自主决策 看上去很美

文 浮尘

推动执法力量下沉，提高执法监管效能，让“看得见”的人执法，是本轮改革追求的目标之一。为尽可能调动基层积极性，避免过多的“岸上干扰”，国家层面出台了很多刚性规定，例如，不强求上下对应、不允许干预地方改革等。目的无非是通过增强地方的自主决策能力，为事权承担创造良好的工作条件。这本是非常好的愿景，但因推进过程中部分基础性问题悬而未决，一些被认为是必须的指导也因刚性规定的强行隔断，导致实施过程中的“变味”“走样”。例如执法和行业管理的边界划定、职责划分五花八门导致的指导对象不清等。

改革是对利益分配格局的重新调整，外部环境、特别是涉改对象对改革的态度，在很大程度上决定了最终走向。要争取涉改对象支持，除了需要经过科学论证、广泛征求意见、兼顾利益相关方诉求外，还需要打破条块制约、营造支持氛围、消除模糊地带、调动外部资源、合理划分权责等落地支撑。然而，在改革落地过程中，这些本应在改革框架设计时解决的支撑，却被执行过程中的“一刀切”带偏方向。

外部环境营造超出了编办和行业参与者的能力范围，后期改革落地过程中遇到的问题，或多或少地与配套工作存在关联。若据此将改革中的问题完全归咎于改革参与者，既不够客观公允，也不利于对改革“后半篇文章”进行适度纠偏。为此，我们有必要对改革的外部环境做一番审视。

成天一针见血，自认快意恩仇。苦心寻章摘句，风雨中犹清醒。所谓生民立命，过眼便成浮尘。文章若能济世，应问悬壶之人。

自主决策 难达预期

先谈谈自主决策的可行性，这也是本轮改革中争议最大的话题。

尽管大家都知道国家层面有硬性规定，但每次调研反映最多的，仍是上级没有给予足够指导。有同志提出：“行业主管部门常抱怨体制乱，可为什么理顺体制的机会送上门来，却不去抓住呢？不干涉至少还可以指导，不便详细指导至少也应该给出一个能服众的标准！”

上述意见具有一定普遍性，“不强求上下对应、不干预地方改革”和“不进行有效指导”之间，是不能人为划上等号的！另一方面，突然间让原本“跟着走”的同志去“带队伍”，这从天而降的“权利”，很容易让其不知所措。就像大学新生，在享受离开父母的短暂“自由”之后，多数会陷入迷茫。只可惜改革完成的考核时间，并没有大学四年那么长。

简单来讲，地方自主决策，与其心理准备、能力储备和主动适应密切相关。调研结论是制度预期的自主决策与地方的基础储备之间，还存在不小差距；改革设计的“不强求、不干预”与行业主管部门的工作要求间，还存在诸多不匹配。传统文化中，解决此类问题靠辅助机制。代换到改革这件事上，解决的途径就是修改顶层设计，并沿着设计思路开展行之有效的行业指导。令人遗憾的是，行业要么止步于“令行禁止”，要么忙于自家改革无暇他顾。总之，在辅助机制缺位的情况下，地方虽然实现了自主决策，但其效果却和改革的预期存在显著的差距。

事后补丁 无法治本

在改革酝酿过程中，行业应该重点关注的是，从一体化的法律法规体系及一体化的人事制度设计中，有效剥离出改革后的行政职能、行政辅助职能、社会服务职能和行政执法职能，为平息执法改革过程中的争议出台评判标准。甚至可以尝试推动国家层面的《交通运输综合行政执法条例》编制工作，以明确执法职能的方式助推改革。然而，相关事项似乎至今尚未听到任何进展。

当然，行业部门确实面临客观困难，无论理顺体制，还是改革立法，难度都很大，无法一蹴而就。但总不能因为有困难就止步不前吧？退一步讲，即使不作全面指导，也可以争取几个共建试点，拿出个样本来“曲线指导”。遗憾的是，这方面工作也裹足不前。

不可否认，行业在改革“后半篇文章”上还是下足了功夫的。例如，开展交通运输执法领域突出问题专项整治，编印交通运输行政执法人员应知应会手册系列丛书，梳理交通运输执法事项目录清单，部署“四基四化”建设，开展执法队伍履职试点等。从中我们也能体会到行业致力于发展的决心，但实事求是地讲，从源头上理顺和事后“打补丁”，其效果毕竟不可同日而语。

管理惯性 滋生情绪

按照责权对等原则，放手让地方去干，就意味着管理思路、特别是上级部门的管理思路需要随之调整，上级部门对下级的制约就会相对减弱。属于地方事权、在自主决策范围内的事，上级部门就不宜过多参与。实际情况是，在传统管理思维惯性和被误读的“精细化管理”理念共同作用下，部分上级单位仍习惯“统计一切、知晓所有”，即便这部分内容已不在其职责范围内。地方也不免因为自己的“领域”被上级“入侵”而产生抵触情绪。

当双方的对立情绪与改革遗留问题相叠加，且找不到适当宣泄口时，内部矛盾就开始累积：上边会认为下面“站位不高”，下面会认为上边“没事找事”。究其原因，不过是思维惯性作祟，但在缺乏换位思考和充分交流的情况下，这种对立却构成恶性循环的根，滋生出行业戾气。

对“精细化管理”的误读在于，管理思维没有主动适应改革事权调整，“穿新鞋走老路”。这让大家看不到真正的希望。各行其是的问题反馈到改革上，就变成了“我自闲庭信步”的“超脱”。造成改革思路得不到自上而下的延续，这就是改革设计者面临的系统性难题。

外部影响 行深至远

再谈谈改革赋能和资源保障这对“孪生兄妹”，他们不可分割也不能分割，这是事权对等的另一层涵义。需要慎重考虑的是，“分家”以后，执法和行业领导往往分设。为保持局部最优，领导也可能加入非均衡博弈，从而加剧问题的复杂程度。

简单地说，“人随事走”“事随编走”是保障工作平稳过渡的最佳方案，但其中却夹杂了最大限度保留一个可依托办事机构的“私心”，它让“分家”变得不那么纯粹。如果领导再借助管理威权加入非对称信息博弈，就会进一步加大分工的不确定性。这悖离了改革的初心，是改革设计者始料不及的问题。

抛开设计者单位及个人的利益不谈，改革本身还会面临诸如巡视、审计、问责等执纪利剑。所以，改革方案在设计过程中，当面对诸如“应该怎样”和“为什么这样”等问题时，稳妥起见，往往会回到中规中矩的轨道，这其实与改革精神并不合拍。在不能实现大规模突破的前提下，改革方案必然很难让人“眼前一亮”。改革设计者思考得更多的，是方案必须符合当下各项规定，还要经得起推敲。由此看来，现行制度与改革思路相契合是很必要的。一种解决方向是制度及时跟进，另一种则是建立纠错机制，为改革创新提供保障。

简单总结，改革是一项系统工程，在有限的资源和看得见的掣肘中，改革设计者也面临着艰辛和不易，后期管理惯性、穿新鞋走老路、制度束缚和领导介入构成的非均衡博弈，更加剧了改革思维和执行过程之间的冲突。无论如何，改革方案总归是在内外纠结中付诸行动了。当单位挂牌、人员到位后，执法改革也正式开启了“下半场”，相关问题将逐一浮出水面。