提供者的角色和政府组织、公民等一起提供优质、更有效率的服务。

（二）协同治理理论

协同治理理论以治理理论为基础发展而来，继承了治理理论关于主体多元、伙伴关系、协商合作、共同愿景等理念要义，为进一步强调治理的多元主体在目标、行动及效果上的协同统一。协同治理以多元主体相互间共同利益和公共性为建立基础，可通过集体行动实现能力有效整合以及合作有机协同。协同关系方面，主张政府主导，社会组织、市场组织、公民等多元主体深度参与的协同方式，这与我国实际更为契合。协同运作方面，多元主体间通过相互对话、沟通、信任、协调、整合等机制的良性运转实现对共同事务的协同治理。以协同治理理论，作为社会组织参与应急管理的重要理论基础，能更大限度发挥社会组织的特点优势，可大幅度提升社会治理效率尤其是应对突发事件的处理效能。

二、社会组织参与应急管理的实践困境

（一）法治保障不全面且存在滞后性

自2003年非典事件至今，我国逐步建立并完善了“一案三制”的应急管理体系，无论在相关的法律制度当中，还是在相关的应急预案当中，都在强调并鼓励社会组织参与应急管理，但有关这方面的法制建设仍然有待加强。一方面，当前社会组织相关的法律制度大多较为宏观且针对性不强，而对于社会组织及其成员与服务对象之间的法律关系并无明确性规定和说明。再加之注册机制严格，其导致许多社会组织无法以“明确的身份”参与到应急管理的过程中。虽然截止2015年初，全国已有将近20个省级行政区域制定了志愿服务立法，但是国家层面的相关法律却未公布，即地方性的立法先于了全国性的立法。另一方面，法制建设存在着滞后性，即一些规范性法律制度文件的出台落后于实践，很多文件的颁布都是在事件发生之后才陆陆续续地临时出台。但是这样造成的结果就是成效远不及事前的制度建设。例如2013年庐山地震发生以后，社会各种救援力量其中包括各类社会组织都自发性的向灾区聚集。但是由于地震后道路发生严重的受损，其导致许多前往支持的救援力量拥堵在路上，无法及时的前往灾区，造成了救援力量进不去，受灾人员出不来的尴尬局面。因此，为确保地震抢险工作的顺利进行，四川省才临时颁布了《四川禁止社会车辆自行前往灾区》的公告。

（二）政府扶持乏力

推进我国治理体系和治理能力现代化的进程中，需要各类社会组织的参与。为此，国家级各级地方政府就此采取了多项相关措施来扶持与发展新兴的社会组织，使社会组织得到良好的发展从而更好地投身到社会治理当中。但是政府在扶持过程也存在着诸多问题。首先，政府职权赋能不足。政府职能转移是社会组织参与包括应急管理在内的社会治理活动的基本前提，这就要求政府将权力下放到基层，且回归到社会。然而，目前我国政府治理权力向社会组织开放的程度不足，社会组织没有充分的职能权限成为其投身应急管理活动的一大阻力。其次，资金扶持不足。一方面，社会组织本身是非营利性组织，因此其资金来源极不稳定。另一方面，虽然随着社会组织的发展，政府已经在很多方面加大对社会组织的资金投入力度，例如利用财政补贴和直接向社会组织购买服务等方式予以支持，但资金短缺依然是大部分社会组织发展所面临的巨大限制条件。最后，平台建设及相关政策落实不到位。很多地方都出台了一系列优惠政策来帮助和促进社会组织的发展，但是在实际的操作过程中，有一些优惠政策例如税收减免、人才孵化等难以落实的现象经常发生。

（三）社会认同度低

随着社会组织的发展，其参与社会治理的范围逐渐扩大，在参与过程中发挥出的功能成效也逐渐向社会显现。但是我国社会组织依然存在公众认同偏低的现实情况。首先，我国的社会组织普遍表现出依附性现象，即自身独立性不强。尤其表现在财政方面，资金来源大多依靠政府拨款，行政色彩浓厚，同时表现出一定的官僚化。例如2020年新冠疫情防治过程中，武汉红十字总会出现的问题在一定程度上反映出社会组织的官僚化现象，因此造成公信力缺失，其导致民众普遍不信任。此外，社会组织参与到社会应急管理也表现出一定的效率偏低，管理失范等问题。综上事例中，红十字总会在抗击疫情过程中，因物资调配不及时，大量的社会捐赠积压在红十字会的仓库中，导致防护物资紧缺的一线医院无口罩、防护服可用，造成严重的资源浪费。这对疫情防治造成了很大程度的延误和损害，也无疑加重了民众对社会组织的不认同感，进而限制其应急管理水平和能力的发挥。最后是文化氛围的缺失。长期以往，我国的各种社会治理功能都是由政府单一主体承担，多元主体共同治理、社会组织提供公共服务等公民文化尚未形成和完善，因此民众在面对突发事件等危机时，更多地是想依赖政府而不是社会组织。

三、社会组织参与应急管理的路径探析

（一）完善法律保障

通过法律法规明确社会组织在突发事件管理中的责任地位，是保障社会组织顺利参与应急管理工作的前提。目前，我国已制定了许多与突发事件应对相关的法律及各种规章文件，主要是针对国家应急管理方面存在的一些问题，然后逐步对应急管理体系进行完善。但是在现有的法律条文之下，对于突发事件应急处理过程中社会组织的参与及责任认定并无明确说明。因此，在应急管理中应逐渐完善各类应急预案，落实社会组织的主体责任，为其参与应急管理提供可操作的制度环境。在突发事件的管理中，社会组织被赋予相应权限的同时，也要承担起相应的政治、法律以及道德责任。在应对社会组织在应急管理工作中是否能依法办事，是否围绕社会公共利益进行管理活动，维护社会稳定做好责任评估。

（二）加大资金扶持

由于我国目前大多数社会组织都处于发展初期，资金来源渠道较为单一，自我造血能力不强，政府可建立应急管理专项资金，用于帮助优秀的社会组织发展。政府的财政支持对于社会组织不仅是很重要的资金来源，还是社会组织保持活力的重要支柱。我国的社会组织在应急管理中表现出普遍性的资金缺乏，即便是具有自我造血能力的社会组织，其资金来源大多也都是社会捐赠，具有不稳定性。针对这些情况，政府对于承担了应急管理职能的社会组织，可以通过应急管理专项资金，通过引导激励等方式赋能社会组织，可促使社会组织能够在突发事件的应对中更加稳定持久地发挥作用。

（三）加强自身能力建设

社会组织只有加强自身能力建设，提高应对重大突发性危机事件的能力，才能在应急管理中发挥更大作用，赢得社会认同。首先，社会组织要建立科学合理的管理机制，并建立健全运行制度。通过科学合理的组织章程，要约束组织成员行为，减少官僚风气。确保在危机事件发生时，能按照流程迅速采取针对性的反应措施。其次，要加强人员专业技能培训，突发事件的应急管理是一项专业性强的系统工程，只有具备专业的技能素质，才能更有效地应对危机。因此，社会组织除了合理的组织制度建设，建立科学的人才培育管理机制，也是重中之重。