乡村振兴背景下的乡村治理现代化研究

中共四川省委员会党校 张宏琳

乡村振兴中国共产党立足“两个一百年”奋斗目标和“共同富裕”历史使命的重大战略，《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》深刻指出“乡村兴则国家兴，乡村衰则国家衰”。稳步推进乡村治理是实施乡村振兴战略的重要内容，是实现基层社会治理现代化的重要内容和基础支撑。党的十八大以来，乡村治理改革取得了长足发展和显著成效，在充分肯定乡村治理成绩的基础上，需要立足于乡村振兴的时代背景，深入分析乡村治理面临的主要矛盾，探讨推进乡村治理现代化的路径和方法。

一、当前乡村治理的主要做法检视

十八大以来，各地依托基层党建和平安建设，在实践中逐步摸索出了依托基层党建和行政资源整合，提高乡村治理绩效的系统做法，其具体内容包括相互联系的三个方面。

一是以加强基层党建为核心。农村设区有效治理的薄弱点在基层，当前，各地在推动乡村振兴的过程中，紧紧围绕“党建引领、区域联动、共驻共治、共建共享”的党建思路，切实建强党建“末梢”，激活“微端”治理，充分发挥基层党组织在基层治理中的领导核心作用，实施“区域共治工程”“党建品牌计划”，为推动乡村现代治理提供了有力保障。

二是以整合治理资源为基础。通过依法有序推进乡镇撤并、撤乡设镇和撤镇设街，稳步实施传统村落、村民小组撤并及村改居，逐步整合乡村治理资源；乡镇行政区划调整会改变辖区人口、规划面积、行政关系，从而改变乡镇治理资源配置，实现区域治理系统整合，并通过整合区域治理资源、集中公共服务力量、统筹社会治理。

三是以促进基层民主为归依。规范搭建“有事好商量”基层民主议事平台，统筹促进乡村治理过程中的自治与管理相互融合，构建形成基层党委领导、乡镇主导、村民主体、社会参与的新型乡村治理新结构。

党中央提出乡村振兴的重大战略和历史任务为乡村治理注入了新的时代内涵，我们需要摆脱把农村管起来的思维惯性，在乡村振兴的宏大历史视角下，重新审视乡村治理的导向和进路。

一方面是需要重新审视乡土秩序的在推进乡村治理现代化中的价值。在谈及乡村治理时，多数人想到的仅仅是用更多的警力、更多的摄像头、投入更多的资源“把农村管起来”，把乡村治理解为乡村管理，对于如何贯彻法治精神，如何完全维系乡土秩序关照不足。甚至有人把维系乡土秩序的传统习惯完全定性为陋习，需要进行全面改造和移风易俗。而完全忽视了依托乡土文化而存在的传统乡村秩序在在乡村治理中发挥着至关重要的作用，地方政府过于注重普法教育而忽视真正地方特色的乡土传统秩序保护，虽然不否认普法教育带来的积极性影响，但是仅仅依赖外来的法律秩序输入，对于构建乡村法治秩序作用效果实为有限。

另一方面是需要直面城市化、市场化对乡村传统秩序作用空间的的挤压。传统的邻里乡亲的乡土文化环境逐渐萎缩，乡土秩序崩塌。随着质朴的乡村文化逐渐受到侵蚀，乡村传统秩序作用空间逐渐受到挤压，人们不再以遵守乡规民约和传统规范为荣。与此同时，乡村文化原本是建立在相对封闭的社会人际关系之上，社会关系简单、人口流动性相对较小。但随着城镇化的逐渐推进，大量农村人口通过打工、升学、参军、创业等方式流向城镇。外出务工人口在融入城市文化和秩序中需要改变原有的乡村文化观念和秩序，最终在经历第二代、第三代以后，这些人口将彻底离开农村，从而在根本上瓦解了乡土秩序和乡村文化代际传承的根基。伴随着乡村这个相对封闭小环境中人口流动性的增加，乡村的乡土社会血缘力影响和地缘影响都在逐步的削弱，影响力正在逐渐减弱。频繁的人口流动降低了原有的血亲、邻里之间的关联，声誉机制和重复博弈对失范行为的惩戒和规训效果日渐式微。

二、当前乡村治理面临的主要矛盾

当前，乡村治理的主要矛盾集中在三个方面：

首先是乡村治理资源不足。乡镇基层人民政府的财政收入来源由原来的农业税改变为统一的财政转移支付，由于乡镇财政不再依托乡镇，而是来源于财政转移，因此基层政府和乡村之间的联系变得逐渐松散。在这种结构下，乡镇与乡村之间逐渐变成管理与被管理的关系，乡镇在实施乡村治理政策时的理解存在一定的偏差，仅仅是用更多的警力、更多的摄像头、投入更多的资源“把农村管起来”，把乡村治理解为乡村管理，对于如何贯彻法治精神，对如何重建现代农村秩序关照不足。

其次是农村人口流失，特别是青壮年和优秀人才流失，导致了乡村治理人力资源供给的不足，农村治理领导性人才普遍存在老龄化、低学历的特征，这也是困扰乡村治理的重要原因之一。农村基层“两委”的能力结构和知识结构都很难满足现代化农业发展、乡村振兴战略的需求。多数村干部因受教育水平有限，缺乏对农业产业规划能力不能带领村名获得更高的生产收益，造成乡村领导型人才更新断层。另一方面，优秀的人才在农村的发展空间有限，加之农村工作较为繁杂待遇较低，缺少留住人才的有力条件。此外，由于乡村问题复杂，背后隐藏多种利益诉求，还要涉及诸多农业生产方面的知识，新支援乡村建设的人才有一个适应期的过程。但因乡村发展空间有限、待遇低、基础条件差等多种原因，导致支援乡村建设的人才工作一段时间后选择离开乡村，在乡村扎根的人才比例较低。综上所述，因内部人才培养的条件的不充分加之援建乡村人才“留不住”的双重原因，致使目前乡村建设领导型人才缺乏。

最后是乡村传统秩序的逐渐瓦解。对于乡乡村传统秩序的内涵的解释有多种观点，有些学者把乡村文化狭义的定义为乡村文化生活，主要体现在日常文娱、文化教育、文化普及，在笔者看来这些观点与乡村传统秩序涵义相差甚远。乡村传统秩序是一个群体在长期的社会生活中逐渐积淀升华出的多种社会规范的综合体，一个地方乡村传统秩序就有着该地方浓郁的地域特色。乡村传统秩序即是整个乡村在长期的日常生活中形成的具有其地域特点的生活方式、地方乡村社会观念和行为规范的综合体，包含行为规范与社会秩序两个方面，然而随着城镇化的推进，乡村传统秩序逐渐失去了对行为的规范能力和对秩序的维系功能，逐渐走向瓦解。

三、乡村振兴背景下的乡村治理路径

立足乡村振兴的战略要求来看，乡村振兴必须扬弃乡村秩序和传统治理结构，推动乡村秩序从乡土秩序向法治秩序转型，在充分吸收传统文化有利基因的基础上，推动乡村治理与城市基层社会治理同构：

一是要在宏观体制层面建立有利于乡村治理的体制机制。首先是通过立法化解城乡分割带来矛盾。将中央和省委关于农村优先发展的战略以法规形式明确下来，以立法形式推动农业现代化、产业化促进乡村收入水平提高，提高农村竞争力与吸引力，实现城乡一体化均衡发展，最终结局城镇化建设与乡村振兴之间矛盾。其次是通过促进和引导优质资源向农村聚集，改善乡村生活环境和条件，提高农民生活水平，增强乡村对人口和产业的吸纳能力。

二是坚持依法治理，建立现代治理结构。必须清晰地认识到，乡村治理和乡村振兴不是恢复传统的乡土权威体系和宗族文化，不是抵制城镇化和现代化，而是要使乡村融入城镇，实现城乡一体化。因此，乡村振兴背景下的乡村治理，必须是依法治理，是法律秩序的治理。乡村治理的关键，就是要按照《中华人民共和国村民委员会组织法》等相关法律的规定，在党的领导下，建立现代治理机制和治理结构，强调村民的主体作用，真正尊重村民在乡村治理过程中的主体地位，发挥村民在乡村秩序构建中的主观能动性和创造能力。

三是促进优秀乡村文化建设，夯实乡村治理的软基础。乡村文化是维系乡村风貌、乡土秩序、乡村生活和乡村社会关系的纽带，是乡村秩序维系的内在引力。乡村治理需要以社会主义文化观念为指引，改变外部输送文化为主导的误区，依托乡村文化发展的自我修复能力和衍生能力，根据不同乡村发展的特色和不同区域乡村生活的独特习惯创造适应于不同地方的乡村文化。应当鼓励村民开展乡村文化活动，以手工艺品评比、戏曲舞蹈演出、乡村节日庆典等多种方式构建乡村文化的基础氛围，调动村民对于乡村传统文化的热情。

四是促进乡村治理基础设施建设，更新乡村治理的物质基础。乡村基础设施建设是乡村治理的保障，要充分应用现代网络技术，填平乡村与城镇之间的信息鸿沟，将乡村治理建立在信息化、现代化的物质基础之上，提升乡村治理能力的现代化水平。应秉承绿色发展的理念，推行节约建设，规定制定乡村公共服务项目清单，统筹推进公共服务设施共建共享；优化基础设施建设方案，构建城乡融合的生态基础设施体系，实现人居环境与生态环境和谐共处。

五是完善农村人才培养引进制度，完善乡村治理的人才保障。乡村治理和乡村秩序的维系需要建立体系化的人才保障机制，打破户籍制度的限制，使人才在乡村“安家”，探索通过多元化的方式保障支援乡村人才的待遇保障，把人才纳入到乡村治理建设的工作中来。

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实施乡村振兴战略，要坚持党管农村工作，坚持农业农村优先发展，坚持农民主体地位，坚持乡村全面振兴，坚持城乡融合发展，坚持人与自然和谐共生，坚持因地制宜、循序渐进。巩固和完善农村基本经营制度，保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。确保国家粮食安全，把中国人的饭碗牢牢端在自己手中。加强农村基层基础工作，培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍。

乡村是具有自然、社会、经济特征的地域综合体，兼具生产、生活、生态、文化等多重功能，与城镇互促互进、共生共存，共同构成人类活动的主要空间。乡村兴则国家兴，乡村衰则国家衰。我国人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾在乡村最为突出，我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段，它的特征很大程度上表现在乡村。全面建成小康社会和全面建设社会主义现代化强国，最艰巨最繁重的任务在农村，最广泛最深厚的基础在农村，最大的潜力和后劲也在农村。实施乡村振兴战略，是解决新时代我国社会主要矛盾、实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的必然要求，具有重大现实意义和深远历史意义。